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教育市場化的比較研究:中國和世界
教育市場化的比較研究:中國和世界
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    〔中圖分類號〕G40-052 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1002-8064(2003)05-0053-04
    在過去的二十余年里,世界上許多國家都發生了深刻的教育改革。盡管各個國家教育改革的原因不同,但這些改革都呈現了一些共同的趨勢,教育的去中央化(decentralisation)、教育的市場化(marketisation)和教育的私營化(privatisation)。對許多國家來說,教育改革是重新建構教育制度。中國在過去的二十余年里也發生了重要的教育變革。本文將從比較的觀點介紹和分析世界,主要是英語國家的教育市場化改革,從而希望對我國的教育市場化趨勢做出評價。
      一、世界教育市場化的改革
    許多學者認為,推動西方教育改革的原因是經濟上的考慮,特別是勞動力的準備和與其他國家的競爭(Levin,1997)。教育被認為是培養競爭性人力資源的關鍵。對教育質量的不滿意是刺激改革的另外一個因素。學校不能滿足社會對教育的需求,教育中的官僚和壟斷被認為是問題的核心所在。正如Caldwell(1999)指出的,高度集中的和官僚的體制在從工業社會到知識社會的過渡時期越來越不能對于社會的需求做出反應,盡管以前的體制在一個多世紀里為民眾提供了良好的服務。
    在英國,隨著保守黨在1979年的大選獲勝,一系列的教育改革法案被保守黨政府發布,包括1980年的教育法案、1988年的教育法案、1992年的教育法案和1993年的教育法案。這些法案,尤其是1988年的教育法案被廣泛地認為是根本地改變了英格蘭和威爾士自二戰以來建立的教育制度,其中一個重要的思想是把教育引入市場。
    Beare and Telford(1994)勾勒出了美國教育改革的三次浪潮,特別是第三次退潮:根據“市場”新的含義,學校的管理權被下放,圍繞著擇校增強了學校的自主性、競爭被引入學校、顧客選擇的概念也被引入課程設計。
    這在上個世紀80年代的教育改革之風很快也吹到了澳大利亞和新西蘭。相似的改革也在歐洲出現(Beare and Telford,1994)。這些在上個世紀80年代和90年代的世界范圍的教育改革有著相似的趨勢:管理的去中央化(decentralisation),教育的市場化(marketisation of education),教育的私有化(privatisation of education)和課程、考試改革(curriculum and testing changes)。教育的去中心化指中央政府將對教育的控制權力部分地下放到地方和學校;教育的市場化指將市場因素、競爭和對顧客的快速反應引入學校管理;教育的私有化指鼓勵私立學校的發展。
    許多教育家認為,為了更好地為顧客服務,提高辦學機構的效率和效益,市場因素必須被引入學校體系(Guthrie,1994)。國家在辦學上的壟斷必須被打破,競爭——一個市場的突出特征,應該被引入學校體系。公立學校被廣泛地認為低效、低質量和官僚;教育行政被認為平庸、對公眾的需求反應遲鈍、在運用公共資金上浪費和不負責任;更重要地是學校傳授的知識過時,使得畢業生離開學校的時候不能適應社會的需求(Kwong,2000)。經濟的全球化使我們相信,對技術和組織進步反應遲鈍可以直接影響政府的政治前景和人民的生活水平。人們期望一些市場因素:對消費者要求迅速反應和通過競爭的效率能夠解決這些問題。
    教育的市場化經常體現為家長選擇(parental choice)。市場的鼓吹者們相信家長們能為他們的孩子做出最好的選擇。那么學校就能通過競爭學生的過程而提高自己。那些不能招收足夠數量學生的學校,將不能從政府獲得足夠的資金而面對關門的危險。這就鼓勵學校提高他們的質量以吸引足夠數量的學生。競爭,一個市場的因素,將通過家長選擇提高學校的水平,并最終提高整體的教育質量;為了爭取家長,保持和增加學生數量,學校會對顧客的需求迅速反映;這樣就會導致好的學校成長,而差的學校將關門的結果(Bagly et al.,1996)。
    對市場因素的意識選擇使一些國家考慮私有化公共服務機構,包括教育(Anderson,1994)。私立學校存在的決定因素是社會存在的對教育更多的需求和不同的需要。在大多數國家,私立學校是和公立學校并存和共同發展的。許多高質量的私立學校并不以營利為目的,他們服務于社會的文化和宗教需要。在大多數的發展中國家,私立學校主要是靠私人資金,但是在許多的發達國家,國家要補助一部分資金,政府通過雇用教師和制定招收學生標準對其進行一定的控制(James,1994)。但是對教育的私有化也有著相反的意見。Fisher(1982,p.202)爭論道:“私有化教育將導致更多的不平等,競爭將強化富有和貧窮之間的界限,增加種族和民族之間的隔閡”。
    但是所有的政府都把為其公民提供適當的教育看作是自己的責任。承載著重要社會功能的教育不能被放在一個自由市場上。即使是教育市場化的極力支持者也不會忽視這一點。教育的市場化是一個準市場(a quasimarket),而不是一個自由的市場(a free market)。關于準市場,Carroll and Walford(1997,p.4)指出,從供需的雙方看,引入學校系統的市場力量是根本不同于自由的市場的。
    “從供方看,教育機構不必要由私人擁有,或者把追求最大利益作為主要目的;另外,成為新的教育機構要經過嚴格的審查和接受嚴格的管理。從需求方來看,購買者不必要是消費者,最基本的,兒童事實上只有一次機會接受基礎教育,如果做出了錯誤的選擇,事實上不存在再選擇的可能。”
    對教育市場化的批評從來沒有停止過。一些教育家們堅持,教育和市場是矛盾的。McMurtry(1991)爭論道,從目的、動機、方法和標準看,市場和教育存在根本的不同。
      二、中國的教育市場化趨勢
    隨著我國經濟改革的逐步深入,教育也被深刻地影響著。教育,包括學前教育、義務教育、高中階段教育以及高等教育在內的各個教育領域等都或多或少地表現了市場化的傾向。此部分將分析城市正規教育系統中存在的這種市場化傾向,以及關于教育市場化的理論討論。
    (一)教育市場化的實際表現。
    中國教育的市場化表現有著自己獨特的特點。
    1.教育機構向市場尋求辦學經費。
    辦學經費緊缺在我國是一個長期存在的問題。我國學校一直有興辦校辦工廠的做法,這是補充緊張的辦學經費的一條重要途徑。在改革開放的新形勢下,除了繼續興辦校辦工廠外,許多學校開辟了新的籌措經費的路子,如租賃房屋和招收擇校生收取贊助費等等。在近幾年經濟發展相對緩慢、市場疲軟的大環境下,很多學校的校辦工廠也不景氣。因此,一些學校通過招收擇校生收取費用就成為了一個重要途徑。Ng(2001)在1997至1998年對廣州21所中學的研究表明:學校通過不同的途徑籌集的經費相當于政府撥款的22%;招收擇校生是學校創收的最大來源,相當于學校創收的35%。
    2.教育收費。
    在過去的十余年里,教育收費一直是一個被廣泛關注而引起投訴最多的教育問題之一。教育行政部門也不斷發文件要求禁止擇校以及與此相聯的擇校高收費,但這個問題始終沒有得到解決。
    學前教育在我國屬于非義務教育,所以收取費用就成為合理的。但是問題并不這么簡單,收費的標準究竟應該是多少?除了收取標準的費用外為什么還要收取高額的贊助費?除此之外,有的幼兒園還借舉辦各式輔導班或學習班的名義向家長收取各式費用,辦班費、教材費以及訂閱雜志費等等。課外的輔導班名為自愿,實際上多少帶有強制的性質。義務教育是由國家為所有兒童提供的免費教育。我國實施九年義務教育,并規定了就近入學的原則。在實際的操作中,地方教育行政部門一般采取學區內就近入學的政策。由于各種各樣的原因,學校間存在很大的差異,既有硬件上的差異,如校舍、教學設施等等;也有軟件上的差異,如師資、管理、聲譽和歷史等等。既然學校間有差距,許多家長如果對就近的學校不滿意就希望選擇一所自己滿意的學校,學校迎合這種需求,認為承担學區外孩子的教育是義務外的事因而應該收取費用,于是擇校收費的現象就產生了。擇校費隨著平均收入水平的逐年提高而不斷增長。2002年,北京市規定的擇校費是小學六年不超過12,000元,中學不超過30,000元;但實際上很多好學校的擇校費大都超過了這個標準。一類校的擇校費嚴重超標,大多4~5萬元,有的甚至高達6~7萬元;更多的學校則齊著3萬元的邊兒,既不超出限額,又不虧著自己(李海,趙錚,2002)。許多中小學借舉辦各種補習班、收取課外資料費等等,名目繁多的收費遭社會所抱怨頗多。
    中國高等教育的市場化表現為多方面,于1989年引入的收取學費制度、專業與課程適應市場的改造、教師聘用以及科研成果的轉讓等。這里僅就學費問題進行討論。1999年,我國城鎮居民人均年收入為5,854元,農村人均年收入為2,210元;而2000年我國高校學費平均達到4000-5000元,遠遠超出大多數家庭的實際承受能力(章達友,2000)。高校實行收費入學制度以后,由于有效的貸款機制并未相應地建立,貧困家庭學生的就學問題一直是一個很突出的問題。
    3.私立學校和民辦公助學校出現。
    我國的私立學校在上個世紀50年代因全部被公有化而消失。在改革開放的經濟政策下,私立學校于上個世紀80年代末又重新出現,我們一般稱之為社會力量辦學。從90年代初起,社會力量辦學開始在正規教育領域扮演角色,從幼兒園、小學、中學、甚至大學,社會力量辦學都有介入。在上個世紀90年代中期,另外一個重要的現象是在北京、上海、天津、廣州等大城市出現的民辦公助學校。所謂民辦公助學校是原來國家的學校交給個人去承辦,國家不再撥款,學校的辦學經費自籌,可以收取學費。有學者認為,這是國家學校的私有化(Lin,2000)。但是官方卻否認民辦公助學校私有化的傾向,用“辦學體制改革試點校”的提法(Qin,2002)。由于民辦公助學校雖收取費用,但低于私立學校的學費,所以受到很多家長的歡迎。但很多家長也抱怨,當一所好的學校被改革為民辦公助學校而收取費用時,這實際上是國家學校變相的收取費用,根據成績進入一所好的學校變成了根據家庭的經濟能力,這是不公平的和不合適的。
    (二)教育市場化的理論討論。
    對西方的教育的市場化,我國學者表現了很大的興趣,這一方面因為他們希望借鑒別國的經驗,以尋求對我國教育存在的實際問題的解決辦法;另一方面,隨著我國對外開放,了解世界的教育改革動態和現狀也是潮流。許鳴和胡曉瑩(1998)介紹了西方國家教育市場化改革的狀況。教育的產業化也在近年成為了一個熱烈爭論的理論話題。吳福光(2000)討論了市場價值下教育的產業性問題,認為教育是一種產業,應該按經濟規律處理自身的產業性問題。在2000年中國教育綠皮書中,教育產業化被作為一個新視點加以介紹。
    對教育的市場化,學者們區分了教育的不同階段,義務教育和非義務教育。
    根據教育產品的不同類型,對教育的經營也不同。關于非義務教育,教育的市場化已經很明顯了,高等教育收費已是現實,從試驗階段走向全面鋪開。由于在義務教育領域,我們一直強調政府在辦學中的主導作用,而且《義務教育法》明確規定免費、就近的原則,所以對義務教育領域的教育市場化的討論是在現實,如擇校、亂收費等現象的推動下開始的。
    一部分學者認為,在市場經濟改革的大背景下,把市場機制引入教育有其合理的一面,是可能的。雷鳴強(1994)提出,我國基礎教育存在引入市場機制的現實基礎,主張用合理的形式把市場機制引入基礎教育。他實際上是把目前存在于基礎教育領域的現象,如擇校、收費、辦課外班創收等在理論上合法化。張瓊(1999)論述了將市場的等價交換原則應用于教育的幾個方面:
    ●教育成本的補償機制:按照誰收益誰分担,多收益多分担的原則,教育成本應由政府、企業和個人共同分担;
    ●優教優籌原則:優教優籌,打破收入中的平均主義;
    ●投資辦學的合理回報原則:允許民辦教育盈利。
    但是更多的學者持保留的態度。Tsang(2000)指出,在不信奉絕對的社會平等的情況下,在一個日益增加的不平等的社會中,許多人認為中國社會的擇校現象將增加教育上的不平等。程有信(1997)也論述了義務教育學校高收費的性質與危害。
      三、教育市場化的比較
    從以上對西方國家教育市場化的介紹和對我國教育市場化的表現及理論爭論來看,中國在過去的二十余年里在教育界出現的市場化傾向與西方的教育市場化的改革傾向完全不同,表現為教育背景不同、政治社會背景不同和實際表現不同。
    1.教育背景不同。
    西方國家的教育市場化的推動是在已經普及義務教育的前提下進行的,教育市場化改革的初衷是提高教育質量和打破國家在教育中的壟斷。而中國的背景卻完全不同。在過去的二十年里,我們一直致力于普及初等教育和普及九年義務教育,直到上個世紀末,我國才在85%的人口地區基本普及了九年義務教育。客觀上,普及程度還是很低的,尤其是農村。在約15%的落后人口地區,主要是西部邊遠地區,還只能普及六年初等教育。此外,盡管我國實施免費義務教育,還有著繳納學雜費的規定。對貧困家庭,學雜費依然是沉重的負担,再加上各地不同程度存在的亂收費問題,對很多中低收入家庭,即使是在義務教育階段,也是不輕的負担。從這一點上講,我們還沒有實施真正意義上的義務教育。在這種教育背景下的教育市場化傾向,交費擇校、繳費上大學、公辦民助學校和私立學校等只能是使教育的不平等現象更加嚴重。
    2.政治社會背景不同。
    上個世紀80年代和90年代早期發生在英語國家的教育改革有著其特定的政治背景。這里有一個事實,這一時期是保守派政府執政,美國是羅納德·里根(Ronald Reagan)和喬治·布什(George Bush),在英國是撒切爾和梅杰的保守黨政府;而英美在客觀上由于語言和價值觀的原因對其他英語國家產生著巨大的影響(Beare & Telford,1994)。以英國為例,市場化和私有化的改革不僅僅是在教育領域,而是更大范圍的,包括電力、煤礦、交通等領域。撒切爾政府相信市場會解決很多問題,提高效率。
    我國教育出現的市場化傾向是受到我國經濟改革的深刻影響的,主要表現在以下幾個方面:
    ●國家的財稅體系改革直接影響到了教育經費來源的變化,基礎教育的辦學經費由各級地方政府負責。短缺的教育經費使學校希望通過各種途徑籌措經費以維持和提高學校的辦學水平。
    ●經濟改革給中國社會帶來了巨大的變化。政治上,人們有了相對的更多自由,包括居住、就業等等,觀念上也發生了很大的變化;經濟上,生活水平的普遍提高和家庭收入的增加使人們愿意拿出一部分錢投入到孩子的教育上。這就在客觀上形成了一個對教育強大需求的市場,從而推動了一些學校收費入學的做法。
    ●從教育政策看,由于承認我國是一個大國、窮國,國家興辦教育的壓力巨大,政府不能保證全部的教育經費,即使是在義務教育階段。所以鼓勵社會力量辦學就成為一項重要政策。這導致了私立學校在上個世紀80年代末的再出現以及90年代中期民辦公助學校的出現。
    3.教育市場化的表現不同。
    教育市場化在英美等英語國家的一個重要表現是允許家長自由為孩子選擇學校。家長為孩子選擇學校被給予了法定的權利。另一個方面是在學校系統引入了競爭,國家的撥款根據學生數。而中國的教育市場化主要表現在教育機構由于教育經費的不足而興辦校辦企業、出租房屋等直接的市場行為、公立學校的不規則收費、公立學校改制成為民辦公助學校以及社會力量辦學的逐步擴大等。這些表現是政府對教育的投入不足,而社會對教育的需求不斷迅速增長的結果。
      四、總結和思考
    無論在理論上和實踐操作上,我國教育的市場化和國外的教育市場化都存在很大的不同。在中國對外進一步開放和加入世界貿易組織(WTO)的環境下,學習國外的先進經驗已成為一股潮流。但是,學習別人的一種具體操作而不了解其理論根源及其政治、社會、經濟和文化背景則完全不會給自己國家的教育帶來益處,反而會損害大多數兒童的利益。從對我國學者的關于西方國家教育市場化的介紹的文獻來看,有幾個缺陷:一是沒有這些國家的政治、文化、歷史和教育背景,只是單純的介紹其教育改革動向,只見樹木,不見森林;二是沒有實地的調查,都是從國外的文獻綜述而來,難免會紙上談兵和失之片面;三是重視介紹理論觀點,不重視介紹國外教育家對中小學教育市場化的實際研究,如對擇校的基于學校和學生的研究報告。這就會給我們造成幾個認識上的誤區:以為其他國家搞教育的市場化,我們也可以搞;二是以為別的國家的教育市場化很普遍,有不可不學之勢;三是對一些西方理論家的盲目追從,以為只要他的理論很著名,就可以應用于我國的教育實際。
    我國教育經費的長期短缺促使國家鼓勵學校通過不同途徑向社會尋求資金;教育機構的不平衡使部分家長希望利用市場的操作方式,優質優價,來達到能使自己的孩子接受高質量的教育的目的;有的學校利用了政策和社會對教育的需求收取費用。在市場操作下,功利性的目的是明確的,而文化的目的則是隱含的,這個更大意義上的民主反映其實丟失了(Marginson,1999)。即使是在西方國家,教育的市場化也存在極大的爭論。事實上,尤其是在學前及中小學校教育階段,西方國家的市場化的操作是很有限的。以英國為例,4~16歲的兒童可以接受國家完全免費的教育,包括教科書、學習用品以及音樂、美術的學習等。在我國這樣一個社會主義國家,在我們依然不能全面實現九年義務教育的背景下,以收費為特征的教育市場化使金錢而不是才能成為接受良好教育的條件,其直接結果是使大多數來自于并不富裕的家庭的兒童處于不利的位置,這是很不平等的。教育担負著重要的政治和文化功能,盡管教育不能避免市場經濟的影響,但是學校的教育特性完全不同于商業中的競爭。因此,辦學將永遠不能像自由的市場中的商業操作。
    (限于篇幅教育科學大連53~56G1教育學秦行20042004本文分析和比較了英語國家在過去的二十年里教育市場化改革和我國的教育市場化傾向,指出:我國的教育市場化傾向與西方國家的教育市場化改革在政治社會背景、教育背景和實際表現上有著很大的不同。我國學者在介紹西方教育市場化的改革時存在缺陷:片面、缺乏實地調查和盲目追從理論。由于教育承載著重要的政治、社會和文化功能,因此,市場的操作方式并不適用于教育,尤其在我國這樣一個社會主義國家,在尚沒有全面普及義務教育的背景下,市場化的操作將會加重已經存在的教育不平等。教育市場化/教育改革/教育收費/教育不平等。基金項目:本文為徐輝教授主持的教育部人文社會科學研究資助項目“比較教育視野中的西方教育新思潮專題研究”的成果之一,項目編號:02JA880033。閻鳳橋付軼男(1972-),女,黑龍江哈爾濱人,東北師范大學國際與比較教育研究所碩士生。東北師范大學 國際與比較教育研究所,吉林 長春 130024  XU Hui 1,WANG Jing 2
  (1.School of Education Science,Southwest Normal University,Chongqing 400715,China;2.Publicity Department of Committee of CPC,Chongqing Industrial and Commercial University,Chongqing 400060,China)Education for International Understanding is an new idea in the twenty-first century and it is also the main content for world peace.The common experience to strengthen education for International Understanding consist of paying attention to foreign Language teaching,Setting up curriculum such as International Study and developing international communication and cooperation.秦行音(1967-)女,山西潞城人。于1995至1999年秋在教育部工作,1999年秋赴英國赫爾大學教育研究院(The Institute for Learning,The University of Hull,U.K)學習,于2002年底取得博士學位(PhD)回國,加入中央教育科學院研究所。主要研究方向:教育政策和教育社會學。中央教育科學研究所,北京 10008 作者:教育科學大連53~56G1教育學秦行20042004本文分析和比較了英語國家在過去的二十年里教育市場化改革和我國的教育市場化傾向,指出:我國的教育市場化傾向與西方國家的教育市場化改革在政治社會背景、教育背景和實際表現上有著很大的不同。我國學者在介紹西方教育市場化的改革時存在缺陷:片面、缺乏實地調查和盲目追從理論。由于教育承載著重要的政治、社會和文化功能,因此,市場的操作方式并不適用于教育,尤其在我國這樣一個社會主義國家,在尚沒有全面普及義務教育的背景下,市場化的操作將會加重已經存在的教育不平等。教育市場化/教育改革/教育收費/教育不平等。基金項目:本文為徐輝教授主持的教育部人文社會科學研究資助項目“比較教育視野中的西方教育新思潮專題研究”的成果之一,項目編號:02JA880033。閻鳳橋
2013-09-10 20:51

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