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教育政策的重要價值追求——教育公平
教育政策的重要價值追求——教育公平
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  中圖分類號:G520 文獻標識碼:A 文章編號:1001-4519(2006)06-0065-05
  教育公平問題已經成為政府、學術界和公眾共同關注的社會熱點問題,這主要緣于兩個原因:一是教育在區域之間、城鄉之間、不同社會階層之間存在的差別不僅在范圍上而且在程度上都嚴重影響到教育相關利益群體的利益,并且受到他們的極大關注;一是建設和諧社會的政策目標本身要求教育公平,也即教育公平是和諧社會的重要內容之一。教育政策的效率固然重要,但如果不弄清教育政策的價值問題,進而弄清楚政策的正當性、公道性等問題,而談論其效果,無異于本末倒置。因為“價值觀念貫穿于人的整個活動過程的始終……它構成人們對待客觀現實的態度,評價和取舍事物的標準,選擇對象的依據和推動人們實踐和認識活動的動力”①。在目前狀況下,教育政策的重要價值追求應當指向教育公平。
  關于教育公平的涵義,贊同度最高的是胡森從三個方面對教育機會均等的闡釋:一是起點均等,指入學機會均等;二是過程均等,指教育條件均等;三是結果均等。當然,世界各國很少能夠實現教育結果的均等,但是通過追求教育起點和過程的公平,在很大程度上可以影響教育結果的均等。這里談論的教育公平主要指起點和過程兩個方面。《牛津英語詞典》對“政策”的解釋是,“政府、政黨、統治者和政治家等采取或追求的一系列行動;所采取的任何有價值的行動系列”②。其他觀點還有,政策是“為了解決公共問題而設計的不管是真實的還是想象的一種過程或者一系列的政府活動模式或者決策”③,“政策是對全社會的價值做權威性的分配”④,“是一種含有目標、價值與策略的大型計劃”⑤。因此教育政策就是政府為了解決教育方面的公共問題和實現一定的教育目標,通過決策和計劃,對全社會的價值做權威性的分配,而采取的一系列行動。由上可知,教育政策可以通過對全社會的價值做權威性的分配和一系列行動,深刻影響教育機會的起點和過程公平。
  當教育公平問題成為社會的熱點問題,進而上升為政策議題之際,為了實現教育公平的價值追求,應當在教育政策制定、教育政策執行和教育政策評估的各個階段采取相應策略。任何科學的政策制定過程都包含有制定政策分析模型的程序,因為雖然模型并“不能確切地預見關于未來的政策結果,但有效的模型可以告訴人們關于未來某種情況的或然率,從而為政策選擇提供了基礎。另外,不同的政策分析模型適用于不同的政策需要”⑥。政策分析模型的意義就在于,它可以使用成套的理論和方法,幫助決策者突破自身的局限性,在眾多的變量及其復雜的相互關系中做出正確的選擇。因此,在這里運用政策模型來分析如何通過教育政策過程來實現教育公平的價值追求將是一種有效的途徑。
  一、政策制定階段與教育公平的價值追求
  實現教育公平需要考慮到教育政策各類相關利益群體的利益和價值偏好,這就需要教育政策制定過程能夠充分收集各相關利益群體的信息,并通過對這些信息的科學處理,設計和選擇合適的政策方案。因而教育政策制定的科學化和民主化尤為重要。
  1. 教育政策制定的科學化提供教育公平的技術基礎
  在眾多政策制定的模型中,理性模型⑦ 是致力于追求政策制定科學化的一種規范模型。在理性模型中,首先,決策者具有絕對理性,表現在他們能夠掌握完備的知識,收集各利益群體全面的信息,權衡整個社會的價值偏好,并能夠準確估計成本與利益的比例,窮盡備選方案,正確預測所有結果,最后選擇實現政策目標的最優方案;其次,決策目標單一、明確和絕對;最后,決策者在決策過程中具備一以貫之的價值偏好。但是教育政策實踐中的許多現象都難以用它做出解釋。教育政策主體往往面臨價值沖突,總要受制于時間、人力、物力、財力等資源條件的限制。因而,雖然理性模型十分理想,但是它僅僅是一種規范模型,在現實社會中完全做到是十分困難的。
  綜合決策模型應當說是我們需要采取的較為適合的追求政策制定科學化的模型。綜合決策模型由德羅爾于1968年在《公共政策制定的再審查》中提出,它在承認人的有限理性的基礎上,追求決策的規范和最佳。這一模型以下列四種具有連續性的假設前提作為自身建構的基礎:第一,最佳決策是一個認同理性、增加理性的過程。人們通過尋求新的政策方案、精心論證政策期望和政策目標等,是可以提高政策理性程度的。第二,人們雖然不能充分占有實現思維理性所要求的全部客觀資源和具備完全主觀能力,但可以最大限度地增加理性的努力。第三,增加理性的努力可以通過許多種途徑和方法來實現,還可以通過增加各種可能的資源投入來實現,譬如增加時間、提高政策者的專業水平等。第四,社會發展變化的節奏正在明顯加快,要以積極的態度制定和執行公共政策。
  上述模型中所談的理性注重了政策制定的科學化,強調了教育政策制定的程序和技術,例如數理統計、系統理論的應用,年度計劃、中長期計劃的預測分析方法,教育發展戰略目標、重點、區域發展水平、優化空間布局的分析方法等;要求政策制定者不斷努力追求規范和最佳;加強思維理性;摒棄拍腦瓜方案。只有這樣,才能保證對各利益群體信息的全面收集和科學處理,才能為教育公平的實現奠定技術基礎。
  2. 教育政策制定的民主化提供教育公平的程序基礎
  民主意味著由人民掌握權力并實施統治的政治制度,往往意味著有效的參與、投票的平等、充分的知情,強調各利益群體按照預定的程序和規則充分參與相關事物。與民主的觀念相近,政策制定的多元模型認為任何人或者團體都可能成為教育政策制定的主體。其特點包括:“(1)在決策過程中,每個人在與他人的關系中都是有一定權力的;(2)同一權力關系不一定會永久持續下去,相反,權力關系是為了做出某種特定的決策而形成的,當一項政策制定出來之后,為此而建立的特定的權力關系就會消失,當制定另一個政策時,另外的權力關系就會形成;(3)‘精英’和‘大眾’的身份并不是固定不變的,在一個時間段內參加某項政策制定的個體在另一個時間段不一定參與另一項政策制定。”⑧ 漸進主義模型也認為,公共政策的制定程序必須在民主制度的框架內按照民主政治的運行原則進行,公共政策過程要與多元社會政治權力主體的影響和制衡過程相一致。這種思想建立在政策制定的民主參與和充分考慮各利益群體的利益的基礎上,相信只有針對不同的政策議題,通過與不同政策議題相關的利益群體的民主參與,傾聽和把握來自各利益群體的聲音,才能使政策制定真正權衡各種利害關系,有利于教育公平目標的實現。
  因此,教育政策制定的民主化為教育公平提供了程序基礎。第一,對于教育政策的制定,每個相關利益群體及其成員都有平等的權利。第二,每個群體及其成員可以通過一定的形式,自由地發表個人的見解,群體及其成員廣泛地參與政策制定,可以是直接參與,也可以通過其代表參與,同時參與具有一定的約束力和權威性,有預定的程序和規則作保證。第三,不存在垂直性和強制性。目前,教育政策方案研究中的訪談、問卷調查、各種專家咨詢會議、意見信箱、網上交流等政策研究方法都是教育政策制定民主化的表現形式。
  二、政策執行階段與教育公平的價值追求
  政策執行是把政策目標轉化為政策現實的唯一途徑。然而,政策執行并不總是能夠依據政策制定者的設想而一帆風順地進行到底,加之我國各區域之間、區域內部不同地區之間、城鄉之間教育存在較大差別,教育政策執行過程是一個目標手段不斷調適的過程。為了真正實現教育公平,在教育政策執行一定階段后,教育政策往往需要根據政策執行情況做出一定的調整。這就需要及時收集政策執行信息,了解各利益群體對于政策執行的反映,關注各利益群體的愿望和利益追求,因此信息反饋和信息追蹤就特別值得關注。
  1. 教育政策執行的信息反饋有利于保證教育公平意愿的表達
  相互調適模型⑨ 認為,政策執行過程是執行組織和受影響者之間就目標手段做出的相互調適的互動過程,政策執行的有效與否取決于二者相互調適的程度,而相互調適的前提條件之一是充分考慮信息反饋。這一理論模型主要包含以下觀點:第一,政策執行者與受影響者之間彼此的需要和觀點并不一致,基于雙方在政策上的利益,彼此必須放棄或修正其立場,尋求一個雙方皆可接受的政策執行方式;第二,政策執行者的目標與手段富有彈性,可因環境因素或受影響者需求、觀點的改變而變化;第三,這一相互調適的過程是彼此處于平等地位的雙向交流過程,并非傳統理論者所說“上令下行”的單向流程;第四,受影響者的利益價值與觀點仍將反饋到政策上,以致左右政策執行者的利益、價值與觀點。這個模型有它的缺憾所在,即它過分強調了政策執行者與受影響者之間彼此需要和觀點的不一致。事實上,一致和不一致都有可能發生,要看與哪個利益群體一致,與哪個利益群體不一致,要看是什么類型的教育政策,不能一概而論。但是它也強調了注重相互調適和受影響者的觀點、利益價值的反饋作用,這種相互調適和反饋使受影響者,即各利益群體的追求得以表達,從而使政策制定者和調整者能夠及時了解各利益群體的意愿,考慮到各利益群體的需求,促進教育公平。
  2. 教育政策執行的信息追蹤有利于保證教育公平目標的達成
  如果政策執行過程中沒有政策制定者組織的執行信息追蹤,獲取的政策執行信息僅僅來源于受影響者的信息反饋,那么就有可能出現如下偏差:第一,信息失真。受影響者的反饋可能是不全面的,部分利益相關者的利益和價值偏好可能沒有反饋過來,這樣的信息不能反映全部的政策執行情況。例如如果我們只有發達地區關于九年義務教育執行情況的反饋信息,而沒有經濟欠發達地區的反饋信息,我們可能就會盲目樂觀,制定出的教育政策可能就會失去對欠發達地區的教育公平。第二,信息扭曲。由于政策制定者不知道政策執行的真正情況,受影響者在反饋過程中可能會夸大或者縮小事實,從而僅僅反饋有利于自己群體的信息,造成信息扭曲。例如為了顯示政績而夸大教育培訓結果,從而損害了接受培訓者的利益。第三,機會主義。由于政策制定者與政策受影響者之間信息的嚴重不對稱,給受影響者造成了作弊的可乘之機,產生機會主義。例如虛報信息從而損害了部分利益群體的利益。因此,教育政策執行的信息追蹤是實現教育公平的重要保證。
  這種信息追蹤包括政府的各種檢查、督導,也包括政策研究者的實地調查研究;既需要定時的檢查、督導,也需要隨機的觀察和了解;既需要全方位的信息收集和總結,也需要局部的調查和分析。政府的信息追蹤與受影響者信息反饋的最大區別在于,信息追蹤一般講求全局性和階段性,而信息反饋強調自愿性、隨時性和及時性。兩者缺一不可,形成互補,才能保證各利益群體的利益都得到有效考慮,從而有利于教育公平的實現。
  三、政策評估階段與教育公平的價值追求
  教育政策是關于教育資源的權威分配形式,各利益群體無不希望通過教育政策的執行獲得公正的資源分配,使面臨的問題得以解決。而教育公平的價值追求是否得以實現,資源分配是否公正,問題是否得以解決,實現目標和解決問題的程度如何等,都需要政策評估,它牽涉到“如何將事實和價值整合在一起成為更加系統化的分析模式的問題”⑩。
  1. 教育政策評估階段的價值因素
  大多數教育政策專家都強調評估中的價值因素。袁振國認為:“所謂教育政策評價,是指按照一定的教育價值準則,對教育政策對象及其環境的發展變化以及構成其發展變化的諸種因素所進行的價值判斷。”(11) 威廉·N·鄧恩認為,評價的性質之一是價值中心,“評價的主要特性是促成了本身具有評價性的主張。這里的問題不是某個事實(某物是否存在?)或者某種行為(該做些什么?)而是某種價值觀念(它的價值是什么?)”(12)。“‘評價’與估計、估價和評估等詞是同義的。這些詞都包含著這樣一種企圖,即使用某種價值觀念來分析政策運行結果。更為確切地講,評價提供政策運行結果所帶來的價值方面的信息。某項政策確實有價值,是因為它對既定目標或目的的實現起了作用。在這種情況下,我們就說該政策或計劃取得了某種意義上的成效,同時也表明政策問題已經被澄清或者得到了緩解。”(13) 因此,在教育政策評估階段,注重教育公平的價值追求是不可或缺的重要內容。
  2. 教育政策評估階段的教育公平評價指標體系
  然而,“目前對教育現狀的統計基本是描述性的,缺乏比較和評價;同時,明顯缺乏教育公平的維度”(14)。也就是說,在分析和評估我國的教育發展時,我們僅注重了事實,而缺少價值評判。固然,近年我國教育規模的增長速度是有目共睹的,“兩基”目標基本實現,高中階段教育規模在持續增長,自1999年我國高等學校擴招以來,高等教育的“毛入學率、招生數和在校生數,都以3倍甚至4倍的速率增長”(15),“如今中國高等教育毛入學率達到21%,在學人數超過2300萬。中國高等教育的規模已位居世界第一”(16)。然而總量的增長并不必然意味著合理的分配和公平狀況的改善,在我國目前社會差距拉大、教育公平問題突出的情況下,我們需要建立教育公平評價指標體系。事實上,教育政策對于教育公平的價值追求不僅體現在我們需要在教育現狀的統計中增加教育公平的維度,更重要的是,我們需要通過對教育公平的價值追求的評估去影響教育政策的制定和執行,縮小差距,最大限度地實現教育公平的目標。當我們以教育公平作為教育政策的重要價值追求時,我們的教育政策的成效就要以教育公平的目標得以實現和實現的程度作為評估的重要標準。
  毫無疑問,教育公平需要與社會經濟發展、社會政治制度建設和文化的發展相協調,而且,“公平的社會主義教育制度,作為一個社會實踐系統,不僅需要通過協調機制來保證各個系統因素之間的整合,使其有效地聯系和發生作用,而且需要在教育內部的子系統中特別重視各個薄弱環節,以保證系統整體的相對均衡發展”(17)。從這個角度分析,應當說,我國近年教育政策已經加強了促進教育公平的政策導向。為了縮小區域教育差距,《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》指出,從2006年開始,全部免除西部地區農村義務教育階段學生學雜費,由中央全額承担對中西部地區貧困家庭學生免費提供教科書,將義務教育全面納入公共財政保障范圍,經費支持力度得到了進一步加強。為了縮小城鄉教育差距,農村教師政策方案采取了重要措施,例如,浙江省到2007年年底前計劃完成全省17萬農村義務教育階段中小學教師的輪訓任務;上海規定,“凡去郊區任教的大學畢業生工資可上浮一級,工作滿5年,工資可再上浮一級;同時非師范專業畢業人員可以免教師資格認證費用”(18)。為了減少不同階層教育差距,國家對于教育“亂收費”問題在具體政策上加大了治理力度。
  可見,為了實現教育政策的重要價值追求——教育公平,我國已經出臺了不少相關教育政策。然而僅僅這些還遠遠不夠,政策方案體現教育公平的價值追求非常重要,但是如果僅僅重視一些教育政策方案的教育公平價值,只能關注到教育公平的某些方面,并不能在制度和程序上給予教育公平的價值追求更多重視,不能在更大程度、更大范圍和長遠策略上保證教育公平目標的真正實現。重要的是,要使教育公平的價值追求貫徹在政策過程的始終,加強教育政策制定的科學化和民主化,為教育公平的價值追求提供技術基礎,為各利益群體的廣泛參與提供程序基礎;重視教育政策執行的信息反饋和信息追蹤,保證教育政策執行過程中各利益群體的意愿和價值偏好得以及時反映,不忽視弱勢群體的利益,同時保證教育政策執行的定時檢查督導,獲取全面信息,綜合考慮不同區域之間、城鄉之間和不同階層之間的教育需求,并且根據需求和發展目標及時調整政策方案,防止造成教育公平方面的偏差;建構教育政策評估的教育公平評價體系,不斷檢測不同區域之間、城鄉之間和不同階層之間教育差距縮小的程度,鼓勵在教育公平方面的優秀者,鞭策落后者。只有這樣,才能使教育公平的價值追求貫穿于教育政策過程的各個階段,全方位地保證教育公平的實現,才能從根本上實現教育政策中教育公平的價值追求。
  注釋:
  ①齊振海,袁貴仁. 管理哲學[M]. 北京:中國社會科學出版社,1988. 455.
  ②米切爾·黑堯. 現代國家的政策過程[M]. 趙成根譯. 北京:中國青年出版社,2004. 6.
  ③詹姆斯·P·萊斯特,小約瑟夫·斯圖爾特. 公共政策導論[M]. 北京:中國人民大學出版社,2004. 4.
  ④D. Easton. The Political System ( New York: Kropf, 1953) , 129.
  ⑤H. D. Lasswell, A. Kaplan, Power and Society ( New Haven: Yale University Press, 1970) , 71.
  ⑥張國慶. 現代公共政策導論[M]. 北京:北京大學出版社,2004. 234.
  ⑦“理性”的基本內涵是合理性而不是指思維理性或完整理性。
  ⑧詹姆斯·P·萊斯特,小約瑟夫·斯圖爾特. 公共政策導論[M]. 北京:中國人民大學出版社,2004. 55—56.
  ⑨陳振明. 政策科學——公共政策分析導論[M]. 北京:中國人民大學出版社,2004. 285—286.
  ⑩弗蘭克·費希爾. 公共政策評估. 中國人民大學出版社,2003. 10.
  (11)袁振國. 教育政策學[M]. 南京:江蘇教育出版社,2001. 348.
  (12)威廉·N·鄧恩. 公共政策分析導論[M]. 謝明等譯. 北京:中國人民大學出版社,2002. 435.
  (13)威廉·N·鄧恩. 公共政策分析導論[M]. 謝明等譯. 北京:中國人民大學出版社,2002. 435.
  (14)楊東平,周金燕. 我國教育公平評價指標初探[J]. 教育研究,2003,(11):30.
  (15)張力. 中國高等教育發展的若干政策問題[J]. 中國高教研究,2006,(2):10.
  (16)唐景莉,沈祖蕓,楊晨光. “中國高教的日新月異讓我吃驚”——外國校長熱議中國高等教育跨越式發展[N]. 中國教育報,2006—07—16.
  (17)吳德剛. 關于構建教育公平機制的思考[J]. 教育研究,2006,(1):39.
  (18)給予資助津貼 職稱評定傾斜 工資上浮一級[N]. 中國教育報,2006—03—18.

清華大學教育研究京65~69G1教育學李孔珍/洪成文20072007
教育公平/教育政策/價值追求
  educational equity/educational policy/value pursuit
In Pursuit of Equity Values in Educational Policy
  LI Kong-zhen[1] HONG Cheng-wen[2]
  ( 1. College of Educational Science, Capital Normal University, 100037;
  2. Department of International Communication and Cooperation, Beijing Normal University, 100875)
Educational equity has recently become a focus of intensive social debate in China. Educational policy-making in China has paid increasing attention to equity issues, however further attention is needed to place equity considerations to each stage of policy making. Other important equity assurance measures involve enhancing scientific and democratic processes in policy making, improve information feedback and collection mechanism in policy implementation, and establishing equity evaluation indicator system.
教育公平已成為我國社會熱點問題,盡管我國教育政策對于教育公平的價值追求已給予了一定程度的重視,但是我們還需要從教育政策過程的各個階段重視教育公平的價值追求,加強教育政策制定的科學化和民主化,重視教育政策執行的信息反饋和信息追蹤,構建教育政策評估的教育公平評價指標體系。
作者:清華大學教育研究京65~69G1教育學李孔珍/洪成文20072007
教育公平/教育政策/價值追求
  educational equity/educational policy/value pursuit
2013-09-10 20:51

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