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教育熱點問題筆談 學校能否“國有民辦”?
教育熱點問題筆談 學校能否“國有民辦”?
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  最近,有的地方在教育改革中對個別國立學校開始試行“國有民辦”的政策。所謂“國有民辦”的基本涵義是學校固定資產的產權為國家所有,而其經營管理權則承包給個人(校長)。具體地講,就是學校接受政府教育主管部門領導和宏觀管理;校長由上級教育行政主管機關任命;學校固定資產的產權雖為國家所有,但學校享有和民辦學校一樣的政策和待遇;學校實行校長負責制,依法獨立辦學;政府分年度逐步停止向學校撥款后,學校在經濟上實行自主管理、自負盈虧、自我約束、自我發展,多渠道集資辦學;教職工參加國家統一的職稱評定并享有相應的待遇等。這樣形成的學校法人實體,稱作“國有民辦”制學校。
  國立或公立學校是否可以“國有民辦”,這不僅是一個政策導向性的問題,而且也是事關我國基礎教育發展方向的原則性問題,很有必要作一認真探討。這里僅就此問題提出幾點粗淺的看法。
   一、“國有民辦”政策的實質是“國有私營”
  特定的研究離不開特定的概念。“國有民辦”的核心問題是“民辦”,因此必須首先弄清楚“民辦”這個概念的內涵。
  目前在我國的教育學用語中,“民辦”一詞是有其特定涵義的。國家教委在其所頒布的《民辦高等學校設置暫行規定》中明確指出“本規定所稱民辦高等學校,系指除國家機關和國有企事業組織以外的各種社會組織及公民個人,自籌資金,按本規定設立的實施高等學歷教育的教育機構。”這是我國最高教育行政主管部門對“民辦學校”基本涵義的界定,它表明“民辦學校’是相對國辦(國家機關和國有企事業所設)學校而言、由社會組織或公民個人所辦的學校。因此“民辦”在這里包括兩層意思:一是學校所有權歸學校設置主體“民”;二是學校的經營管理權也歸學校的設置主體“民”。
  這里還須指出的是,這類學校實際上應該稱之為“私立學校”,而不應稱“民辦學校”,因為后者是含混不清的、不科學的。當我們在根據事物性質的異和同將其進行分類后,判斷用以界定某類事物的概念是否科學合理,主要是看它能否正確表述該類事物共同的本質特征。在教育分類學中,將這類由社會團體或公民個人等私法人出資興辦的學校究竟是應稱之為“民辦學校”,還是該稱之為“私立學校”,那就要分析這兩個概念究竟哪一個能正確地反映出這類學校的本質特征。我以為同“民辦學校”相比,“私立學校”的稱謂更為科學合理,首先,“私立學校”這個稱謂不僅客觀地反映了學校設置的基本性質,而且還反映了教育行政管理上的法制化程度與水平,是國家依法辦教育的具體體現。因為從教育法制化的觀點來看,私立學校的“私”是指社會民間團體或公民個人根據國家有關法律規定以設置學校為目的的法律資格和地位,即學校法人。法人是自然人的對稱,系指依法成立并具有相應民事權力和義務等主體資格的組織,通常又稱之為私法人。所以,“私立學校”這個稱謂中的“私”不能簡單理解為是一般意義上的“私”,而是法律意義上的學校法人或私法人的“私”。相比之下,“民辦學校”這個稱謂所能表示的僅是這類學校設置主體同國家機關及國有企事業組織所設學校產權性質上的區別,卻絲毫反映不出學校設置者在法律上的資格和地位。其次,“私立學校”和“民辦學校”這兩個稱謂所反映的時代氣息明顯不同。按著詞與詞的對應關系和使用上的一般慣例,“民”和“私”分別是與“官”和“公”相對應的。因此,我們在對某類某事物進行分類命名時還必須考慮到一個問題就是此類和彼類在稱謂用語上的對應關系。也就是說,當我們將這類學校稱之為“民辦學校”時,那么與之相對應的另一類學校則應稱之為“官立學校”;而與“私立學校”相對應的才是“國立學校”或“公立學校”。此外,我們在日常生活中使用的一些詞語不僅表達某種固定的涵義,而且還帶有強烈的時代色彩。因此無論是考慮到“民辦”和“私立”這兩個詞所表示的基本意義,還是顧及到同它相關的彼類對象稱謂間的相互關系以及它們所反映出的時代色彩,都說明“私立學校”這個稱謂要比“民辦學校”合理得多。再次,從世界上絕大多數國家的實際情況看,在學校的分類上普遍采用的是國立、公立和私立的分類模式。因此,從教育的國際化的觀點或者是從同國際社會接軌的角度來看,也應采取“私立學校”的稱謂,以避免在國際交流中因使用“民辦學校”這個稱謂造成的不必要的混亂與麻煩。總之,在我國目前的教育分類中,“民辦學校”這個稱謂是很不科學的,就其所指而言乃是我們通常意義上所理解的私立學校。
  當我們按著“民辦”的這種特定涵義來分析“國有民辦”這個概念時,就會明顯感到它的含混不清和邏輯上的混亂。因為“國有民辦”中的“國有”就是為國家所有,對于學校來講也就是由國家所設并為國家所有;而“民辦”則又是指民間團體或個人出資興辦并為其設置者所有。所以,“國有民辦”這個概念完全可以直譯為“國有私有”或者是“國立私立”,這無論從字面上還是從語法邏輯上都是講不通的。也許還有人會說,“國有民辦”指的是學校為國家所有,由“民”來“辦”,是學校的所有權和經營權的分離。那么,這里的“民”又是指誰?如果是指校長個人,則用“民”來表述就很不恰當,其一因為“民”多是指一個群體;其二因為學校是一個法人實體,從表示其法律資格與地位的角度講也不該稱這為“民”。此外,“辦”的含義很多,既有治理、處理之意,也有置備、采購之意,還有創辦、興辦之意等。當“民”和“辦”組成“民辦”一詞時,它的基本含義就是由“民”“興辦”并由“民”來“管理”,即設置者和經營者是同一個主體。由此觀之,與其說是“國有民辦”,倒不如將其稱之為“國立私營”更為直接了當,更能準確地表達出其原本的涵義。
   二、“國有民辦”政策并非是解決教育經費不足問題的途
   徑
  實行“國有民辦”政策的一個十分重要的理由是其可以解決政府教育經費不足的問題。實際上對教育經費不足的問題應該從兩個層次上來理解:其一是政府對教育投入的不足,也就是說這個問題是由于政府對教育的實際投入量少于應該投入量而造成的;其二社會教育資源總量的不足,即政府及社會對教育的投入量雖然是合理的,但是仍然滿足不了人民群眾不斷增長的教育需求。這兩者的性質是完全不同的。所以,不透過教育經費不足這個現象去進行具體的分析。籠而統之的講教育經費不足是無助于這個問題的解決的。就我國的情況而言,主要問題還是前者,即政府對教育的投入總量不足。
  發展教育事業,滿足廣大人民群眾的教育需求,提高整個中華民族的文化素質,是各級人民政府的職責之一。《義務教育法》第12條規定,“實施義務教育所需事業費和基本建設投資,由國務院和地方各級人民政府負責籌措,予以保證。”這就十分明確地規定了實施義務教育所需的經費是由國家和各級人民政府負責。與此同時,由于我國目前經濟尚不很發達等原因,中央和各級政府用于義務教育的經費尚滿足不了義務教育事業發展的現實需要,因此該法同條又規定,“國家鼓勵各種社會力量以及個人自愿捐資助學。”該法第9條還規定“國家鼓勵企業、事業單位和其他社會力量,在當地人民政府的統一管理下,按照國家規定的基本要求,舉辦本法規定的各種學校。”
  這里有兩個問題必須明確,其一是中央及各級政府是發展義務教育的主體;其二是國家鼓勵社會力量投資辦學,作為國家及各級政府辦學的一種補充。
  教育經費短缺主要是中央及各級政府對教育投入的總量不足,成為困擾我國教育發展的主要原因。遠的不說,就在公布了《中國教育改革與發展綱要》,提出要“把教育放在優先發展的戰略地位”之后的這幾年里,國家對教育的投入在國民生產總值中所占的比重并未有明顯的改善,一直徘徊在3%上下,不僅遠遠低于發達國家5-6%的水平,而且也低于大多數發展中國家4%的水平。就各級地方政府而言,世界上一些發達國家的地方政府的教育財政支出一般都占其財政預算總支出的50%左右,而且還呈現出一種越往下其教育財政支出在政府財政總支出中所占的比例越大的趨勢。相比之下目前我國地方政府的教育財政支出一般只占其財政總支出的30%左右,其差距不可謂不大。所以,為要解決教育經費不足的問題,首先是要增加國家和各級地方政府的教育投入,將把“教育放在優先發展的戰略地位”的口號落到實處,具體體現在社會資源配置和財政預算上。
  在現代社會里,投資發展教育之所以是國家和各級政府義不容辭的責任和義務,蓋因為公民作為納稅人在向作為公共權力主體的政府交納了一定的稅賦以后,政府就必須承担起用以管理和建設國家社會的職責。具體地講,政府一方面要將其收入的一部分用于維持自身的運轉上,另一方面又要將其大部用于向社會提供公共服務上。這些公共服務主要是指社會成員一般不能通過他們自身的直接勞動而且也無法通過市場交換的途徑來滿足自我必要消費的服務,如國防、市政建設、學校教育等等。也就是說,這些雖然是社會每一個成員都必需的,但是他們又不可能通過市場行為得到的服務。從這個意義上講,從有限的社會資源中按社會發展客觀實際拿出一定比例用于發展教育事業,對于國家和各級政府來講乃是其份所應當的事情,是為其責任和義務所使然。所以,解決教育經費短缺的問題首先應該解決的是國家及各級政府要確定出科學合理的教育投入的比例以及確保按比例對教育進行投入的問題。
  與此同時,還必須看到我國又是一個不發達的社會主義國家,為我國的這種基本國情所決定,即使中央及各級政府對教育的總體投入達到了一個合理的水平,人民群眾中對教育事業不斷增長的需求和教育經費短缺間的矛盾也仍將是一個在短期內不可能徹底解決的問題。因此,在中央與各級政府大幅度增加教育投入的同時,還必須積極動員社會力量參與辦學。私立學校在我國消失了幾十年之后又重新出現的事實就說明了這個問題。特別是隨著市場經濟體制的形成與完善,教育資源的配置方式也發生了變化,即由于國民經濟分配格局的改變,由于經濟主體和利益主體的多元化,教育資源的存在也分散化了。社會、企業、個人都掌握著一部分教育資源,都是教育資源配置的主體。在這種情況下,就更應該積極動員社會力量參與辦學,將社會上的剩余資源投入到教育中來。目前我們也正是朝著這個方面進行努力的。
  但是,積極動員社會力量參與、支援教育事業和對國立或公立學校實行“國有民辦”制是截然不同的兩回事,完全不等同于將一部分國立或公立學校承包給個人。在動員社會力量辦學的口號下對一部分國立或公立學校實行“國有民辦”是對“動員社會力量辦學”方針的一種曲解,它所帶來的一個必然后果就是政府推卸了在發展教育事業中所應承担的義務教育和責任。因為無論哪一級別的教育主管部門都可以在“教育經費不足,動員社會力量辦學”的口實下將一部分學校特別是好的或比較好的學校承包給個人(校長),作為解決教育經費不足問題的一種途徑。這不僅掩蓋了政府對教育的投入不足的問題,甚至還會造成政府將原本應該投向教育的那部分社會資源轉投到其它部門中去,從而影響到整個國立或公立學校教育事業的健康發展。另外,由于實行這種“改制”的學校大都是好的或比較好的學校(不這樣是無法收取到高額學費以維持自身生存與發展的),因此又必然影響到整個國立或公立學校教育的質量。
   三、“國有民辦”政策背離了絕大多數學生和家長的教育
   選擇權
  實行“國有民辦”政策的另一個主要理由是它可以滿足學生和家長的擇校要求,有助于實現教育的民主化。持這種觀點的人認為,平等就學機會并不等于就近入學。學校教育條件的不平等必然造成教育結果的不平等。在這個大背景下靠就近入學的行政規定強行推進平等的受教育機會,只能造成教育的不民主,不尊重人們擇校的權利和意志。因此,“國有民辦”制學校適應了學生及家長的擇校意愿和要求。
  “國有民辦”制學校果真能滿足學生及家長的擇校要求和實現教育平等嗎?
  目前,我國為了保障所有適齡兒童都能接受九年義務教育,實現受教育權上的平等,實行就近入學的政策不僅是必要的,而且也是必須的。首先,這是為我國的基本國情所決定的。我國是一個教育大國,又是一個經濟不很發達的窮國,窮國辦大教育的基本國情,決定了我們必須首先盡最大努力來保障所有適齡兒童的受教育的權利、爭取早日全面實施九年義務教育制度,這是社會發展的現實需要和社會主義教育的客觀需要;另一方面我國經濟發展水平不高,可投向教育的社會資源十分有限。這就要求在適齡學童平等受教育權問題上首先應該解決的是受教育權的問題,而就近入學制度則為其提供了堅實的保證。從世界范圍看,包括一些發達國家在內的絕大多數國家在義務教育階段對國立(或公立)學校也都采取就近入學制度。所有這些國內外的實踐表明,就近入學制度是保障義務教育健康發展的一個有效的措施和手段。其次,實行就近入學制度又是我國教育的現實需要。當前,困擾我國教育的一個突出問題是“應試教育”。在“分數第一”、“升學第一”的沖擊下,不僅學生負担過重的問題一直未得到解決,而且嚴重地影響了教育方針的貫徹落實。“國有民辦”制學校所以有較大的吸引力,就在于這些學校有很高的升學率。實際上這些學校也正是借此招徠學生的。因此,實行“國有民辦”制必然對這種“應試教育”風潮起到一種推波助瀾的作用。再次,實行就近入學制度也是為我國國民現實生活水平所決定的。我國目前交通狀況遠遠跟不上時代發展的需要,這是人所共知的事實。如果不實行就近入學制度,勢必要增加公共交通的負担,使本來就已經飽和的道路交通更加困難。此外,學校的住宿以及學生午餐等一些具體問題也會給學校造成新的負担。
  雖然教育選擇權是教育權的一個方面,但同受教育權相比它則是第二位的。也就是說,首先是要享有受教育權,然后才是教育的選擇權。如果連受教育權都沒有,就根本談不上教育的選擇權。因此,對于我國這樣一個不發達的社會主義國家來講,首先要努力做到的是保障適齡兒童都能享有平等受教育權的問題。從理論上講,平等就學機會是同受教育權相聯系的教育制度的問題,而就近入學則是同教育選擇權相關的教育行政管理的問題,兩者之間是有著明顯區別的。因此,“就近入學”限制了對學校教育的選擇,和教育選擇權是相矛盾的,這里所說的教育選擇權的基本涵義乃是在平等的前提下的選擇,它包括兩方面的內容,一是在分數面前的人人平等,一是學校收費標準上的統一。從這個意義上講,關于“國有民辦”制學校可以滿足學生和家長擇校要求的說法是完全占不住腳的,因為她只是滿足了一小部分富有的家長和學生的擇校要求,而對那些本應在這些學校里學習但由于拿不出高額學費而被迫轉向其它學校的學生來說則是剝奪了他們的受教育權,因為就我國的現實而言,為供一個中學生每年能拿得出5、6千元的家庭畢竟還是少數。不僅如此,如果沒有健全的法制制度和學校法人的嚴格依法辦學,私立學校或者是“國有民辦”制學校也未必就能滿足這一部分家長的擇校要求。
  差別是普遍存在的。家長和學生之所以有擇校的愿望和要求,是因為學校之間在教育質量上存在著差別,這是不可否認的客觀事實。但是我國中小學校間的教育質量上的差別卻有其特殊的背景。具體地講,目前我國普遍存在的“重點學校”和“非重點學校”間的差別在相當大的程度上是由政策造成的。就所謂的重點學校來看,她們在許多方面享受著一般非重點學校所沒有的特殊待遇(例如在資金投入和招生政策方面就是如此),并沒有和非重點學校站在同一條起跑線上進行競爭。因此,完全可以說重點學校實際在相當大的程度上是一種人為的結果。“重點學校”政策的利與弊不屬于本文所要論述的范圍,這里所要指出的是“重點學校”之所以能有較高或很高的升學率,其主要原因是生源好的緣故,而并非在教育和教學上有多少獨特之處。目前試行“國有民辦”制的學校都是“重點校”或“準重點校”,他們之所以能收取每年高達5、6千元的學雜費,靠的完全是學校的“名”。如果對最差的學校實行“國有民辦”制真不知道是否還有人敢于“承包”。
   四、“國有民辦”政策的負作用
  “國有民辦”政策是經濟改革中個人對國有企業進行承包模式的翻版,其實質是個人對學校實行承包。但是企業和學校的性質是根本不同的,企業是以贏利為目的的從事生產、流通或服務性活動的獨立核算的經濟單位;學校則是以培養社會所需人才為目的的有計劃、有組織地進行系統教育的機構,兩者的區別是十分明顯的。
  學校同企業相比其特殊性首先在于它是培養人才的社會機構,根據國家社會發展的需要,有計劃有組織地對學生實施系統的教育,所以它完全不同于企業的物質產品的生產經營活動。其次,學校和企業的活動目的不同。企業活動的終極目的是形成利潤,而學校的教育活動則是在國家的統一規定之下,按照教育方針的要求將受教育者培養成為在德、智、體等幾方面得到全面發展的人才。再次,企業活動的直接結果即產品在交換過程中就可以實現其價值,而學校特別是義務教育階段學校的主要任務是為上一級學校培養合格的學生,其價值是無法直接得以實現的。最后,企業的產品質量有相應的可操作的具體檢測標準,而學校所培養的學生的評價標準則是多元的,目前除了學習成績可以用分數進行評價之外,其它領域還缺乏科學的具有可操作性的檢測手段。無視學校的這些不同于企業的特點,對其實行個人承包,必然對整個基礎教育的發展帶來許多不利的影響。況且,近年來經濟領域的改革實踐表明,對國有企業實行承包制也并非是一個包治百病的良方,有許多問題尚待進一步研究解決,例如在企業承包者缺乏相應的自主權的同時,企業內部對承包者缺乏相應的制衡機制,企業財產所有者對承包者權力失控就是一個具有代表性的問題。“國有民辦”政策對基礎教育帶來的影響主要表現在如下幾個方面。
  第一,“國有民辦”政策沖擊了教育方針的全面貫徹。長期以來,困擾我國基礎教育健康發展的主要問題是“應試教育”。提高考試成績,追求高升學率已成為眾多學校教育工作的基本出發點,學校的整個教育活動都是圍繞著學科考試,而考試成績又全都是為了升學。在這種“應試教育”影響下,基礎教育演變成了解題技巧培訓班,全面發展異化成了分數就是一切,其結果是學校的政治思想品德教育顯得蒼白無力,學生品德滑落,各種不良行為乃至違法行為增多;學生體質下降,近視眼率升高,心理障礙人數不斷增加。特別是“望子成龍”的社會心理以及將升學率的高低作為衡量學校好壞唯一標準的社會價值取向,對這種“應試教育”更是起到了推波助瀾的作用。為了扭轉這種現象,近幾年教育主管部門提出了變“應試教育”為“素質教育”的口號,并采取了一些相應的措施。盡管收效不大,但畢竟是開始朝這方面努力了。在今后相當長的一段歷史時期內,我國基礎教育的重點就是要大力提倡和發展“素質教育”,使其成為基礎教育的主流。
  實行“國有民辦”制學校所打出的一張王牌就是“教育質量好”,也就是升學率高。據報載,北京市實行“國有民辦”制的學校都有很高的升學率,正因如此,有的學校在招生之時甚至打出“如果學生三年后高考不上錄取線,將退還所交學雜費”的誘人口號。透過這種口號我們看到的是什么呢?是貫徹黨的德、智、體幾方面都得到全面發展的教育方針呢?還是片面追求升學率,升學至上呢?答案是不言而喻的。
  對于實行“國有民辦”制的學校來說,也只有在升學率上狠下功夫,才能滿足家長們“望子成龍”的社會心理需要,這是其招徠學生的法寶,是打開富有家庭金庫的鑰匙。但是,這樣做的結果不僅是影響了教育方針在這些學校的全面落實,而且還必然要產生一種強烈的輻射效應,使“應試教育”更加有持無恐,使“升學競爭”愈演愈烈,其結果必然是嚴重地沖擊了對教育方針的全面貫徹。
  第二,“國有民辦”政策不利于教師隊伍的穩定。教師是決定教育質量的一個十分重要的因素。當前,教師隊伍數量不足,整體質量低下是困擾我國教育事業發展的一個重要問題。造成這種狀況的原因主要表現在兩個方面,一是我國師資培養的規模和在職教師進修體制適應不了教育事業迅速發展的需要,一是現有教師隊伍流失現象嚴重。就后者而言,又主要是由于教師的社會經濟地位低下,特別是在市場經濟的沖擊下,不少教師尤其是一些有一技之長的骨干教師棄教從商,使原本教師隊伍數量不足和質量不高的現象更是雪上加霜。
  “國有民辦”制是將學校承包給校長,這其中不僅包括學校的固定資產,而且也包括了在校的教師。因此,承包的結果是使教師的身份發生了變化,即由原來的公務員的身分變成了承包者(校長)的雇員。根據《教師法》第32條的規定,社會力量所辦學校的教師的待遇,由舉辦者自行確定并予以保障。目前,“國有民辦”制學校對教師所實行的政策一般大都是“公開招聘,擇優上崗”。在這種情況下,教師的去留問題就突顯出來了。也許有人會說,這種競爭機制是有助于教師教學水平的提高的,但實際上這只是著眼于一個學校的看法,而根本的問題并不在這里。這是因為教師是一種培養人才的特殊職業,它對從教人員是有其一定的要求的,也就是要求從教人員必需具備一定的職業資格。目前我國對教師資格實行的是一種學歷標準,也就是說達到了一定的學歷標準就具備了相應的教師資格,就可以在相應的學校任教。如果在教師隊伍中實行所謂的“公開招聘,擇優上崗”政策,就會使一小部分教學水平較高的教師集中于少數學校,這既不利于大多數學校教育質量的提高,也影響了整個教師隊伍的穩定。
  第三,“國有民辦”政策助長了目前擇校高收費的違法現象。目前在我國的大中城市里,打著“擇校”的旗號對一部分學生收取高額學費的現象已愈演愈烈,少數重點中學收費額數竟達數萬乃至十萬之多。這已經成為一些學校“創收”的一個重要途徑。關于“擇校”問題由于在前面已做了分析討論,這里就不再贅述。但是需要指出的是以交賦巨額學費換取來的所謂“擇校權”并非是本來意義上的“擇校權”,其實質是以對一部分學生和家長的擇校權的剝奪為前提的。因為這些學校的普遍做法是留出一部分招生名額來收取高額學費,而所留出的這部分名額本身就是對分數達到錄取標準但未被錄取的那部分學生擇校權的剝奪。
  對于基礎教育特別是義務教育階段的國立或公立學校來說,收取超過國家政策規定的學費是一種違法行為,已不屬于行業不正之風的范疇。遺憾的是這種狀況不僅沒有任何收斂的跡象,反而大有愈演愈烈的趨勢。其表現不僅是收費標準越來越高,而且收取高額學費的學校也越來越多,已經開始從重點學校向一般學校蔓延。在這種情況下對一部分學校實行“國有民辦”政策,允許這些學校對學生收取高額學費,不僅不利于扭轉和根除“擇校收費”的違法現象,而且還必然要助長這種現象的發展,因為對于未實現“國有民辦”政策的一些重點學校來說,要么對其也實行“國有民辦”政策,要么允許其招收“擇校收費”生,不然是很難取得心理上的平衡的。總之,如果學校這個教育的神圣殿堂被銅臭所污染,那么教育方針的貫徹落實就必然要成為一句空話,基礎教育也就無法承担起所肩負的提高整個中華民族素質的重任。
   作者單位:北京師范大學
   (本文責任編輯:朱珊)
  
  
  
教育研究京23-28G1教育學李守福19971997 作者:教育研究京23-28G1教育學李守福19971997
2013-09-10 20:51

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