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西方教育政策研究探析
西方教育政策研究探析
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  中圖分類號:G40-011. 8  文獻標識碼:A  文章編號:1001-4519(2006)05-0049-06
  教育政策“是指與人們獲取知識和職業技能的過程有關的政府法規和程序。它是一個民族未來智力和科學進步的基礎”①。而政策研究的“核心是把政策制定作為研究和改進的對象,包括政策制定的一般過程以及具體的政策問題和領域。政策研究的范圍、內容、任務是理解政策如何演變,在總體上,特別是在具體政策上改進政策制定過程”②。教育政策研究是對政府制定的與人們獲取知識和職業技能過程相關的政策法規及其政策過程的研究。教育政策研究作為教育學和政策學的新興交叉領域,近年來在我國發展較快,呈現制度化、組織化的趨勢。西方教育政策研究起步早于我國,已取得較豐富的經驗和成果。對西方教育政策研究發展歷程的探討,有利于加深我們對教育政策研究的理解。本文通過對西方教育政策研究的回顧,力圖回答西方教育政策研究的興起、發展歷程、特點、存在的問題以及我們能從中獲得什么啟示。
  一、西方教育政策研究的興起
  關于西方教育政策研究領域的形成問題,西方一些學者如施立布納和安格雷特認為,“行為主義強調理論建設,強調政治制度的比較及社會科學之間的聯系,這恰好為教育政策作為一個獨立研究領域奠定了基礎”③,但他們并沒有說明這一領域出現的時間。《國際教育評論》(簡稱IRE)④ 早期的教育論文中,“政策”一詞的含義是趨向與計劃和改革等同的。雖然“政策”一詞直到1976年才首次出現在IRE的一篇文章的標題中。但此前,許多論文把它們的焦點放在現在所說的“政策”領域。“政策”、“計劃”和“改革”三詞常常在IRE早期的文章中互換使用。⑤ 西方教育政策作為一個研究領域究竟始于何時?筆者認為,判斷一個研究領域是否形成的標志,關鍵在于有沒有一批專家、學者來專門來研究某一類問題并集中產生一批理論成果。通過相關研究成果的發表情況,可以大致看出某一研究領域的形成和發展。
  筆者用“教育政策”作題名詞檢索WorldCat(OCLC為世界各國圖書館中的圖書及其他資料所編纂的目錄)數據庫,共檢索到2041部專著。對檢索結果按年份排序,發現最早的專著是1898年富蘭克林的《社會發展的邏輯過程:社會學視野的教育政策理論基礎》一書。1965年西方教育政策研究專著出版達到兩位數并逐年增加。另用“政策”作題名詞檢索ERIC(以教育為主題的期刊文章及報道)數據庫,共找到11674篇論文,論文發表的起止時間從1956—2003年,1964年前每年論文發表最多為4篇。1964年發表論文11篇,1969年達到107篇,隨后每年論文發表均在百篇以上。
  綜上所述,西方有關教育政策的研究于19世紀末出現,隨著20世紀50年代西方政策科學的興起,在60年代后期逐步發展成一個相對獨立的研究領域。
  二、西方教育政策研究的發展
  約瑟夫在《教育與政策:變化的范式和問題》一文中,對《國際教育評論》(1955—2001年)刊發的論文進行了全面的歷史回顧⑥,根據他及其他西方學者的相關研究,筆者對西方教育政策研究的一些發展情況進行以下梳理。
  福尼克的《教育實踐和理論的25年:1955—1979》一文回顧了歐洲在20世紀50年代至60年代間的政策變化,該文指出,大約在1952—1954年,教育結構改革成為歐洲教育政策辯論的焦點,確保初級和中級學校的更好銜接成為當時追求的目標,改革運動在歐洲貫穿整個60年代。在這10年中,社會和經濟因素對教育的重要影響已被人們認識。吉利特對歐洲1955—1979年教育和政策變化也進行了觀察,他認為“‘越多越好’在25年前成為教育政策制定者和執行者的格言。戰后重建的歐洲,所關注的是為更多的人提供更多已存在的各種形式的教育。改變意味著直線增長”⑦。
  50年代,IRE討論了因社會、文化、經濟等因素導致的教育不平等。蓋爾1957年撰文指出法國教育改革中存在的不公平問題。“從11歲開始,我們的孩子的命運即由社會經濟條件所決定了。那些來自低層收入家庭的孩子很少能接受更高一級的教育。(大約只有不到3%的工人家庭的孩子和不到4%來自農民家庭的孩子)……法國兒童獲得第二級教育和和高等教育的機會需根據他們的家庭出身來確定。”⑧ 此后,教育機會的平等成為教育和政策研究中的關鍵問題。當時許多學者把研究興趣放在基于種族劃分上的教育不平等。在教育政策上,也經歷了一個從保守的“人才儲備”到使來自低等社會階層的青年人有機會接受教育再到使所有人都有同等機會接受教育的演變。
  60年代,財富問題開始取代種族問題作為關鍵性問題出現在教育公平研究中。在人力資本理論的背景下,有關入學模式的研究報告成為基礎教育在全球擴張的動因。對入學數據的收集成為當時有影響的政策研究之一。此外,計算機發展給當時的教育研究提供了一個新的維度,在計算機時代,由于數據處理和數據分析不再受計算時間限制,復雜的實驗設計被引入西方教育政策研究中。政策研究的新方法也得以發展。如概率評估,用于預測和解釋教育現象的數學和因果模型的引入等。作為教育政策研究的一個重要方面的比較政策研究⑨,在60年代也出現了一些有影響的研究成果,如福斯特強調改革新興國家教育體制以適應這些國家特定的文化需要的重要性;胡森對瑞典學校改革的案例研究;斯庫爾茲和福爾關于聯邦德國學校的研究等。
  70年代初,在社會科學領域出現的范式轉變導致了對教育中經驗研究“價值無涉”的質疑。1974年,美國最著名的兩位教育研究者克朗巴奇和坎貝爾不約而同地在美國心理學協會年會上對傳統實證主義強調定量研究方法進行了抨擊。80年代后期結構主義和后現代主義的教育和政策論文使這種范式轉變達到頂峰。沃克和伊文思“教育研究方法論中的理論、政治和實驗”對他們所見到的在教育研究中存在的經驗主義壟斷進行了批評。90年代,社會科學從結構主義到后結構主義和后現代主義的范式轉變也體現在IRE文章中。在教育研究范式中,艾維蘭提出一個基本的轉變,即從基于“難題—解決”方法的流行范式轉變為“多學科研究”。他認為需要一個從處于當前教育思潮主導地位的“難題—解決”方法(集中在對特定問題進行特定的學科對待)到宏觀層面系統方法(探尋在具體問題間的聯系)的飛躍。這一飛躍使尋求在不同問題中的可能聯系的多學科研究成為必須。90年代西方關于教育選擇的政策辯論,主要由“理論和意識形態,而非經驗研究”推動,并建立在將責任由國家轉移到消費者戰略的基礎上。
  在1955—2001年間,西方政策研究在方法論運用上有兩次主要的范式轉變。一是70年代早期在實證主義(經驗/定量研究)和反實證主義(解釋的/定性研究)間的范式轉變。在這一轉變中,人們對經驗研究中“價值無涉”思想以及經驗主義在科學研究中的壟斷地位開始提出質疑。70年代在認識論上的討論,明晰了定性和定量研究方法各自的優缺點。人們認識到,沒有一種研究范式能解答教育研究中的所有問題。二是在教育計劃和政策制定中,從50和60年代以統治政策制定者及教育改革的人力資本理論為基礎的教育擴張的線性模式轉變到定性的,更整體性、聚焦“全球安全”、一體化的政策方向和政策制定。這些變化促進了對政策分析中所使用的工具和技能的逐步改善。
  里斯本將1950年后西方教育政策研究的發展劃分為四個時期:1955—1965年,政府開始資助研究;1965—1970年,研究規模擴張時期;1970—1975年,研究責任的增長;從1975年開始,出現研究的中央控制趨勢。根據里斯本的研究,60年代初期,在美國和英國(隨后在其他許多國家)建立了將公共資金引入到教育研究和發展中的正式制度結構。這導致1964—1969年間,英國教育研究上的支出成十倍的增長,美國則從1964—1967年每年增長一倍。投入上的增長很快引發了政府對研究者研究責任的要求。即研究者需要告知政府他們是如何將納稅人的錢用于教育研究的。在1970年,英國的政治人士要求教育中的政策研究必須從接受資助轉變到政府委托。隨后開始加強對政策研究的中央控制。在那時的西方,已逐步形成一種普遍性的觀點,即研究如不與政策相聯系,將被看作是一種無意義的奢侈行為,研究者必須準備去處理主要的政策問題,以使其研究具有某種合法性。有時甚至把那些政策問題作為值得研究的僅有的問題。⑩
  三、西方教育政策研究的特點和問題
  (一)西方教育政策研究的特點
  1. 西方教育政策研究與政府和社會發展的聯系緊密。二戰后西方教育及其政策與國家和社會發展的聯系日益緊密。以美國為例,在冷戰時期,美國學校被要求開出更多學術課程并把科學與數學作為贏得與蘇聯武器競賽的手段而加以強調。在20世紀60年代,當民權和貧困成為國家政策的重點時,聯邦政府將教育作為全國反貧困運動的一部分。嘗試通過特殊的教育政策來減少貧困。70年代尼克松政府時期,為解決越南戰爭的遺留問題和恢復美國校園的法律和秩序,實行了為學生特定職業做準備的教育課程、回到基礎教育和擴展職業教育的政策。80、90年代,為了贏得與西德和日本的貿易戰,里根和布什政府的教育政策則集中在如何讓學校幫助國家贏得國際貿易中的競爭。(11)
  事實上,20世紀60年代以前,西方學者對教育研究如何與政策相聯系的問題,幾乎沒有什么研究。當整個60年代政府和私人基金極大地增加了對教育研究的資助時,人們對研究能成功拓寬教育實踐知識基礎的期望也增加了。政策制定者希望在制定和執行提高學校教育質量的教育改革計劃中,教育研究能對他們有所幫助。(12)
  蘇聯技術進步的挑戰以及本國經濟的繁榮,使美國政府和私營機構對教育研究的支持達到史無前例的程度。在1954年,美國聯邦基金第一次通過“合作研究法案”投入到教育研究和發展規劃中。私人基金也開始大規模贊助教育研究。1965年通過的美國“初等和中等教育法案”,批準一項長達5年的政府資助以用于建設和裝配地方研發中心及實驗室。1968年,美國聯邦政府對教育研究的資助達到了頂峰:21個研發中心,20個地方實驗室,成千個實證項目,這些需要聯邦每年投入20億美元。在英國也出現相似的發展,只是投入規模不及美國。對此,沃爾寫道:在1958年,英國各種教育研究支出不及教育總支出的0.1%;到1967年,這一比例擴大了30倍,并可能在未來10年繼續增長。(13)
  顯然,半個世紀以來,教育政策及其研究已被西方發達國家作為推動社會進步和贏得國家競爭的“新式武器”。這為西方教育政策研究提供了強大的發展動力。
  2. 大學的重要研究角色和多層次網絡化的研究機構。在歐美國家,教育政策研究機構較多地設置在大學中。如教學、研究和服務三位一體的美國大學就把通過研究來影響政策視作高等教育的功能之一。大學在教育政策研究中扮演著重要的角色。在大學之外也有很多非政府的研究組織和機構,它們往往代表民間的聲音并通過研究對教育政策施加影響。在美國既有跨地區的教育政策研究中心,如旨在通過教育政策研究改善美國五大湖地區(包括明尼蘇達州、威斯康星州、密歇根州、伊利諾斯州、印地安那州、俄亥俄州)公共教育質量的“五大湖地區教育研究與實踐中心”,也有跨校聯合研究中心,如成立于1985年位于賓夕法尼亞州立大學的教育政策研究協會由來自五所美國杰出研究型大學(賓夕法尼亞州立大學、哈佛大學、斯坦福大學、密歇根州立大學和威斯康星—麥迪遜大學)的研究人員組成。還有強調自身獨立性、非黨派性的研究機構,如華盛頓資歷最老的智庫布魯金斯研究所下屬的布朗教育政策中心、賓夕法尼亞州首府哈里斯堡的教育政策和領導力中心、密歇根州立大學教育政策中心等。大學中的研究中心和非政府研究組織大多具有獨立性和非營利性,并有多種資助渠道和不同的研究使命,在政策研究中扮演不同的角色。有的致力于改善初等和中等教育質量如布朗教育政策中心、賓夕法尼亞州立大學的教育政策研究協會,有的則為政策制定者和執行者及教育改革戰略提供研究報告和專家意見如伊利諾斯州立大學教育政策研究中心,有的致力于地區教育質量的改善如“五大湖地區教育研究與實踐中心”等。
  此外,國際組織在西方教育政策研究發展中,也扮演了積極角色。“借助于國際組織如比較和國際教育協會,歐洲教育部長年度協商會,經濟合作和發展組織,聯合國教科文組織及其附屬的國際教育規劃協會(IIEP)等所形成的學者和政策制定者交流、互動的國際網絡,推進了政策問題探討的范圍和深度。OECD在20世紀70年代中期担當了對成員國的國家科學和教育政策的評論角色。”(14) 目前,在英美等國已經形成一個相對獨立、多層次的教育政策研究網絡。
  3. 政策研究類型和方法的多樣性。西方教育政策研究在發展中,產生出多樣的研究模式和類型。基于教育研究本身的應用性,一些西方學者提出政策導向研究的概念。如里斯本指出,狹義的政策導向研究是指對當前教育政策或實踐中存在問題有直接的應用。廣義的政策導向研究則指通過系統的研究增進對教育過程的理解,從而提高教育的效率。并將政策導向研究分為以下四種類型(15):一是調查收集相關的“事實”形成政策決定的數據庫。例如英國自從20世紀50年代開始,每個主要的教育報告都與研究密切相關。如有關中等教育的1960年克羅茲報告和1963年紐森報告,1963關于高等教育的羅賓斯報告,1967年關于初級教育的布勞登報告,1976年關于障礙兒童的沃洛克報告等。二是用來解決論戰的實驗研究。例如開敞式平面布置的學校比傳統的學校建筑更好嗎?班級規模與教育成就相關嗎?這些問題通常需要實踐的調查。三是用于政策執行的發展性研究。例如新的考試測驗方法,計算機輔助教學等。四是評估研究。主要是對制度、政策的監測以提供對未來決策的指導。
  韋斯將西方教育政策研究概括為以下七種模式(16)。即研發模式(由基礎研究到應用研究再到新技術的應用,表現為“線性”過程)、問題—解決模式(產生于特定的研究項目,并期望于其研究成果能直接在不確定的決策條件下使用)、互動模式(表現為一種無序的交互聯絡和研究者與政策制定者間的對話)、政治模式(政策研究成果被用來捍衛一個政治立場)、戰術模式(為抵制在目前作出決定,一個有爭議的問題被“埋入”研究)、“啟迪”模式(根據韋斯的觀點,它是“社會科學最經常進入政策舞臺”的模式。研究趨向以非常微妙的方式影響政策)、“研究導向”的模式(政策研究和哲學、歷史等一同拓寬政策問題辯論的視野并重構這些問題)。
  政策研究作為一種跨學科的研究,涉及對自然科學(特別是統計學)、哲學、經濟學、政治學、社會學、人類學、心理學、歷史學等多個學科的基本原理和方法的借鑒和運用。西方教育政策研究在發展中,吸收其他學科的原理和方法表現出研究方法上的靈活性和多樣性。如運用系統分析法來研究教育政策的制定、使用多元回歸分析法進行政策產出分析、運用人種學方法加深對教育政策執行的了解、運用時間序列分析和數學模型進行政策預測等。在具體的研究中,各種方法及其范式通常是依據研究的具體問題及有關的主客觀條件等而被靈活組合在一起綜合運用。
  (二)西方教育政策研究中存在的問題
  西方教育政策研究在戰后取得飛速的發展,但在發展中也存在一些問題。德熱曾指出“缺少對復雜問題的論證方法是當前政策研究的主要弱點,也是存在于政策研究的思想和目前解決問題的手段之間的一條鴻溝”(17)。比較政策研究作為一個年輕的領域,其發展也面臨兩個主要障礙:一是在不同國家間建立實踐、結構和結果的同等性的困難。二是研究仍然處于政策科學理論的初期階段。表現為在比較政策研究中對“如果……那么”一類的經驗主義理論仍有較大的需要。政策研究者很少對他們的發現足夠自信或者足夠明確他們的政策建議能有效地挑戰傳統。(18)
  柯伯斯在對美國的教育政策發展進行回顧時指出,“問題是與政策相關的基礎研究太少。最為主要的是對教育政策進行更多的基礎研究……如果不深化我們對政策過程的認識,提高和改進教育效果是無捷徑可走的。僅僅對政策過程的認識程度不深這一弱點,就使我們遠遠缺乏那種可以對可能激發新政策出籠的一些變化做出英明預見的能力,缺乏那種能自信地對某個建議付諸實施將會有何種成果做出預料的能力,缺乏對政策過程進行及時調整修正的能力。”(19)
  “近十多年來,越來越多的政策研究者開始從方法論層面質疑與傳統政策研究相關的信仰和慣例。例如,斯坦菲爾德、班克斯、戈登、米勒和波洛克、斯庫里奇和楊在認識論層面上質疑了傳統的研究方法。并指出,通常教育研究的知識基礎是有偏見的。此外,斯羅尼克和歐柯斯指出由于教育研究者習慣的理論視角,使得他們不能充分地解釋、理解和改變教育實踐。”(20) 西方學者對教育政策研究在認識論和方法論上的質疑,從一個側面反映了西方教育政策研究的不成熟性。
  四、結語
  二戰后,國際局勢的變化和西方經濟的復蘇使教育在西方經濟社會發展中扮演著日益重要的角色,隨著西方政策科學的興起,西方教育政策研究在20世紀60年代后期開始成為一個研究領域。西方教育政策研究與西方教育和社會發展聯系日趨緊密。隨著社會科學發展所經歷的范式轉型,其研究方法更加多樣,研究領域不斷拓寬,已成為西方發達國家推行其教育政策以贏得未來智力發展和科技進步的戰略性研究。
  然而,我們也應看到,西方教育政策研究雖然起步較早,但其本身發展并不成熟,在研究方法和研究取向上仍存在一些需要克服的問題和障礙。雖然西方教育政策研究已具有專業的研究組織、研究人員并產生出一批研究成果,但是其研究方法、研究工具和基本研究理論,仍主要借鑒其他學科。
  通過對西方教育政策研究發展的探討,可得出如下啟示。第一,教育政策研究是關系到教育發展和國家進步的跨學科的戰略性研究。其自身的發展需要與國家和社會發展緊密結合。第二,雖然政策本質上是一種價值分配,教育政策研究不能籠統地否定價值無涉。對于理論導向的教育政策研究應努力堅持社會科學研究中的價值無涉的原則,對于實踐導向的政策研究,即通常所說的政策分析則難以避免價值負載。第三,教育政策研究跨學科的特點和教育問題的復雜性決定其在研究理論和方法上是靈活多樣的,需要依據具體的政策問題采用合適的研究方法。第四,不能把政策研究簡單等同于提供解決問題的方案,教育政策本身是一個復雜的政治過程,只有加強對教育政策過程的研究,才能更好地理解教育政策和教育本身。因此,應把研究重心放在理解和改進政策制定過程及完善決策體制上來。
  本文僅對西方教育政策研究發展做一粗線條的描繪,其研究尚不夠具體深入。進一步的研究可通過分析和梳理一些西方教育政策研究中代表性的著作來透視其研究理論和方法的發展,從而為我國教育政策研究提供具體的參考。
  注釋:
  ①E·R·克魯斯克,B·M·杰克遜. 公共政策詞典[M]. 上海:上海遠東出版社,1992. 97.
  ②斯圖亞特·S·那格爾. 政策研究百科全書[M]. 北京:科學技術文獻出版社,1990. 7.
  ③斯圖亞特·S·那格爾. 政策研究百科全書[M]. 北京:科學技術文獻出版社,1990. 442.
  ④《國際教育評論》(IRE)創刊于1931年,現由聯合國教科文組織下屬的教育協會主編,是提供關于政策問題、教育發展趨勢及學習創新方面學術信息的國際權威性雜志。
  ⑤Joseph Zajda, " Education and Policy: Changing Paradigms and Issues, " International Review of Education48( 2002) : 69.
  ⑥Joseph Zajda, " Education and Policy: Changing Paradigms and Issues, " International Review of Education48( 2002) : 70—86.
  ⑦Ibid, 76.
  ⑧Ibid, 82.
  ⑨布雷迪曾將比較教育的發展劃分為三個時期。在“借來”時期,主要是將描述性的數據進行編目,以便將一國成功的教育實踐遷移到其他的教育系統中的目的。“預測”時期,學者為了更好估計本國相似的教育改革而可能產生的效果而去研究其他系統的成就和失誤。“分析”時期,則對研究方法和理論的發展給予更多的關注。根據國外學者的研究,這種演進也影響到了教育政策研究。產生了從單一的國別研究到對幾個國家更具體的比較再到最后更大范圍內的國家政策研究的趨勢。對整個教育系統性能的研究也被越來越多關于具體教育改革及政策的研究所取代。
  ⑩Nisbet, J. D. " Policy-oriented Research, " in The International encyclopedia of education, edited by Torsten Husen, T. Neville Postlethwaite, 3958. New York: Elsevier Science, 1994.
  (11)Joel H Spring, . The American school 1642—1993( New York: McGraw Hill, 1994) , 70—389.
  (12)Husen, T. . " Educational Research and Policy Making, " in The International encyclopedia of education, edited by Torsten Husen, T. Neville Postlethwaite, 1582. New York: Elsevier Science, 1994.
  (13)Landsheere, G. De. " Educational Research, History of, " in The International encyclopedia of education, edited by Torsten Husen, T. Neville Postlethwaite, 1593—1595. New York: Elsevier Science, 1994.
  (14)Coombs, F. S. " Comparative Studies of Education policy, " in The International encyclopedia of education edited by Torsten Husen, T. Neville Postlethwaite. 886. New York: Elsevier Science, 1994.
  (15)Nisbet, J. D. " Policy-oriented Research, " in The International encyclopedia of education, edited by Torsten Husen, T. Neville Postlethwaite, 3958. New York: Elsevier Science, 1994.
  (16)Husen, T. " Educational Research and Policy Making, " in The International encyclopedia of education edited by Torsten Husen, T. Neville Postlethwaite. 1586—1587. New York: Elsevier Science, 1994.
  (17)斯圖亞特·S·那格爾. 政策研究百科全書[M]. 北京:科學技術文獻出版社,1990. 8.
  (18)Coombs, F. S. " Comparative Studies of Education policy, " in The International encyclopedia of education edited by Torsten Husen, T. Neville Postlethwaite. 886. New York: Elsevier Science, 1994.
  (19)斯圖亞特·S·那格爾. 政策研究百科全書[M]. 北京:科學技術文獻出版社,1990. 458.
  (20)Young, Michelle, D. Multifocal Educational Policy Research: Toward a Method for Enhancing Traditional Educational Policy Studies. Paper presented at the Annual Conference of the University Council for Educational Administration, 1997. 4.

清華大學教育研究京49~54G1教育學涂端午/陳學飛20072007
教育政策/研究/西方
  Education policy research/the Western world
Educational Policy Research in the Western World
  TU Duan-wu CHEN Xue-fei
  ( School of Education, Peking University, Beijing, 100871)
Educational policy studies as a research field in the western world emerged in the late 1960s. It has undergone continuous development in term of the scope, institution and level of research, and the diversity of its theories and research methods have expanded as it borrows and absorbs from a number of related disciplines. This study identifies four points that worth China learning from the historical development of educational policy analysis in the Western world.
教育政策作為一個研究領域,在西方大約出現在20世紀60年代后期。通過吸收、借鑒相關學科的研究方法和理論,西方教育政策研究在機構、規模和層次上不斷發展,并在研究模式和研究方法上表現出日益明顯的多樣性。在對西方教育政策研究的探討中,作者總結了四點啟示。
作者:清華大學教育研究京49~54G1教育學涂端午/陳學飛20072007
教育政策/研究/西方
  Education policy research/the Western world
2013-09-10 20:52

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