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試析利益集團對美國教育政策的影響①
試析利益集團對美國教育政策的影響①
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  中圖分類號:G571. 20  文獻標識碼:A  文章編號:1003-7667(2006)11-0019-04
  任何一項政策的制定、執行、評估、監控和終結都是關于權力和利益的分配和再分配,不管是在民族間、地區間、階層和階級間,政策過程的結果總是反映了不同人、不同集團和社會力量的利益。而且,在政策過程中只有保障不同人、不同集團的利益要求有充分表達的機會,才能夠最大限度地反映各種利益集團的意志。進言之,一個好的政策,不該取消不同的利益,而應該努力取得不同利益間的和諧,為政策順利實施奠定基礎。政策學和美國教育政策的實踐告訴我們,在教育政策領域中,必須尊重教育政策的利益調控規律,理順利益集團的利益關系,減少利益集團對教育政策過程的阻力。只有如此,才能較好地處理和推進教育政策的實施。
  一、教育政策的利益調控規律
  (一)教育政策利益調控規律的含義
  教育政策的利益調控規律是指政策在干預教育行為和活動的過程中對利益的調整和控制。教育政策對教育行為和活動的干預作用,在形式上表現為各種行為規范對教育行為和活動的約束和鼓勵,在本質上則是對各種利益關系進行調整。任何一項教育政策一旦輸入教育系統,就會造成某種利益關系的改變,甚至導致整個教育系統利益結構的大調整。教育政策就是通過對利益關系的調整來控制教育領域中各個利益主體的需要,從而使每一社會階層、每一利益集團的利益追求與教育系統乃至整個社會的整體利益相一致,促進教育系統各個要素協調、有序的發展。然而人們并不能隨心所欲地運用教育政策干預教育行為和活動,必須遵循教育客觀規律,科學地運用政策手段,以達到預期的目標。
  (二)主導利益集團優先規律
  所謂的主導利益集團優先規律,是指在教育系統內運用政策調整利益關系時,總是優先滿足教育系統內的主導利益集團的利益要求。教育政策作為教育系統利益關系的調節器,在特定的時間和空間范圍內,調整教育系統內部利益關系。一項教育政策中的行為規范總是把某些利益要求置于優先發展的地位予以考慮,而其他的利益要求則被置于次要地位。教育系統中存在林林總總、形形色色的利益要求,哪些利益訴求將會被優先考慮,是由主管教育的國家行政機關來決定的,因此符合主管教育的統治階級的教育利益總是處于優先滿足的地位。
  (三)損益補償規律
  所謂的損益補償規律,是指在一項教育政策中受到損害的利益,應由其他的政策予以相應的補償,以保持教育領域內利益關系的平衡。在教育實踐活動中,尤其是在教育決策時,往往很難找到最佳政策方案,而經常是選擇一些能夠解決問題的可行性方案,這使教育政策不可避免地產生相應的負效應,對某些利益造成損害。而這些損害又不利于教育系統協調有序地發展,因而應該由其他的政策做出補償性的規定。若長期只滿足某種利益,被壓抑的一些利益長期得不到滿足,會導致一系列嚴重后果。一是會導致這部分利益集團對政策的制定、執行和評估等教育政策的各個環節產生抵制情緒和不滿,妨礙教育政策目標實現。二是會導致不正常的利益轉化,導致教育系統的紊亂和不協調。
  (四)多數滿意規律
  所謂的多數滿意規律,是指雖然每項教育政策都有其利益取向,但是其實際結果應當是使多數人普遍受益,而獲益極多和利益受損最大的應當是一小部分人,即實現利益的正態分布,至少不應出現由于一項教育政策的實施使大多數人的利益要求都受到損害的現象。正如政策的本質特點所決定的那樣,教育政策具有一定的利益指向,每項教育政策都有既定的受益集團,也有既定的利益受損集團。但是一項教育政策最終形成的結果,往往是大多數人的普遍利益,而直接獲益最大和受損最大的集團都是少數,大多數集團的利益不能受到損害,否則,這項政策就會遭遇強大阻力,缺乏貫徹實施的現實基礎。在教育領域中,教育政策是國家和教育主管部門有目的的制定和管理教育的手段的統一體,政策的實際效果如何,往往不以人們的主觀意志為轉移。政策的實現程度,取決于它是否符合多數集團的利益。
  二、美國利益集團在教育政策中的影響
  (一)對教育政策制定的影響
  教育政策制定是政策過程的第一和首要階段,是指教育政策從問題界定到方案抉擇以及合法化的過程。教育問題可以說是形形色色,不勝枚舉。但不是每個教育問題都是政策問題,只有那些引起了政府和教育行政部門的充分注意,并試圖出臺教育政策方案予以解決的問題才是教育政策問題。毫無疑問,利益集團在這個過程中扮演著一個十分重要的角色。眾所周知,利益集團的一個共性就是通過影響與他們自身有關的教育政策來提高或促進集團內公共的利益。在美國,教育利益集團,有些甚至是涉及到自身教育利益的教育系統之外的利益集團通過合法的渠道,以“接近”聯邦國會、聯邦政府和聯邦法院和州級相關機構的工作人員(這其中包括議員、部長、法官和州長等)的手段,并采取相應的影響策略來表達自己所代表的集團利益要求和意愿,從而希望該集團所關注的教育問題成為政策問題。同時,國會和政府在提出或出臺教育政策方案和動議時,經常還會面臨備選方案的選擇問題。利益集團的存在無疑會使得國會和政府的抉擇不至于特別有利于某一利益集團而對其他的集團造成不應該有的傷害。以《莫里爾法案》為例,該法案的兩位出身農商階級的倡導者特納(Turner)和莫里爾(Morrill),實質也是農業集團和產業集團的代言人,他們提議:(1)以最低的花費建立一所對所有需要教育幫助的農業、商業及藝術勞動者開放的學院;(2)為了產業階級的利益,建立包括實用及職業科目教學在內的課程體系;(3)從聯邦擁有的大量土地中,贈地資助這種學院的創辦。[1] 以上就是1862年《莫里爾法案》的核心內容。在該法案完成立法程序后,并未立即產生積極的社會反響,但是多年以后的實踐證明了《莫里爾法案》既是美國歷史上重要的教育法案,也是重要的農業法案,該法案的醞釀和提出經歷了很長的一個時期,但是它的合法化歷程恰恰就是教育政策制定的過程。從這個角度來說,利益集團的要求可以成為教育政策制定過程中的一個重要因素,利益集團的存在,不但有利于教育政策制定的合理化,也有利于教育政策的民主化,更是教育政策制定科學化的有機的組成部分。
  (二)對教育政策執行的影響
  教育政策的執行就是執行某項政策所做出的各種決定。毫無疑問,教育利益集團對教育政策所持的價值判斷會影響到教育政策執行的效果。由此,當某些政策的實施有利于某些利益集團時,它們會表現出積極和擁護的態度,從而有利于該項教育政策的執行,有利于教育目標的實現;而當某項教育政策的實施會損害或危及相關利益集團的利益時,它們通常會表現出消極或反對的態度,甚至會給執行工作設置種種障礙,嚴重影響到教育政策的順利執行和政策執行的效果,甚至導致教育政策失真。
  在美國,利益集團對教育政策執行的影響是美國教育政策過程中的一個獨特的現象。美國的各種教育利益集團的建立和發展源于民眾參與教育的歷史傳統,其結果是彌補了地方分權教育管理體制的不足。由于美國教育管理權在各州,因此,導致州與州之間在教育經費政策、課程政策、學生政策、教師政策和教育管理政策等方面的政策差異較大,教育水平難于統一,而聯邦政府又無權制定相關教育政策來協調各州的教育發展。正是在這種情況下,各種旨在協調各州之間以及各州與聯邦政府之間教育關系的州級和全國性教育集團應運而生,對教育政策的執行和實施產生了廣泛而重要的影響。[2] 在各種各樣的教育利益集團中,有些民間教育認可組織、審定組織、協調組織起到了官方集團不能起到的作用,有些教育集團所提出的教育宗旨起到了統一認識的作用,有些教育集團所提出的調查報告和咨詢報告起到了左右教育政策的作用,有些教育集團則借助研究成果提出符合本集團利益教育政策建議。就整個20世紀來看,除了聯邦政府在第二次世界大戰后制定的《1958年國防教育法》、《1965年初等與中等教育法》、《2000年教育戰略》和《2000年目標:美國教育法》以外,涉及基礎教育改革政策性文件都是由一些全國性教育團體來制定和執行的。教育利益集團對美國基礎教育改革政策的執行產生極其重要的影響,是整個教育政策順利實施的基石。
  (三)對教育政策評估的影響
  教育政策評估,是指按照一定的價值準則,對政策對象及其環境的發展變化以及構成其發展變化的諸種因素所進行的價值和利益判斷。這其中包括對教育政策的科學性、可行性及其實施后的效果、效益所進行的綜合評價。利益集團對教育政策評估的影響總的來說體現在兩個方面:其一針對的是作為評估主體的利益集團。當某項教育政策的實施有利于該集團時,作為評價主體的利益集團對該項政策評估工作往往持肯定和積極態度,政策評估工作就比較容易開展,所得到的信息和結論也更具有客觀性;相反,則可能會表現出消極的態度,甚至為評估工作人為地設置障礙,以阻礙評估的順利進行。其二針對的是作為評估客體的利益集團。當某項教育政策的推行有利于自身的利益時,在評估過程中會表現出積極和配合的姿態;反之,可能會出現不合作的態度,甚至不惜夸大其辭、惡意詆毀某項政策,從而導致“信息失真”現象的出現,使得教育評估工作難以開展,政策評估的結論也就難免失之偏頗。
  “啟智計劃”的評估就是一個例子。在這里,行政集團是以一個評估客體的身份出現,而西屋學習公司和俄亥俄州立大學則是以評估主體的身份出現的。以尼克松總統為首的行政集團的反貧困計劃是他任期內力求有所突破的重大政策,他必須利用各種資源來達到他在政治上的目標。當西屋學習公司和俄亥俄州立大學的評價報告尚未正式發表時,由于評價結論呈現否定的傾向已經透露出來,尼克松總統就等不及正式發布,即在對國會的文告中揭露,顯然是利用這一重大政策的評估結果作為其他政策的資源。自然,尼克松總統的目的不是在對“啟智計劃”削減;相反的,他的目的在于利用“啟智計劃”的不足來擴大推動其他反貧困計劃政策,其中最重要的政策就是對兒童教育的各項方案。尼克松總統的文告正顯露了評估的政治內涵。[3] 教育政策評估的結果符合行政集團的政治利益,即可以成為該集團制定其他政策的資本,行政集團就積極地支持和配合這項教育評估活動的進行。
  (四)對教育政策監控的影響
  教育政策監控是為了政策合法化與保證政策的貫徹實施而對政策的制定、執行、評估和終結等活動進行監督與控制的過程,其目的在于保證教育政策系統的順利進行,提高教育政策制定和執行的質量,促進既定政策目標的實現和提高政策效率。在教育實踐活動中的利益集團會經常通過接近、傳媒、輿論、動員等各種策略來影響教育政策過程。一方面,他們試圖阻撓、反對、阻止不利于自己的集團利益的各種教育法規、教育政策的通過與實施;另一方面,則會積極爭取、實施有利于本集團利益的教育政策的通過與實施。教育政策監控的著眼點就在于獲取必要的信息,以對現實的教育政策進行監督、控制與調整,而利益集團為這種信息的獲得提供了可能。當其對某項政策持肯定的態度時,通常會輸入有利于該項政策制定與實施的信息,以維護該項政策;相反,當其對某項教育政策持否定的態度時,則往往會輸入不利于該項教育政策推行的信息,以阻礙或反對該項教育政策的推行。
  美國在促進基礎教育均衡發展政策過程中,有若干相關的利益集團對教育憑證制度的監控產生很大的影響。這些利益集團主要包括:商業集團、學生家長(尤其是住在城市中心貧困的少數種族學生家長)和宗教集團(保守勢力)。其中宗教集團的表現最為明顯。教育憑證制度可以分為限制性和非限制性兩種。限制性教育憑證制度將家長對學校的選擇權限制在公立學校和非宗教性的私立學校之間,而非限制性的教育憑證制度則囊括所有的學校,包括宗教性學校。在20世紀90年代,宗教集團在美國政治舞臺上十分活躍,他們以共和黨為載體,對在國會、政府、州和地方的共和黨成員游說和施加壓力,致力于恢復正統宗教觀念統治的社會。教育領域一直是宗教右派勢力爭奪的陣地,而實施教育憑證制度更是該集團施加影響的有效途徑。與宗教集團相對,少數民族集團,尤其是黑人集團堅決反對教育憑證制度。盡管少數種族家長們出于自身利益考慮擁護教育憑證制度,但是躋身于政界或活躍于社會活動的黑人領袖們多持相反意見。根據政治經濟聯合中心的統計,有69%的黑人官員反對教育憑證制度,比較有名的有前亞特蘭大市長安德魯·揚、馬汀·路澤·金三世等。[4]
  在利益集團對教育政策監控的影響過程中,利益集團的利益要求必然通過政黨在國會中教育法案的立法中表現出來。2000年5月,聯邦眾議院兩次否決了共和黨要求實行教育憑證制的修正案,幾乎同時,參議院也否決了一個要求擴大教育憑證制試行范圍的修正案。在2000年的總統大選中,共和黨的小布什積極支持非限制性教育憑證制的實施,而民主黨候選人戈爾則針鋒相對,提出廢除教育憑證制等主張。所以教育憑證政策制定和實施效果就要依賴于兩黨在總統大選中誰能夠勝出而定,勝出一方的教育政策主張將會有很強的競爭力。兩黨都為贏得大選在爭取和擴大支持自己的利益集團,兩黨的教育政策通常是與政黨的政治利益息息相關,利益集團經常借助政黨的力量影響教育政策的制定、執行、評估和終結等活動進行,利益集團通過對政黨的影響來實現對教育政策監控的影響。
  (五)對教育政策終結的影響
  教育政策終結是政策制定者通過對政策進行慎重的評估后,采取必要的措施以終止那些過時的、多余的、不必要的或者沒有實際政策效果的一種行為。教育政策的終結不僅代表著舊的教育政策結束,而且象征新政策的開始;教育政策的終結不僅有利于教育資源的節省,還有利于教育政策績效的提高。教育政策的終結總是會直接或間接涉及到各種相關利益集團的既得利益,利益集團在面臨這個問題時,通常都會權衡利益得失后做出相應的反應。
  在美國,教師組織有很強大的勢力,其中主要以全國教育協會(NEA)和全國教師聯盟(AFT)最具有代表性。1960年以來,兩大教師組織在成員人數上成長迅速,從1960年的77萬人增加到1995年的285萬多人,目前約有90%的美國教師分屬這兩大教師組織,[5] 到2005年兩大教師組織的成員總數已經超過了400萬人。[6] 教育政策實施后會產生既得利益集團,以擇校政策為例,在沒有實行自由擇校政策之前,教師組織就是一個既得利益集團。然而,實行自由擇校的政策后,教師組織的利益受到了損害,原因在于教師組織要維護公立學校的繼續存在,如果大部分的學生都因有政府的補助(教育券)而轉入私立學校或教會學校,那么有很多所謂“壞”學校將因沒有足夠的學生而只好關門,而因為政府需要鼓勵學生進非公立學校(每名學生約需要3000美元/年),公立學校的經費不僅會受到不良影響,而且可能越辦越差。教師工會為了壟斷自身利益,害怕非公立學校的激烈競爭,因此反對自由擇校政策的實施,希望維持原來的政策,更不希望該政策的終結。
  綜上所述,利益集團對教育政策的影響是全方位和全程的,即滲透到教育政策的制定、執行、評估、監控和終結的每一個環節之中。正確認識和對待利益集團對教育政策的影響,有利于我們清楚了解美國教育政策運作的現狀。
  注釋:
  ①本文系聯校教育及社會科學應用研究論文獎計劃階段性成果。
比較教育研究京19~22,39G1教育學周小虎/孫啟林20072007
利益集團/教育政策/美國
  interest groups/educational policy/America
The Effects of Interest Groups on the American Educational Policy
  ZHOU Xiao-hu, SUN Qi-lin
Based on the discussion of the meaning and rules of policy adjustment in educational system, the paper concretely analyzes the effects of interest groups on the process of American policy-making, implementation, evaluation, monitoring and ending.
本文通過對教育政策利益調控的含義及其規律的論述,具體分析了利益集團對美國教育政策制定、執行、評估、監控和終結等各個政策環節的影響。
作者:比較教育研究京19~22,39G1教育學周小虎/孫啟林20072007
利益集團/教育政策/美國
  interest groups/educational policy/America
2013-09-10 20:53

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