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試析實用主義思想對美國教育立法的影響
試析實用主義思想對美國教育立法的影響
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    實用主義是19世紀末產生于美國的一個屬于經驗論哲學路線的派別,代表人物有C·S·皮爾士、W·詹姆斯、C·坎特,還有律師O·W·霍爾姆斯、法學家N·J·格林、法官J·B·瓦爾納等人,其中起核心作用的是皮爾士。他提出思維的任務在于確立信念,信念導致行動,觀念的意義取決于行動的效果。1898年詹姆斯重提皮爾士這一“效用原理”,并把它發展成為一個較為系統的實用主義理論體系。他所提出的徹底經驗主義和有用就是真理的理論成了實用主義經驗論和真理論的典型形式。此后,美國教育家杜威對實用主義作了進一步發揮,把實用主義的一般原則擴展到政治、道德、教育等社會生活的各個領域。由于實用主義較為突出地反映了美國人急功近利的思維方式和生活方式,因而成為20世紀以來影響最大的哲學思潮。
    雖然實用主義思想在19世紀末形成系統的哲學,但由于其屬于經驗論哲學,所以其思想淵源則遠遠超過這個時限。而經驗主義的影響又主要在英國。另一方面,美國人的實用主義思想直接來自英國的功利主義文化傳統,而美國長期是英國的殖民地,大量移民直接來自英國,因此,兩相結合從而使得實用主義能在美國產生那么大的影響。實用主義思想一直影響美國社會生活的方方面面,當然也影響著其法學思想和立法活動。在美國,實用主義法學及其重要分支流派——實在法學都在法學理論和實踐中起著十分重要的作用。本文試圖尋出實用主義思想與美國近代教育立法之間的內在關系。
    一、實用主義思想的特征
    實用主義思想主要表現為這樣幾個特征:
    (一)以自我需要的滿足程度為中心的價值觀
    實用主義者們在處理和觀察外界事物時,重視自己的經驗或體驗,認為客觀事物的存在及其價值,完全依賴于個人的喜好,能夠滿足自己某種需要的客觀事物就有存在的價值。美國獨立前各州的立法和司法體系都是照搬英國的,獨立以后,其各州在立法、憲法和法院的判決中,規定了接受英國法的三個條件,其中之一就是英國法只有在適合本州的情況并符合本州立法時才能被接受,州法院和州立法機關可根據需要,限制英國法的接受,而且規定這個條件是三個條件中最重要的一個條件,說明美國的立法從一開始就具有十分濃厚的實用主義精神。
    從價值論的角度看,我們不否認價值的主觀性,但同時我們也不排斥價值的客觀基礎。而實用主義者則片面地強調了價值的主觀性,忽視或者全盤排斥價值的客觀基礎,所以這樣的價值觀必然是十分危險的。反映在美國的國家政策上,就是一切以美國的國家利益為中心,只要符合美國利益的事情,就可以不擇手段去奪取,一切國際法律、公約、慣例都可以置若罔聞,表現出霸權和蠻橫的態度。相反,不符合美國國家利益的就是零價值,就沒有存在的意義。
    (二)認識和評價客觀事物時,具有相對主義特征
    實用主義在認識和評價客觀事物時,具有相對主義特征。即他們認識和評價事物的尺度經常是變動不拘的,具有不一致性和不確定性。在他們的眼中,世界上沒有任何穩定的、必然的、規律性的東西,人們的認識、真理也沒有任何穩定的、必然的意義。整個世界是一個動蕩不定的不可捉摸的世界。這樣,實用主義就不能不陷入相對主義,并最終走向懷疑論和不可知論。于是,在他們看來,未來世界是不可知的,也是不可預測的。國家在制定具體的法律、法規時不是考慮未來的情況,而是應當首先立足于現狀,目前的問題。在美國,除像憲法這樣的基本法以外,其他的法律、法規在頒布時往往都明確了極短的適用時間,它們往往都是短期的、經常修改的甚至是很快就被廢除的,這常常使人產生美國法律不穩定的感覺。美國的大多數教育成文法也都確定了非常短的時限,很多教育法律只適用1-2年就被修改甚至廢除了。
    (三)片面強調經驗,排斥理性在認識事物過程中的作用
    實用主義的另一個重要思想來源就是實證主義。英國實證主義哲學家J·S·密爾和H·斯賓塞等都認為只要通過對現象的歸納就可以得到科學定律,強調經驗上的實證對于科學理論的重要性。他們都認為,僅僅具有確實根據的知識才是科學的,科學即實證知識,它是人類發展的最高階段。因此,哲學的任務在于概括描述現象的科學知識,哲學就是科學的綱要,凡是不符合科學的都要拒絕。法國的實證主義哲學家孔德認為,人類社會和思想的發展分為三個階段,第三個階段屬于科學階段或實證階段。“在這個階段中,人們用觀察方法或實驗方法去證實各種現象,找出其因果關系……法是一種社會現象,要用觀察的方法去發現,不能從理性的原則中推演出來。”(注:王名揚著:《法國行政法》,中國政法大學出版社1988年版,第760頁。)這樣美國的實用主義者們就在反對“形而上學”的基礎上,走上了完全否認形而上學的道路,從而也就否認了理性在科學和人類認識中的作用。
    受這種思想的影響,長期以來,美國的立法則片面地強調判例的作用,而忽視制定法在立法中的作用(當然,近年來也開始吸收大陸法系的某些思想,重視制定法在法律建設中的作用)。因為在判決某一具體案件的基礎上形成的判例法則是可作先例據以決案的。根據判例法的制度,某一判決中的法律規則不僅適用于該案,而且往往作為一種先例而適用于該法院或其所管轄的下級法院的案件。只要案件的基本事實相同或相似,就必須依判例所規定的規則處理。按判例法的要求,所有法院都必須考慮有關先例,下級法院必須服從其上級法院的判例,上訴法院一般地也要受自己的判例約束。這是典型的只要有用(即判例)就是真理的實用主義思想在美國法律實踐中的具體表現。
    從方法論意義上看,制定法堅持的是理性主義原則,而判例法堅持的是經驗主義原則。實際上,美國的判例法傳統就是一種實用主義的立法哲學思想。在他們看來,判例是法官通過具體案件的經驗得來的,因而是可信的,自然值得為后來者所效仿。以后其他的類似案件之處理都可照葫蘆畫瓢。沒有判例就去創造一個,在他們的立法思想里并不追求在對具體案例作理性分析的基礎上,制定出一般性的法律條文,判例法長期成為美國立法的主體。這樣的法律傳統必然具有局限性、個別性和相對性,在他們看來,只要這個判例能解決目前的案件,為我所用即可,就不需要勞民傷財地去制定什么法律條文了。
    (四)對客觀事物的評價以其是否具有實際功用為標準和目的指向
    實用主義者堅持認為真理是多元的,是人們在具體時刻、具體場合所感受的最滿意的東西,而人們都按各自的利益和興趣塑造所需要的真理。一種觀念是否對人生有益,給人滿意的效果,也因人、因時、因地而異。這就凸顯出其受英國功利主義思想的影響。英國的功利主義繼承發展了歷史上的幸福論和快樂主義倫理思想傳統,從自然人性論出發,認為人是自然的產物,人的本性是追求感官的快樂,躲避感官的痛苦。因而人都處于苦和樂這兩個最高主宰的控制之下,苦樂既是道德的來源,又是道德善惡的標準,而且它可以被計算。功利主義把個人利益看成是唯一現實的利益,并把它作為整個道德理論的出發點和歸宿,認為社會利益只不過是個人利益的總和,因而這種功利主義是一種更為精致的利己主義學說,更適合于資本主義自由競爭的生產方式。實用主義吸收了功利主義思想的內核,它不僅影響美國人的道德倫理觀念,而且對美國人的教育立法思想也產生著深刻的影響。表現在教育立法原則和體制上就是十分重視分權的原則,實質上就是保護各州在教育上的既得利益。
    二、實用主義思想對美國教育立法的影響
    (一)美國教育立法的指導思想
    立法的指導思想是指貫徹于整個立法活動過程中的理論基礎和思想準則,它關系到立法活動的方向性、根本性和全局性的問題,它既是立法經驗的理論概括和思維抽象,又是立法活動的指導思想和最高準則。美國在教育立法的指導思想上表現出強烈的實用主義色彩,即教育法律的制定(成文法和判例法)主要用于解決美國社會面臨的急切現實問題。他們認為,無論是聯邦的教育法律還是州的教育法律,在涉及到方向性、根本性和全局性立法問題時,首先應該考慮的問題是某個法律的頒布能否解決目前教育所面臨的某個具體問題。在制定教育法律時,往往是聯邦政府覺得什么教育問題比較急就立什么教育法,在這些法律、法規中明確撥款目的和數額之后就算完事,目的達到后,這個法律要么被很快修改,要么被廢除。下面幾個教育法律的產生也許能說明這個問題。
    在“二戰”期間,大量美國青年應征參軍。戰爭結束后,除進行復校和復課以外,要解決的最迫切問題便是這些退役軍人的就學和就業問題。因而,早在1944年美國國會便通過了《退役軍人重新適應法》(Serviceman’s Readjustment Act)。該法案規定對“二戰”退役軍人中的志愿入學者提供受教育的便利,并給予學費和生活費的支持和補貼。到1951年底為止,這些從戰場上退役進入高等學校就讀的有235萬人,美國政府共為此撥款140億美元。這個教育法律在實施過程中也幾經修改。
    1957年蘇聯的人造地球衛星上天后,在美國朝野引起極大反響,人們普遍抱怨美國的科學技術落后于蘇聯,并指責美國的學校教育水平低下、落后,特別是忽視對學生進行科學和技術方面的訓練、培養。為此,美國國會于1958年9月通過了《國防教育法》。該法共10章。在第一章的總則中,首先宣告“國家的安全需要最充分地開發全國男女青年的腦力資源和技術技能”,這里所說的“國家安全”實質上就是担心美國在冷戰中失去世界霸主的地位。
    《國防教育法》的其他各章,分別以立法的形式,規定了聯邦政府對教育事業撥款資助的有關事項,其基本精神是要求將生活適應教育轉向重視科技的教育,以提高教育水平。關于高等教育,該法規定,資助高等學校提高教學和科研水平;發放大學生學習貸款,建立“國防獎學金”,以鼓勵貧寒子弟學習和優秀學生從事科學研究。《國防教育法》的頒布和實施,對美國教育的發展和改革產生了重大的影響。因此,1964年和1967年,美國國會兩次通過法令對《國防教育法》的適用期限加以延長,并擴充其內容。
    從這些教育法律的產生和內容中可以看出,美國的教育立法明顯地體現出實用主義以自我需要的滿足程度為中心的價值觀和評價客觀事物的實際功用標準及相對主義特征。無論是《退役軍人重新適應法》還是《國防教育法》,都是為了解決當時教育問題的燃眉之急,而一旦這些問題解決以后,這些法律就被修改。《國防教育法》要不是被兩次修改,也許早就被廢除了。
    實際上,實用主義思想傳統對美國教育立法的影響早在19世紀中葉就已經表現出來了。早在1862年林肯總統執政期間,為了加強農業和技術的高等教育,就頒布了《莫里爾法案》(也譯為《毛雷爾法案》)。按照這個法案的要求,按各州在國會中參議員和眾議員人數的多少來分配各州的國有土地,各州應當將這類土地的出售或投資所得,在5年內至少建立一所“講授與農業和機械工藝有關的知識”(注:滕大春主編:《外國教育史》(第三卷),山東教育出版社1990年版,第277頁。)的學院。從此,在美國開始了聯邦政府資助高等學校的歷史。而當時這個方案所要解決的根本問題是通過加強農業和技術教育來促進美國農業和技術的發展。因為同當時的歐洲國家相比,美國在這方面明顯處于落后的地位,美國要提高其國際地位,就必須大力發展農業和技術,培養這方面的大批人才。
    (二)美國教育立法的基本原則
    美國在行政立法上遵循4個基本原則:聯邦主義、分權原則、法律平等保護原則和法治原則,教育立法同樣遵循這4條原則。
    聯邦主義是指在同一國家領土上存在兩級政府組織,它們之間的權力劃分由憲法規定。每級政府在其權力范圍以內都是一個獨立存在的實體。第一級政府稱為聯邦政府,它是全國范圍內的中央政府;第二級政府是州政府,它是聯邦的組成部分。同聯邦政府一樣,美國各州也具有立法、行政、司法三種權力和獨立的立法、行政、司法機關,還有自己的憲法,由本州人民制定,這是美國立法原則的特色。聯邦主義表現在教育立法上就是教育立法權由聯邦和州分別行使,因此,兩種立法權力可能會發生沖突。為了解決聯邦和州之間的教育法律沖突,避免兩者之間的矛盾,聯邦憲法規定聯邦的法律效力最高,州的一切教育法律,不能違背聯邦的教育法律。在這種情況下,由于各州都具有自己的立法權,因而聯邦的教育法律不可能制定得過于具體和繁瑣,否則就會影響州的立法,并會更多地在聯邦政府和地方政府之間發生沖突和矛盾。所以聯邦政府的教育立法一般都比較原則和抽象,有時干脆只規定聯邦政府拿出多少經費達到某個目的,具體實施則由各州參照要求制定相關法律細則來落實。
    在美國,分權原則從其廣義而言,是指憲法規定把政府權力分配于不同的政府層次和不同的政府部門之間。從這個觀點而言,聯邦主義也是分權原則的一種形式。但是,一般談及分權原則的時候,是指憲法規定將政府權力分配于不同的政府部門之間,從這個觀點出發,不論在聯邦政府內部或州政府內部都存在分權原則。1787年制定聯邦憲法時,美國獨立時期的各州已經先有憲法存在。各州憲法中大都有分權的規定。有的州憲法除規定分權外,還明文禁止任何一個政府部門行使其他政府部門的權力。例如,馬薩諸塞州在1780年憲法第一部分第30條就明確規定:“在本州政府內部,立法部門不能行使行政權和司法權,或其中任何一種。行政部門不能行使立法權或司法權,或其中任何一種。司法部門不能行使行政權和立法權,或其中任何一種。目的在于使本州的政府成為法治,而不是人治。”(注:Stein,Mitchell,Mezines:Administrative Law,1992,vol.1,P.169.)聯邦憲法的分權條款規定在三個條文之中,聯邦憲法在第1-3條中分別規定設立立法、行政、司法三個政府部門,行使不同的政府權力。例如,“本憲法所授予的全部立法權力屬于由參議院和眾議院所組成的合眾國國會”。(注:王名揚著:《美國行政法》,中國法制出版社1994年版,第92頁。)“行政權屬于美利堅合眾國總統”。(注:王名揚著:《美國行政法》,中國法制出版社1994年版,第92頁。)“合眾國的司法權屬于最高法院及國會隨時規定并設立的下級法院”。(注:王名揚著:《美國行政法》,中國法制出版社1994年版,第92頁。)按照立法的分權原則,在美國的聯邦一層,教育立法是國會的權力,在各州,教育立法的權力屬于州議院。除內布拉斯加州實行一院制以外,其余各州都實行兩院制,州議會由上下兩院組成,各州對兩院使用的名稱并不完全一樣。在實行兩院制的49個州中,上議院的名稱全都稱為參議院,下議院的名稱有42個州稱為眾議院(House of Representatives),和聯邦國會兩院的名稱相同,三個州的下議院稱為會議院(House of Assembly),一個州的下議院稱為大會院(House of General Assembly)。
    法律平等保護原則。美國憲法修正案第14條規定:“任何州不得對在其管轄下的任何人拒絕法律的平等保護”。(注:王名揚著:《美國行政法》,中國法制出版社1994年版,第101頁。)在憲法修正案第14條制定之前,美國憲法中沒有提到平等的問題,這主要是因為當時美國的南方還有黑奴存在,廢除奴隸制以后,為了避免種族歧視,便有了平等保護的原則。平等保護的意義,根據美國最高法院的解釋是指任何人或集團,在和其他人或集團處于相同的情況時,在他們的生活、自由、財產、追求幸福方面,不能被拒絕享有其他人或集團所享有的相同的保護。平等保護的核心是情況相同的人必須具有同樣的權利和負担同樣的義務,對于情況不同的人,法律必須規定不同的權利和義務。
    這條原則體現在教育立法上就是相同情況的人或集團,應當具有相同的教育權利,承担相同的教育義務。同樣性質的教育機構應當享有同樣的舉辦權及相應的義務。美國高等教育史上著名的“達特茅斯學院案”(注:滕大春主編:《外國教育史》(第三卷),山東教育出版社1990年版,第277頁。)就反映了這條教育立法原則。18世紀末,美國的一些州政府企圖將私立高等學校接管成為州立大學。1816年,新罕布什爾州新州長在就職演說中,有意將達特茅斯學院的監督權由董事會改為州政府掌握。并且當年州議會通過的決議直接干預了學院組織機構的設立及組成。不料該學院的校長拒不接受這一決議并訴諸法院。1819年2月,聯邦最高法院做出判決,認為達特茅斯學院不應受到任何侵犯,宣布1816年州議會的有關決議無效。達特茅斯學院案的判決,確立了私立學校權利保護的法理基礎,因為私立學校有自己的權利,應當同其他州的私立學校一樣受到法律的平等保護。實際上,這條原則促進了私立高等學校的發展,對后來美國高等教育的發展和美國高等教育的大眾化都起到了不可低估的作用。
    法治原則,美國一般稱為法律最高原則。因為法治最基本的思想是法律至上,人類社會生活必須建立一個秩序,否則社會生活將趨于紊亂。社會秩序的建立由法律規定,而不是由統治者的主觀意志來決定。統治者必須根據法律行使權力,法律是最高的權威,統治者自身也應居于法律的支配之下。在法治原則的指導下,無論是聯邦,還是州和地方,在有關教育活動中必須由法律加以規范,而非由某個統治者(當權者)的意志來支配。
    從這4條立法原則看,其中的每一條原則都受到實用主義思想的影響。聯邦主義和分權原則,強調的是聯邦政府和州政府在教育上的權力分配:一方面防止聯邦政府限制州政府的權力,阻止聯邦政府的權力對州政府的威脅;另一方面,也可以避免州政府在教育立法上權力的過分膨脹,減少聯邦和州之間的沖突。而這正是實用主義思想中以自我需要的滿足為中心的價值觀的體現。平等保護原則是保護情況相同人和教育機構的教育權益,具有明顯的相對性和不確定性,體現出實用主義認識事物的相對主義特征。而法治原則要求既要保護聯邦政府、州政府的利益,也要保護相對人的利益。所以它是實用主義滿足自我需要和以實際功用為評價客觀事物標準的表現。
    (三)美國的教育立法體制
    所謂立法體制,是指按照憲法和法律的規定,國家機關立法權限劃分的情形和狀態,也就是說,在一個國家中,按照憲法和法律規定的國家機關及其人員創制、認可、修改和廢除法律和其他規范性法律文件的權限劃分的制度。一個國家立法體制的形成,主要是由這個國家的國體、政體和文化傳統所決定的,其中國家的政體對于立法體制形成的影響是非常直接的。美國在立法上貫徹的是分權原則和聯邦主義,這已經在美國的憲法中明確地表達出來。在十分注重法制的美國,這一點似乎是神圣不可侵犯的。然而基于解決實際問題的需要,美國在聯邦和州的立法中又實際上變通了這一似乎不可改變的原則,這便是美國立法體制中出現的立法權力委托制度。這種制度實際上違反了前面的原則,因此在美國歷史上為此沒有少打過官司,然而美國的各級法院還是在實際中堅持了這個原則,其目的就是要解決立法實踐中的一些具體問題。這樣一方面要堅持和倡導分權原則、聯邦主義,另一方面卻又在實踐著違反這個基本制度,這再次表現出美國立法實踐中的實用主義痕跡。
    在美國早期的案例中,法院雖然聲稱根據分權原則立法權力屬于國會,不能委任其他政府部門行使。然而法院深知近代行政的需要,行政機關不具備立法權力時往往不能采取有效的行動,所以,法院從未否認國會授予行政機關立法權力的法律。在這種情況下,法院在涉及立法權力時不得不采取許多變通的策略。法院或者認為被授予的權力不是真正的立法權力,或者認為所授予的權力是補充法律細節的權力,或者認為由于授權法中已經規定了行政機關行使權力必須遵守的標準、原則或政策,行政機關在這些情況下行使的立法權力,不違背憲法的分權原則。在學術著作和司法術語中,有時把行政機關行使的立法權力稱為準立法權力,表示和立法權力有些相同,但又不是真正的立法權。“其實,準立法權和立法權實質上并無不同,只是行使權力的機關不同,效力高低不同”(注:王名揚著:《美國行政法》,中國法制出版社1994年版,第296頁。)而已。
    立法權力之委托有一個產生和發展的過程。美國憲法制定于18世紀資產階級反對封建主義時期,憲法的指導精神是保障個人自由,當時聯邦和各州的行政職能很少。人們認為最好的政府是干預公民生活最少的政府,政府權力分立,互相制衡,最能達到這個目的。所以分權成為憲法的核心原則。18世紀以后,社會生活發生重大變化,公民對政府的觀念發生了變化,政府需要從事大量的經濟和社會活動,而國會沒有時間制定行政活動所需要的全部法律,隨著科學技術的迅猛發展,當代法律中的技術性越來越強,國會議員也沒有能力規定一個明確的指導思想,在這種情況下不得不授予行政機關行使部分立法權力。在教育立法上也采用同樣的制度,這個轉變過程是實用主義適時需要的價值觀的反映。
    美國是一個聯邦國家,教育立法體制上分為聯邦和州兩級體制,這也是上文所說的聯邦主義立法原則在教育立法體制上的表現。之所以形成兩級政府的立法體制,除了美國的歷史和傳統等因素之外,另一個重要的原因就是各州人民都希望保存自己的教育利益,既不希望其他州侵害自己的教育利益(各州相對獨立),也不希望聯邦政府侵害自己的教育利益(因為聯邦政府除了有可能直接干預州的權利外,也可能出于平衡各州之間的利益之宏觀考慮而實行某些調劑政策,客觀上造成部分州的利益受到損害),所以各州在教育立法上都盡力保留自己的一切沒有放棄的權力,并希望爭奪更多的權利。為了防止聯邦政府濫用權力侵犯州或人民的權利,在聯邦憲法中也規定了禁止聯邦政府行使的權力,這樣就能最大限度地保護各州的利益。由于各州在教育立法上有相當大的自主權,所以它們都能根據自己的需要,制定自己所需要的在本州范圍內生效的各種教育法律和法規。因此,在教育法律上,各州制定的法律就有很大的區別。例如,關于義務教育法律的年限規定各州就不一樣,紐約州規定7-16歲,路易斯安納州為6-18歲,新澤西州為5-18歲等。其他方面的教育問題如課程設置標準、經費來源、教師資格,等等,雖然各州之間越來越相似,但差別也是明顯的。
    從教育法律的效力看,聯邦制定的教育法律和州制定的教育法律在性質上是有所不同的。其主要區別在于:聯邦的教育法是非強制性的,它主要通過“錢”來起作用。當聯邦政府認為哪個問題需要解決時,就制定一項教育法,提供一筆錢。凡是執行這個法的就可以得到一筆經費。與此同時,州的教育法具有強制性;聯邦教育法通常只是針對某一問題制定的,并非全面系統的規定,而州的教育法則是對州內教育問題的全面系統的規定;聯邦教育法主要提供經費,州教育法主要規定標準。
    為維持這種分權原則,在聯邦主義的原則下專門設立了一個叫做“充分忠實和信任原則”(doctrine of full faith and credit),指每一個州對于他州合法成立的法律、行政決定和法院判決必須充分信任,承認它的效力。充分忠實和信任原則規定在聯邦憲法第4條和第1節。該節規定:“每一州對其他各州的公文書、公記錄和司法程序必須給予充分的忠實和信任。國會可制定普遍性的法律,規定該文書、該記錄和程序必須證明的方式及其效果。”(注:王名揚著:《美國行政法》,中國法制出版社1994年版,第87頁。)教育立法同樣遵守這個原則,兩級政府的這種教育立法體制,在世界各國中是少有的。世界上也有一些國家存在中央和地方多級立法體制,但卻沒有像美國州立法機構有這么大的權力。從本質上看是聯邦政府和州政府在教育權益上的制約和平衡,它們都希望在法律上使自己的教育權力得到最大限度的擴展和保護,所以是實用主義滿足自我需要和注重實際功用思想特征的表現。
    從教育立法的傳統看,美國的立法受英國判例法的影響,判例法長期占據主導地位,教育立法也是如此。但是,從19世紀末以來,由于教育在社會發展中的作用越來越大,它與美國社會的關系也變得更加復雜多樣,學校、教師、學生、家長、行政管理部門和社會其他團體之間的法律關系也相應地更加復雜,僅僅依靠判例法的立法手段不可能解決教育法律領域中的各種新問題。在這種情況下,美國的教育立法也轉而開始重視制定法的立法活動。到了20世紀中葉以后,教育法律制定法的立法活動更加廣泛,僅聯邦政府的教育法律就有幾十種之多。例如,1958年的《國防教育法》和《兒童俱樂部法》、1965年的《初等和中等教育法》和《高等教育法》、1966年的《成人教育法》、1968年的《教育總則法》、1974年的《特殊教育項目法》(Special Project Act)、1975年的《殘疾兒童教育法》和《先行起步-繼續堅持法》(Head Start-Follow Through Act),1979年的《教育部組織法》等著名的法規就有幾十項。其中《初等和中等教育法》、《國防教育法》和《高等教育法》都是在美國教育史上具有里程碑性質的法律。此外還有散見于其他法律之中有關教育的法律,如1938年的《公平勞動標準法》、1953年的《勞動關系法》和《合同法》、1963年的《工資平等法》、1964年的《公民權利法》、1970年的《國內稅收法》、1973年的《重新適應法》、1976年的《公開決策法》以及1979年的《破產法》和《平等雇傭法》,等等,這些法律并不是專為學校制定,但其中一些規定,適用于學校教育。
    這樣就使美國在教育立法上變成了“既不是一個純粹的判例制度,也不是僅由法律或法規編纂構成的,倒不如說是一種混合制度。”(注:[美]彼得·哈伊著:《美國法律概論》,沈宗靈譯,北京大學出版社1983年版,第7頁。)這說明在實用主義思想指導下,為追求和滿足自我需要的目的,美國在教育法上也可挑戰判例法的傳統而加強制定法的地位。這種體制本身已不同于英國的立法體制,反映了美國人有用就是真理的實用主義立法思想。
    (四)美國教育立法的程序
    所謂立法程序,就是按照憲法和法律規定的具有立法權的國家機關創制、認可、修改和廢止法律和規范性法律文件的程序或步驟。狹義的立法程序,僅指最高國家權力機關創制、認可、修改和廢止法律的程序;廣義的立法程序,則包括一切具有立法權的國家機關創制、認可、修改和廢止所有規范性法律文件的活動程序。立法體制主要解決的是什么國家機關有權立法的問題,立法程序則主要解決的是有立法權的國家機關按照憲法和法律規定的程序立法的問題,也就是說,沒有權不能立法,有了權也要按照規矩來立法。
    美國教育立法的程序有正式程序和非正式程序之分。二者的主要區別在于公眾參與評論的方式和程度不同。在非正式程序中,公眾參與表示意見的方式,主要通過書面提出,沒有互相提問和口頭辯論的權利。教育行政機關制定教育法規的根據,不受公眾評論意見的制約。而在正式程序中,教育行政機關必須舉行審判型的口頭聽證,制定教育法規的根據以聽證記錄為限。然而,聯邦教育行政機關在制定教育法規時,“大部分法規是根據行政程序法第553節所規定的非正式程序制定的,在其他法律以及第553節沒有規定其他程序或例外程序時,一切法規都按非正式程序制定。”(注:王名揚著:《美國行政法》,中國法制出版社1994年版,第359-360頁。)這就讓我們感到一個疑問,在美國這樣一個十分注重民主的國家,在制定包括教育法律在內的相關法律時,為什么這樣不重視正式程序呢,因為只有正式程序才能讓公眾真正發表意見、表達意思。可偏偏美國卻大部分使用非正式程序,而這意味著公眾真正參與評論的權利得不到充分保障。原來他們之所以青睞非正式程序是因為它簡單、易行。行政機關既可以從公眾評論中獲得益處,又可以根據自己的意志不受評論意見的束縛,保持行政機關的靈活性和主動性。這不是典型的實用主義思想又是什么呢?
    在教育立法程序上,關于立法權限的解釋問題,美國的功能主義解釋更體現出明顯的實用主義色彩。它不是從機關著眼,認為某種權力屬于某一部門,不能由其他部門行使,而是從權力的作用著眼,在每個具體問題上觀察權力行使的效果。因為分權原則的基本觀念在于防止政府權力過分集中,所以規定政府的立法、行政、司法三個部門的最上層機構,各享某一方面的權力,互相制約,以保證政府各部門之間的平衡。對于最上層機構以下的其他各機構能夠享有什么權力,憲法沒有規定。這個問題由法律根據具體情況決定。功能主義解釋認為法律在規定下級機構的權力時,可以不受權力不能混合的限制,下級機關的權力不取決于其所隸屬的政府部門,而取決于職務上的需要。所以,美國的行政機關,不論是隸屬于總統的行政機關,或獨立于總統的行政機關,一般都同時具有行政、立法、司法三種權力。功能主義的這種解釋具有很大的靈活性和實用性,適應政府活動的需要。“從純理論而言,有些權力很難用三分法把它歸屬于某一類型……因此,在很多情況下,美國法院對分權的解釋主要采取功能主義觀點。”(注:王名揚著:《美國行政法》,中國法制出版社1994年版,第97頁。)教育立法權限的解釋也是如此。這表明,只要能滿足現實的需要,對于某些立法尺度也可以靈活變通,做出有利于自己的解釋。這不正是實用主義思想強調經驗排斥理性的具體表現嗎?
    在對教育法律的審查上,有一般性審查和嚴格審查,這就體現出審查標準的相對性,表現出相對主義的實用思想。法院一般認為公民的投票權,憲法修正案中權利法案條款所保護的利益,例如言論自由、宗教信仰、有關刑事審判的權利、州際遷移權等,涉及非常重大的利益,是公民的基本權利。教育立法在涉及基本權利時,規定必須受到嚴格的審查。例如紐約州教育法中,規定學區管理委員會委員的選舉,除必須是本學區的選民,年滿20歲以外,還必須在本學區有不動產,有子女在本學區內公立學校讀書。“有一個學區內的居民,年滿21歲,沒有不動產,也沒有子女(未婚)在公立學校讀書,所以無選舉權。他起訴認為這個法律剝奪了他的選舉權,因為全體居民對于公共教育的質量都有利害關系,管理委員會的決定對全體居民可能產生重大影響。最高法院在判決這個案件時,首先認為選舉權涉及到公民的重大利益,是公民的基本權利。這個法律的規定和公民的基本權利有關,必須嚴格審查,不能適用一般審查的合理基礎標準。根據這個標準審查,最高法院認為紐約州的法律對于選舉資格的區別,不符合法律平等保護原則。”(注:Kramer v.Union Free School District,395 U.S. 621(1969).)從法律審查的角度看,無論是聯邦立法機關或上級機關,它們所制定的法律都應當嚴格審查,只要不符合憲法或某些法典的都應當制止或廢除。然而美國卻在教育法律的審查上確立不同的標準,而這個標準的依據就是它與大多數公民滿足的程度,那些涉及公民重大利益的,就采取嚴格審查的制度,相反只采用一般審查。顯然,其中體現出明確的實用主義思想,受到實用主義精神的支配。
    (五)美國教育立法的技術
    立法技術是指在整個立法過程中產生和利用的經驗、知識和操作技巧,包括立法體制確立和運行的技術、立法程序形成和進行的技術以及立法表達技術等。具體說來主要包括:規范性法律文件的內部結構、外部形式、概念的語言表達、文件的選擇技術等;法律規范的結構和分類技術;規范性法律文件規范化和系統化的技術。美國在教育立法技術上有三個特點:
    1.法律法規的條款和文字表述嚴格、邏輯性強。美國在規范性法律文件的內部結構、外部形式、概念的語言表達、文件的選擇技術、分類技術等方面十分嚴密、科學,特別注重教育立法的可操作性,便于教育立法的實施。在立法、司法和行政的各個環節上,都體現了嚴格與靈活的結合。例如,在美國的教育法律條款中,就明確地劃分為剛性條款和彈性條款。彈性條款就是具有靈活性的。再如,在權力劃分上,賦予了教育行政部門和學校一些警察權力,即“為了公眾利益限制個人自由的權力”,此外在有些問題上賦予了自由斟酌權,這都表現出一定程度的靈活性。更明顯的是美國司法部門對法律的解釋權,常常使法律具有新的涵義,而這些解釋又都是根據當時的需要所作的,這其中當然受實用主義思想的支配。
    2.過分追求法律法規的時效性。在教育立法之技術上,美國人十分講求法律法規的時效性。美國教育法(判例法除外),尤其是聯邦教育法案一般規定的期限都很短,通常為2-3年左右,最長不超過4年。例如1965年的《初等和中等教育法》這樣一個里程碑式的法律也只授權1年;1965年的《高等教育法》授權為3年。之所以如此強調教育法律的時限,是因為他們要確保教育法律的靈活性,立法者可隨時根據政府的財政情況和教育部門的實際需要及時修改教育法,甚至加以廢除。所以像一些較著名的法案(《高等教育法》、《國防教育法》等)都多次被修改,稱為《××法的修正案》。當然教育立法部門的這種做法也受到行政部門的強烈反對,但他們仍然我行我素,就是不愿把授權期限延得太長,否則他們就會失去修改或廢除法律的自由。這也是實用主義思想相對主義特征的表現,像《初等和中等教育法》到1977年為止已修改10次。
    3.注重法律文件的規范化和系統化。在教育法律的實施過程中,當某個法律或某些條款被認為不適合要求或過時時,立法機構就可擬定新的法律或新條款。這些條款或法律一旦被通過,與之相抵觸的法律就自然失效。因此,這里就涉及到一個技術性問題,即在修改舊法時不能像我們通常以一句“凡與本法相抵觸的法律一律無效”就算完事。美國的教育立法機構十分重視法律文件的嚴謹性,他們會詳細列舉出具體條款和失效原因,這一點值得我們思考。如1958年的《國防教育法》在1977年被修正時,新法就規定:“第102節由第91—230號公法第四章第401節(F)(2)所廢除,并由第90—247號公法第422節所代替,后者由第91—230號公法第401(A)(10)所修正。”
    4.法律法規制定的計劃性差。一般來說,州教育法相對比較穩定,因為不涉及授權撥款,因此,在期限上沒有具體的年限要求,它們可以根據社會發展的實際,結合本州的情況,隨時可以確立和修改。而聯邦的教育法律法規的制定隨意性較大,經常是碰到某個問題需要解決時,就趕緊制定一個法律(這在上文已有述及)。等這個問題解決了,這個法律就被廢除或終止,有的就自動廢止了。由于他們過于強調教育法律的時效性,所以必然導致聯邦教育法律的計劃性差,缺乏整體性和計劃性,而這正好反映出美國人不拘泥于條條框框的實用主義立法作風。
    總之,在美國的教育法律中,無論從其立法思想、原則,還是立法體制、程序或技術,處處都充斥著實用主義精神。我們在研究美國教育法律時,必須研究和了解實用主義思想,否則很多教育法律問題就難以理解。但是我們也必須承認,實用主義的教育立法思想也有其合理的地方,它吸收了判例法和制定法的各自優勢,尤其強調適應時代需要,解決實際問題,這往往是制定法所難以克服的。我國教育立法一直堅持制定法的傳統,故不可避免會有一些不足,所以,我們在進行教育立法時,不妨適當吸收實用主義立法思想的某些合理因素。
    
    
   法學評論武漢16~25D411憲法學、行政法學黃明20042004實用主義是在美國近現代產生的一個哲學派別,其思想淵源包括英國和法國的實證主義和英國的功利主義。同其他哲學流派相比,實用主義對美國人的社會活動產生了非常深遠的影響。美國教育立法中亦體現出濃厚的實用主義色彩。文章從教育立法的指導思想、基本原則、立法的體制、程序和技術等五個方面較為細致地分析了實用主義思想的影響。實用主義/美國教育/立法本文是在2003年中國政法大學憲政研究課題組“修憲課題”人權部分基礎上增修而成 。在此,向參與本文討論的課題組其他成員表示感謝。同良孫憲忠
    中國社會科學院法學研究所研究Legal Force of Administrative Act's Violation of Procedural Law
  ZHAO Zhen-xiang
  (《The Taiwan Review》Journal,China Taiwan)To study the legal force of administrative act's violation of procedure,we  must base our discussion on its types.Firstly,we must understand the types o f violation of procedure.Secondly,we must know the standard of legal force, t hat is,an administrative act can be corrected when it violates what kind of  procedure.Thirdly,an administrative act can be withdrawn or is of no force w hen it violates what kind of procedure.教育學博士,武漢大學教育科學學院副院長,武漢大學法學院博士后研究人員。本文得到2003年度中國博士后科學基金和武漢大學2002年度人文社科項目資助 作者:法學評論武漢16~25D411憲法學、行政法學黃明20042004實用主義是在美國近現代產生的一個哲學派別,其思想淵源包括英國和法國的實證主義和英國的功利主義。同其他哲學流派相比,實用主義對美國人的社會活動產生了非常深遠的影響。美國教育立法中亦體現出濃厚的實用主義色彩。文章從教育立法的指導思想、基本原則、立法的體制、程序和技術等五個方面較為細致地分析了實用主義思想的影響。實用主義/美國教育/立法本文是在2003年中國政法大學憲政研究課題組“修憲課題”人權部分基礎上增修而成 。在此,向參與本文討論的課題組其他成員表示感謝。同良
2013-09-10 20:53

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