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2002年:中國財政政策的背景與要點分析
2002年:中國財政政策的背景與要點分析
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  財政政策是政府實施宏觀調控的主要手段,也是貫徹黨中央、國務院各項方針政策的基本工具和制度性保障。在財政工作中突出政策性、方向性,對充分發揮財政職能和財政政策作用,正確處理改革、發展與穩定的關系,促進國民經濟和社會各項事業發展具有重要意義。
   一、實施積極財政政策的成效分析
  1997年下半年,始發于泰國的東南亞金融危機,給全球經濟帶來了巨大沖擊,全球貿易和經濟增長明顯減慢,中國經濟也受到了嚴重影響。在當時嚴峻而復雜的國內國際經濟環境下,中國政府審時度勢,果斷地調整了宏觀調控策略,實行了積極財政政策和穩健貨幣政策。1998-2001四年的實踐表明,積極財政政策是非常正確的,取得了巨大成效。
  1.擴大投資,保持了經濟持續快速發展。實行積極財政政策,發行建設國債,調整稅收政策,停征固定資產投資方向調節稅,增加政府投資,引導民間投資,成為這一時期促進經濟增長的主要因素。1998-2001年共發行長期建設國債和特種國債共5100億元,安排國債項目8600余項,投資總規模2.6萬億元。到2001年底,已經完成投資1.9萬億元,建成了一批重要工程,增強了經濟發展后勁。1998年以來,在世界經濟形勢嚴峻的情況下,我國經濟能保持一枝獨秀,積極財政政策功不可沒。
  2.提高居民收入水平,刺激消費增長。1999年開始,財政陸續出臺了一系列調整收入分配的政策措施,支持國有企業下崗職工基本生活費和離退休職工基本養老金按時足額發放,提高中低收入者的生活補助標準。1999年國家財政用于這方面的支出達540億元。2001年,兩次調高機關事業單位職工工資,合計人均工資每月增加180元。中央財政還大幅增加了對中西部地區增資的轉移支付補助,建立了艱苦邊遠津貼制度,保證增加的收入及時兌現。這些措施增加了居民收入,對刺激消費起了明顯作用。1999年居民消費增長6.54%,2000年呈回升態勢,增長了9.10%,2001年社會消費品零售總額達到37595億元,比上年增長10.1%。
  3.完善出口退稅政策,穩定進出口增長水平。自1998年以來,中國政府分三次提高了部分商品的出口退稅率,使出口貨物平均退稅率達到15%。同時,中國政府還采取完善加工貿易管理和擴大生產企業進出口經營權等一系列配套性政策措施,刺激出口增長。
  4.加強對重要產業和中西部地區的支持,促進了經濟結構優化。一是通過稅收減免及財政貼息等政策,支持符合產業政策方向的技術改造、高新技術產業發展,為推動科技進步和產業結構調整,起到了十分積極的推動作用;二是結合1999年開始實行的西部大開發戰略,從基礎設施項目建設和生態建設入手,加大了對中西部落后地區的投入。2000年對西部地區的投資高達3943億元,增長14.4%,高于全國平均水平6.1個百分點,中部地區增長13.8%,高于全國平均水平5.5個百分點。2001年,西部開發的財政性投資繼續高于上年,西部地區固定資產投資增長達19.3%,高于全國平均水平7.2個百分點。對西部大開發,國家還專門制定財政稅收優惠政策,如減免企業所得稅、耕地占用稅、土地出讓金等,全面帶動了中西部經濟的發展能力。三是加大了對中西部地區的轉移支付。2000年中央財政對地方增長發行政事業單位人員工資和建立“三條保障線”等兩項補助就達到637億元。
  5.干了多年想干而沒有能力干的大事。到2001年底,加固大江大河大湖堤防3萬多公里,長江沿岸移民建鎮200多萬人,新增公路通車里程2.55萬公里,增加鐵路新錢4000公里、復線1988公里。城市供水、道路、污水處理等基礎設施明顯改善,大規模新建和改造農村電網,新建國家儲備糧庫倉容500億斤等。這些建設投資主要在中西部地區實現,對推動地區經濟均衡發展,起到十分重要的作用。一些重要的、關系國民經濟發展總體布局的大型基礎設施項目如青藏鐵路、西氣東輸、西電東送等已經開工,并取得較大的進展。退耕還林、宜林荒山荒地造林等生態建設取得實質性進展。
  積極財政政策在開始階段被認為是短期政策,但是由于世界經濟形勢越發嚴峻,中國經濟增幅回落的壓力加大,積極財政政策在實施過程中實際上成為了中期政策。今后財政政策的方向、內容和力度,仍要依據世界經濟和中國經濟的運行態勢進行適時適度的調整。
   二、2002年財政政策的背景分析
  2002年中國經濟發展面臨的希望和挑戰都更加明顯,財政政策實施環境比較復雜。一方面,近幾年積極財政政策的實施,為中國經濟持續穩定發展,打下了一定的基礎;加入世界貿易組織和申奧成功,促進國民信心指數提升,有利于刺激內需增長;經濟全球化、國際化進程將加快,將有利于推進經濟體制和企業微觀制度的改革,經濟運行中的法制化程度也將提高;農村稅費改革及其相關的配套性措施,對推動農村生產力發展,啟動農村市場,無疑將產生直接作用;西部大開發戰略的實施,也為國民經濟的發展,提供了更多的機會。世界三大經濟體同時出現經濟下滑,國際資金的投資熱點,將更多關注經濟政治穩定、市場廣闊的中國,中國吸引外資的競爭力將加強,利用外資應該有更多的機會。這些都將為財政政策實施及其效果發揮,創造良好的宏觀經濟環境。
  另一方面,受美國"9.11"恐怖事件,美國打擊阿富汗及印巴局勢、巴以局勢等因素影響,國際政治經濟形勢和世界和平前景存在許多不確定因素。這些又將對中國經濟產生負面影響,而國內經濟由于宏觀經濟體制與國有企業改革的滯后,使一些深層次的問題一時難以獲得有效的解決,經濟發展自主動力不足,持續快速發展的基礎還不穩固,面臨的形勢仍然不容樂觀。
   (一)國際經濟環境更加嚴峻。
  世界三大經濟發展動力區同時出現衰退,這是十多年來世界經濟發展中從未有過的現象。日本經濟自1991年2月陷入衰退以來一直在蕭條中徘徊,目前已進入“二戰”以后危機最嚴重的時期。長期大規模的財政刺激致使財政自身的危機進一步惡化,目前日本中央政府加上地方政府的債務余額累計已相當于國內生產總值的130%,是發達國家中財政危機最為嚴重的。美國經濟從2001年3月份起正式陷入衰退,"9.11"事件使美國航空和旅游業受到很大的沖擊,但受沖擊最嚴重的是金融業,股市在美國歷史上第三次停業,不僅因大跌而進一步使美國居民財富縮水,而且形成巨大的心理沖擊,美國消費者信心指數、固定資產投資大幅下降,失業率增高。歐元區經濟也呈下滑態勢,預測2001年經濟長為1.7%。少數國家由經濟危機導致了嚴重的社會和政治動蕩,最為典型的是阿根廷,一個月之內政府就多次更迭。
  一些政府和國際組織對2002年世界的發展普遍不抱樂觀態度。國際貨幣基金組織預測,2001、2002兩年世界經濟增長為2.4%,大大低于2000年的4.7%,這將是自1993年以來世界經濟的最低增幅。同時預測,2002年美國經濟增長將減至0.7%,歐盟經濟增長為1.3%,日本經濟增長為-1%。另外,有相當多專家學者認為,當前的國際經濟形勢,比1997年東南亞金融危機時更為嚴峻,影響也將更為持久。
  在這樣的國際經濟背景下,中國外貿出口增長的難度很大,要保持一個較好的發展勢頭,中國經濟必須進一步實行擴大內需的方針。
   (二)國內經濟依然面臨許多困難。
  1.積極財政政策實施四年,國債投資成為社會投資的主體。國債投資項目較多,資金相對分散,低水平重復建設的現象也有所抬頭。由于國債投資項目大多是中長期項目,也給以后財政年度建設性支出帶來很大的增支壓力。由于宏觀經濟體制和相關政策方面沒有配套推進改革,國債投資對民間投資的帶動效應還有待提高。2001年,全社會固定資產投資增長12.1%,其中國有經濟投資增長達到12.8%,而集體和個體經濟投資增長分別為8.1%和12.7%,個體經濟投資有所提高。從投資規模上看,集體和個體投資總和僅為全社會固定資產投資的1/3(10497億元/36898億元)。
  2.中國加入世界貿易組織,近期內將面臨巨大的挑戰。從2002年開始,中國經濟與世界經濟的聯系將更加密切,中國將從單純提高貿易依存度轉向參與國際分工,使中國企業的資源配置空間得到擴展和延伸,從向世界銷售產品,轉而互相提供服務。這將對中國經濟發展和經濟體制改革產生重要影響。但從近期來看,目前的挑戰將大于機遇。這種挑戰不僅是對行業、企業,更是對政府管理方式、管理能力的挑戰。如建立和維護市場運行秩序、經濟體制與企業制度的改革與接軌、參與國際分工產生的培育和發展、稅收國民待遇、經濟法制化等等。這些都需要政府做大量艱苦細致的工作,實現穩健過渡。
  3.消費需求依然不旺。一是城鎮居民的即期消費愿望不足。這幾年消費需求的回升,主要是依靠政策拉動。從消費結構上分析,1998-2000年三年,政府消費占比逐年增加,分別占20.4%、20.9%、21.4%,1999和2000年,政府消費分別增長9.53%和12.68%,而居民消費僅分別增長6.54%和9.10%。其增長速度超過居民消費3個百分點。二是農民的收入水平近幾年來并沒有得到明顯提高,農村購買力不足,城鄉居民收入差距繼續擴大。從居民消費結構來看,農村居民消費占比自1997年以來一直呈下降態勢:1997-2001年分別為50.0%、47.9%、46.1%、45.2%、37.4%,五年下降了12.6個百分點,從消費增長速度來看,農村居民消費增長也遠遠低于城鎮居民:1999-2001年,農村居民消費分別增長2.72%、6.80%和7.7%,而城鎮居民消費增長則分別為10.04%、11.06%和11.5%。總體上看,消費結構不甚合理,消費需求并沒有從根本上改變“被動拉升型”特征。
  4.結構性問題依然突出、一是地區經濟發展不均衡,這是長期積累的歷史遺留問題;二是農村經濟發展緩慢,城鄉經濟發展差距進一步擴大。據統計,農林牧漁業總產值1998-2000三年的增長分別為3.17%、-0.01%和1.62%,1998年以來基本沒有實質性增長;三是產業結構失調及相應市場供給結構失衡,表現為基本建設損失嚴重,重復建設、重復引進時有抬頭,產品結構老化,升級換代遲緩。由于從資源配置到產品供給都仍然存在計劃經濟色彩,產業結構的優化與升級缺乏機制與制度保證;四是收入分配方面的結構性失衡。據有關方面測算,中國居民個人收入的基尼系數2000年為0.485,而且還呈逐年擴大趨勢。據統計,自1997年以來,中國農民收入增長幅度連年下滑,2000年增幅不足2%,2001年增長4.2%,而同期城鎮居民收入增長幅度一直保持在7%以上;不同行業職工的收入差距也在拉大,與1990年相比,2000年房地產業、金融保險業和技術服務業收入增幅最高,增長了4倍多,而農林牧漁業和采掘業收入增長僅約為1倍。地區間收入差距擴大,1978年,農村居民最高收入和最低收入之間的比為1.68:1,2000年則為2.15:1。城鎮居民收入,1997-2000年,最高的省(市)居民可支配收入增長率平均每年增加1.57個百分點,而最低的省份僅為0.25個百分點。中國政府面臨的結構調整任務仍然很重。
  5.外貿對經濟增長的支持持續下滑。外貿對經濟增長的貢獻主要是靠凈出口實現。我國凈出口額1998到2001年分別為:434.7億美元、292.3億美元、241.1億美元和225.5億美元,外貿凈出口負增長,已失去對經濟增長的有效拉動。由于中國出口的近1/3是對美國市場,"9.11"事件以后,中國外貿出口形勢更為嚴峻。隨著美國經濟進入衰退,外貿對中國經濟增長的支持將更加脆弱。
  6.依靠國債發行和擴大政府投資為主的積極財政政策,在帶動中國經濟發展的同時,也加大了財政風險。積極財政政策已實施了四年,在對整個國民經濟發展作出巨大貢獻同時,也產生了潛在的財政風險。雖然目前國債負担率、國債依存度、國債償還率等都在公認的警戒線內,但如果在名義赤字、名義國債規模的基礎上,再加上諸如各級政府欠發工資、糧食系統虧損掛賬、國有銀行和非銀行金融機構的大量不良資產、各地方政府舉借的債務,以及養老、醫療等社會保障資金上的缺額等潛在的債務,債務規模已經不可小視。對此,在確定今后可能的發債規模和發債能力方面應予以高度重視。今后若干年財政政策的著力點及作用方式應相應改進和調整。
   三、2002年中國財政政策要點分析
  綜合考慮當前國內外政治經濟形勢,2002年財政收入在去年高增長比例、高基數的基礎上增長將會減緩,一是沒有新增稅種,老稅種的稅制也基本不作改變,基本沒有政策增收因素,收入的增長將基本與經濟增長同步;二是加入WTO后,進口關稅將因兌現入世承諾會有實質性的下降;三是清理各種收費和基金,規范財政收入,居民(特別是農民)和企業減負等措施將陸續出臺,將構成減收因素。而支出方面增支壓力巨大。各重點支出項目都需要增加支出:2002年將繼續調整收入分配政策,加上2001年兩項調整政策的翹尾因素,需要增加支出數額較大;實施科教興國戰略、西部大開發戰略,繼續推進天然林保護工程、退耕還林、防沙治沙工程,深化糧食流通體制改革,完善社會保障制度和支持農村稅費改革以及保證國家安全等,都需要增加財政支持力度。因此,2002年財政收支缺口仍然較大。
  綜合上述因素,2002年仍要實行積極的財政政策,同時要注重通過各種政策手段的實施,培養經濟內生自主增長動力,提高自我發展能力,實現經濟和財政可持續發展。積極財政政策應該逐步從應急性的、以解決短期問題為主要目的的、較為單一的目標選擇,逐步轉向以啟動經濟內生增長動力為主、兼顧解決短期和中長期發展的政策方面,把財政政策的著力點放在經濟和社會發展中的重大問題上。考慮到2002年是大規模發行國債的第五年,國債規模宜保持在合理的范圍之內,力爭赤字規模盡可能不再擴大。
  2002年積極財政政策的要點是:
  1.繼續發行長期建設國債,增加國債投資。2002年將繼續發行建設國債1500億元,其中1250億元列入中央預算,另外250億元轉貸地方使用。國債投資主要向中西部地區繼續傾斜,特別是要配合國家西部大開發戰略的推進;繼續加強基礎設施建設項目投入,國債的使用重點是前幾年尚未完工的基礎設施項目,原則上不上新的項目,要保證專款專用,提高國債資金的使用效益;繼續增加對科技發展的支持,特別是國有企業技術改造和符合國家產業政策、具有市場潛力和國際競爭力的新產品開發研究的投入,提高企業的裝備水平,增強競爭力。
  2.加快農村稅費改革步伐,繼續推進其他各項稅費改革。農村稅費改革,經過兩年試點已取得了一定的經驗,2002年將擴大試點范圍,將以省為單位的試點,由一個擴大到全國省份的1/3左右。同時,要搞好農村教育體制和其他配套改革。中央財政在預算中要安排相應資金給予支持。對農民反映強烈的農村建房、電價等方面的亂收費問題,要加強專項治理。推進農村稅費改革,合理調整農業稅制,將通過減輕農民負担,增加農民收入,提高農村購買力水平,這是擴大和培育內需的重要內容。同時,農村稅費改革,也有利于農業和農村經濟的結構調整,為推動傳統農業向現代農業轉變,促進農村生產力發展,創造良好的體制基礎。
  在稅費改革的其他方面,2002年將通過取消不合理、不合法收費,規范政府收入分配秩序;通過將一部分非政府收費轉為經營性收費,規范政府行為;通過將部分具有稅收特征的收費,用相應的稅收取代,進一步完善稅制;加快推進交通車輛稅費改革,適當的時候出臺燃油稅改革措施,以規范分配秩序,減輕社會負担。
  3.進一步完善出口退稅機制,促進出口增長。要繼續完善退稅機制,既保證正常的出口企業退稅,又要防止出現騙稅、騙匯漏洞。根據不同情況,對退稅水平不足17%,而又是國家鼓勵出口的行業和產品,研究繼續提高出口退稅率;繼續擴大出口生產企業免抵退范圍,對有進出口經營權的生產企業自營或委托出口貨物全面實行“免抵退”稅制度,加快出口退稅進度。財政要創造條件,加快進出口保險職能的完善,增加對大宗機電產品出口的政策保險。
  4.積極推進財政支出改革,用制度規范保證財政支出效益提高。一是加快建立部門預算制度。2002年中央部門預算改革的重點是:加大綜合財政預算改革的力度,對單位的預算內、外各項財政資金和其他收入,統一管理、統籌安排,提高各部門收支的透明度;所有行政事業單位和社會團體都要正式編制和批復政府采購預算;全面試行《中央部門基本支出預算管理試行辦法》和《中央部門項目支出預算管理試行辦法》。二是穩步推進財政國庫集中支付管理制度改革。在總結經驗的基礎上,修改完善試點辦法,擴大試點部門財政直接支付資金的范圍。同時擴大改革試點部門的范圍,爭取將試點單位從2001年的6個增加到20個左右。規范收入收繳辦法。三是擴大推行政府采購制度。2002年要進一步擴大政府采購規模,爭取達到1000億元左右。進一步加強政府采購法制建設,把政府采購工作納入法制化管理。擴大政府采購資金財政直接撥付范圍,加強對政府采購的檢查和審計,防止腐敗。
  5.深化“收支兩條線”管理改革,加強綜合財政預算管理。近年來,配合黨風廉政建設工作,在行政事業性收費和罚沒收入實行“收支兩條線”管理制度,取得了一定成效。但總體上看,收費和罚沒收入還沒有做到收支徹底脫鉤,中央單位大部分收費仍未實行收繳分離,沒有實行真正意義上的“收支兩條線”。因此,2002年將進一步深化“收支兩條線”管理改革:對中央本級34個有預算外收入來源的行政執法機關和代行行政職能的事業單位,實行收支脫鉤管理。即預算外收入全部上繳財政,支出由財政在部門預算中按實際需要和定員定額標準統一安排,以加強綜合財政預算管理。同時,對預算外收入的收繳方式也要進行改革,實行收繳分離管理,從體制上防止截留、擠占、挪用預算外收入。
  6.調整和完善分配制度,加快社會保障體系建設。在加入世界貿易組織后,國有企業參與競爭程度加劇,對社會保障提出了更高的要求。當前要抓緊建立完善、規范社會保障資金收繳體系,制定與經濟發展水平以及各方面承受能力相適應的社會保障標準,實現社會保障對象管理和服務的社會化。要加強社會保障體系法制建設,盡快構建獨立于企事業單位之外的、資金來源多元化、保障水平規范化、管理服務社會化的有中國特色的社會保障體系。同時,要積極籌措資金,加大財政支持力度,進一步提高社會保障支出占整個預算支出的比重,研究通過開征社會保障稅、減持國有股、擴大發行彩票等辦法,開辟新的籌資渠道,補充社會保障資金不足。
  同時,要進一步調整完善收入分配制度,增加城鄉居民特別是低收入群體的收入。一是繼續適當增加機關事業單位職工工資,機關事業單位的離退休人員離退休金也相應增加;二是著手研究深化國有企業分配制度改革,解決企業職工工資激勵不足、約束乏力、管理失控、渠道混亂等問題,建立企業既有激勵又有約束的工資制度。三是落實“兩個確保”工作,切實把符合條件的城市貧困居民全部納入最低生活保障范圍,給予必要的生活費用支持。
  7.推進投融資體制改革,優化宏觀資源配置方式。隨著市場經濟的建立與發展,我們應盡快改變競爭性領域政府行政性配置資源的體制,建立起以財政政策和貨幣政策為主導,以法律為手段的引導調控體系,實現宏觀經濟調控方式的國際化,以從體制和制度上解決長期以來困擾我們的重復建設和損失浪費嚴重問題。要按照經濟行為權責相符的基本原則,加快建立“誰投資,誰籌資,誰決策,誰受益,誰承担風險”的投資融資管理體制,伴隨國有企業改革的深化,落實企業投資自主權。除國家有特殊規定外,不再審批不需要政府投資的競爭性項目。同時,要消除體制障礙,促進民間投資增長,凡是國有企業和外資能夠進入的領域,都必須對民間投資主體開放。要以制度創新為突破口,盤活國有資產存量,搞好資本運營,優化資產結構,擴大融資規模。
  8.加大結構調整力度,促進區域經濟發展和產業結構優化。一是要認真落實關閉破產補助資金,積極支持關閉破產一批技術落后、污染嚴重、浪費資源的落后生產企業;二是繼續調整財稅政策,支持企業重組改制,促進企業加快建立適應WTO要求和市場競爭需要的經營機制;三是要改革所得稅分配制度。取消按行政隸屬關系分享所得稅的辦法,實行統一的按比例分享辦法,以促進資源合理流動,推動國有企業優化組合。為產業結構調整提供制度保障;四是要合理運用財政貼息資金,支持國有重點企業加快技術創新,支持高新技術產業發展,增強我國經濟的競爭能力;五是落實糧食風險基金包干政策,適當增加對糧食主產區的糧食風險基金補助,加大農業投入力度,增加農業專項支出,做好農業綜合開發工作,加強農業基礎建設、生態環境建設和農業信息體系建設,推進農業和農村經濟結構調整。要適當安排國債資金,加強農村基礎設施建設,改善農民的生產條件和生活環境,發展農村科教文衛事業,促進農村經濟和貧困地區社會經濟的全面進步。
財政研究京F61財政與稅務王保安20022002王保安 財政部綜合司 作者:財政研究京F61財政與稅務王保安20022002
2013-09-10 20:57

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