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世紀之交的東盟
世紀之交的東盟
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  冷戰結束之后的幾年時間里,東盟的影響力迅速提升,成員國合作的范圍也正在迅速擴大。東盟正以嶄新的面貌出現在國際舞臺上,她在世界事務尤其是地區事務中正在扮演越來越重要的角色。甚至連美國、日本和中國等大國也不得不向她“求愛”,向她討好。
      一、新的粘合劑
  在1995年,筆者曾經在《東南亞的區域合作》一書指出過:“在80年代末期以前,促使東盟加強團結的粘合劑是柬埔寨問題,柬埔寨問題和平解決之后,東盟的團結出現了新挑戰。它怎樣才能在新在歷史條件下達成新的團結呢?……其實,在后冷戰時代,促進東盟達成新的團結的因素是多方面的,東盟在今后的發展中面對許多共同的問題,這些問題就是它們達成新的團結的粘合劑,它們包括區域經濟合作,環境保護問題,與大國的關系問題,其中區域經濟合作可能是今后東盟加強團結的最重要的粘合劑。”最近幾年的實踐證明,這個預言是正確的。東盟已經找到了在新的歷史條件下加強團結與合作的新粘合劑,那就是區域經濟合作。自冷戰結束以后至今短短幾年的時間里,東盟在加強區域經濟合作方面邁出了如下三大步:
  (一)東盟自由貿易區取得了實質性的進展
  1992年在新加坡舉行的第四次東盟首腦會議決定從1993年起實施東盟自由貿易區計劃,此后,東盟又兩次將最終建成東盟自由貿易區的時間表推前。第一次是1994年9月,在泰國舉行的東盟經濟部長會議決定,將建成東盟自由貿易區的時間表從原定的15年縮短為10年,即從原來的2008年提前至2003年。第二次是1995年年底,在泰國舉行的第五次東盟首腦會議決定將時間表再推前至2000年,這次首腦會議發表的《曼谷聲明》說,東盟成員國不僅要在時間上提前到2000年實現將商品的關稅降至0至5%的目標,而且還要使關稅降到0至5%的商品數目增加到最大限度。這次曼谷首腦會議還決定將在成員國內部取消所有的商品數量限制和非關稅壁壘,這方面的時間表從1996年1月1日起實施。于1997年10月舉行的經濟部長會議又決定,從1997年底起實施服務業產品減免關稅的計劃。1994年9月舉行的東盟自由貿易區理事會議決定,原來暫時不包括在CEPT計劃下的商品必須從1996年1月1日起分期分批降低關稅。
  東盟自由貿易區計劃的提前實施,促進了東盟成員國之間的區域內貿易。到1995年,在《共同有效優惠關稅計劃》(這是實施東盟自由貿易區計劃的主要工具,英文縮寫為CEPT,以下一律使用此簡稱)下的商品在東盟區域內的出口達到563億美元,比1994年的474億美元增加了18.68%。CEPT商品占東盟區域內商品出口的比重近年來不斷提升,到1995年已達81.76%。東盟區域內的CEPT商品出口占東盟全部出口總額的比重也在逐步上升,到1995年已達到19.7%。在1995年,東盟區域內的CEPT商品和非CEPT商品出口總額達688億美元,比1994年的574億美元增加了19.86%。
  東盟自由貿易區的進展不單表現在關稅的減免上面,而且還表現在減少非關稅壁壘和簡化貿易程序等方面。最近,東明自由貿易區事理會強調,除了關稅減免之外,消除非關稅壁壘和簡化貿易程序等也是促進東盟自由貿易區的重要的不可缺少的途徑。
  (二)次區域經濟合作出現大的突破
  除了整個東盟內部的經濟合作之外,東盟各國還十分重視開展雙邊或三邊或多邊的經濟合作,這就是人們常常提到的“成長三角”。所謂“成長三角”,是指幾個鄰國在相鄰的地區,組成一個經濟合作圈,合作各方發揮各自的優勢,互相取長補短。這些地區在地理上一般都正好形成倚角之勢,所以人們把這種次區域經濟合作形成叫做“成長三角”。有些次區域經濟合作圈已超出“三角”的范圍,成為“四角”或“五角”,為了方便起見,本文一律稱“成長三角”。組成成長三角的那些地區原來就有較為密切的經濟聯系,通過建立“成長三角”,這種經濟聯系更加密切,互補程度更強了。這種“成長三角”即不是關稅同盟,也不是自由貿易區,更不是共同市場,它們之間甚至連一個具體的三邊協定也沒有。它們實際上只是一個非常松散的、局部的次區域經濟合作形式。目前,東南亞地區已經出現的成長三角主要有四個,它們有的已經開始運作,有的處在計劃階段,有的則仍然停留在構想階段。
  目前已經開始運作并且初步取得成效的是“新(新加坡)柔(馬來西亞的柔佛州)廖(印尼的廖內群島)成長三角。北部成長三角(泰馬印尼三國之間的相鄰地區)和東部成長三角(馬菲文印尼四國相鄰地區)則仍然處于醞釀和準備的階段。湄公河流域經濟合作區也處于計劃準備的階段(詳見曹云華著《東南亞的區域合作》第二章,《亞太經濟》1996年第四期和《國際貿易問題》1996年第6期)
  (三)提出建立東盟投資區(英文縮寫為AIA)的新概念
  1993年2月8-9日,東盟各國在印尼首都雅加達舉行第一次促進外國直接投資咨詢會議,會議決定成立一個叫“促進外國直接投資工作委員會”的專門的工作機構,以加強各成員在這方面的合作和協調。
  1995年11月27-28日,東盟投資部長會議在泰國曼谷舉行,會議通過了“促進外國直接投資與東盟區域內投資合作行動計劃”。會議還建議“東盟促進外國直接投資工作委員會”具體研究東盟于1987年制定的“東盟投資促進和保護協定”的可能性。
  在1995年12月14-15日舉行的第五次東盟首腦會議上,新加坡總理吳作棟第一次提出了建立“東盟投資區”的概念,吳作棟指出,東盟在爭取外國直接投資方面正在面臨印度和中國的嚴峻挑戰,“印度和中國龐大的市場潛力以及與國際經濟的加速整合,使資本和外國直接投資的流向更加多元化,更具競爭性。當然,東盟在爭取外國直接投資方面仍然具有競爭力,在1982-1987年間,東盟爭取到的外國直接投資額占全球外國直接投資總額的比重為5%,到1992年,這個比重已增加至9%。而同時期在中國的外國直接投資占全球外國投資總額的比重也從2%提升到7%。因此,東盟應該加強合作,以爭取更多的外國直接投資。”此次首腦會議指示東盟秘書處具體研究關于建立“東盟投資區”建議的可行性。這次首腦會議呼吁各國作出更多的努力和進行更多的作用,以便把更多的外國直接投資吸引到本區域來。
  1996年3月8-9日,“促進外國直接投資工作委員會”在文萊舉行會議,討論如何促進本區域外國直接投資的問題,會議決定制定一個新的協定以取代在1987年制定的“東盟投資促進和保護協定”,會議還制定了在1996-1998年期間貫徹實施“促進外國直接投資與東盟區域內投資合作行動計劃”的方案。
  1996年9月6日,東盟投資部長會議決定把它們制定的關于建立東盟投資區的計劃正式提交給將在雅加達舉行的第28屆經濟部長會議討論。
  1996年9月12日,東盟投資部長會議同意關于建立東盟投資區的建議。會議責成東盟秘書處進一步落實建立東盟投資區的各項措施并且提出進一步的建議。
  最近一段時間以來,東盟秘書處正在積極推動東盟投資區計劃的實施。東盟秘書長辛格指出,“在過去4年,我們全力以赴地推動東盟投資區的構想,并且促進它早日實現。東盟自由貿易區和東盟投資區將互相推動,互為基礎,為推動東盟經濟的一體化提供堅實的基礎。我們將采取各種措施以推動東盟投資區在2000年最終建成。繼東盟自由貿易區之后,東盟開展經濟合作的下一個重點是什么,那就是東盟投資區。在過去幾年,通過采取一系列措施,東盟各成員國已經在投資合作方面取得了很大的成績。組建東盟投資區的目的,就是要通過提升本區域的投資競爭力和吸引力,以爭取更多的外國直接投資源源不斷地到我們區域來投資,并且達到新的水平。”
      二、新的角色担當
  在冷戰時期,東盟實際上是充當超級大國的配角,由于兩個超級大國在東南亞地區的爭霸,東盟無法發揮獨立的作用,無法主宰本區域的事務。冷戰結束之后,全球和東南亞地區的政治經濟形勢發生了根本的變化,為東盟在本區域扮演更為重要的角色提供了有利的條件,東盟及時調整了自己的戰略,它開始在本區域扮演越來越重要的角色。
  東盟認為,冷戰結束之后,一個超級大國瓦解了,它不得不退出了東南亞,另一個超級大國——美國也不斷地收縮在東南亞的力量,其在本區域的影響也在下降。與此同時,一些地區大國,中國、日本和印度則在迅速崛起,它們試圖填補兩個超級大國在東南亞留下來的權力真空。在這種情況下,東盟理所當然地應該挺身而出,為維護本區域的繁榮和穩定及建立本區域的政治新秩序作出自己的貢獻。正如新加坡總理吳作棟所說的,“只要東盟緊密地團結在一起,那些大國們就不能夠忽視我們,它們從前在處理亞太地區事務時就必須考慮到東盟這個因素。”1995年舉行的第五次東盟首腦會議發表的“曼谷首腦會議宣言”強調,東盟要在地區事務和國際事務中扮演更為積極和重要的角色,宣言說,“東盟應該繼續在其它區域和國際舞臺上扮演積極的角色,以促進亞太區域和整個世界的和平、安全與繁榮。”東盟秘書處一位高級官員也這樣寫道:“東盟在過去三十年的合作中增強了信心和能力。在這三十年的時間里,東盟發生了根本的變化,過去,它只關注成員國內部國與國之間的關系,現在,它已經發展成為一個一體化的,緊密地團結在一起的區域性組織,它把它關注的焦點與興趣進一步擴大到整個地區和全球。……東盟在亞太地區的政治經濟事務中所扮演的角色日益凸顯。與此同時,東盟除了與鄰國和有關國家一道共同維護及促進各成員國的利益之外,它沒有其它任何的野心。”這位高級官員認為,1992舉行的東盟第四次首腦會議是東盟的一個轉折點,它標志著東盟開始在本區域和世界事務中發揮更加積極的作用。“東盟領導人充分認識到,經濟進步不僅取決于一個和平的環境,而且還取決于亞太地區各國在政治和安全方面的合作,為此,東盟正在促進這個合作。東盟正在提高其國際競爭力,東盟還努力促進地區經濟合作,東盟把在亞太地區促進和實現開放的地區主義作為自己的一項重要任務。”
  事實上,不單東盟希望在本區域和世界事務中扮演更為重要的角色,亞太地區各大國也希望東盟能夠在新的歷史時期發揮更加重要的作用。在這方面日本表現得尤其明顯。日本前外相Yohei Kono指出,日本希望東盟“不僅在亞太地區而且在國際社會扮演更加重要的角色,東南亞應該對亞太地區內部和外部發揮自己的影響力。”日本首相橋本龍太郎也高度評價東盟在新在歷史時期地位和作用,他說,“東盟在經濟發展和政治穩定方面取得了巨大的成功,作為一個典范,它在世界上占有一個特殊的位置。東盟在外交方面所采取的積極行動也產生了重大影響。作為一個多邊安全合作的機構,東盟區域論壇取得了重大進展,它為本地區的穩定作出了積極的貢獻。東盟還在亞太經濟合作組織中扮演了積極的角色,它還作為東道主發起召開了亞歐首腦會議,加強了亞洲和歐洲之間的關系。”
  為了在地區和世界事務中發揮重要的作用,東盟必須進行內部調整和改革,以適應新的角色担當,為此,東盟領導人提出了“重建東盟”的口號。上文曾提及的那位東盟秘書處高級官員指出:“重建東盟的目的,是為了更好地在地區與全球事務中扮演積極的角色,更好地維護和促進東盟的戰略利益。”最近幾年,東盟在結構和功能及外部關系等方面都進行了調整與改革。
  在冷戰結束以來的幾年時間里,東盟的確在地區事務扮演著越來越重要的角色,它的作用是任何一個大國都不能忽視的。例如,在1992年,東盟發表《南中國海宣言》,在南中國海主權糾紛中采取一致的立場,此后又采取了許多共同行動,迫使中國在南中國海問題上作出讓步。又如,由東盟領導人發起,于1996年在泰國舉行亞歐首腦會議,使亞歐關系有了重大發展。此外,東盟還在區域安全合作方面采取了許多重大行動,如建立東盟區域論壇,開展多邊安全對話與磋商,建立各種信任措施。東盟還在1995年第五次首腦會議期間簽署了《東南亞無核區條約》。“曼谷首腦會議宣言”高度評價《東南亞無核區條約》,認為它“是東南亞國家對加強區域安全及維護世界和平與穩定作出的另一項貢獻”。一位外國學者這樣評價東盟近年來所發揮的作用:“東盟的影響大大超出了東南亞范圍。美國請求東盟捐資1000萬美元幫助朝鮮半島能源開發組織,從而正式要求它參與朝鮮半島和平進程。作為對東盟影響的又一認可,俄羅斯建議吸收朝鮮參加東盟區域論壇每年一次的討論,東盟區域論壇所取得的進展反映在該組織擴大其活動的決策中。最近四年來,它的重點一直是它所說的加強信任措施。旨在使各國更好地相處。現在,該論壇將進入下一階段。即預防性外交階段。”
      三、新的挑戰
  在新的歷史時期,東盟面臨如下十大挑戰:
  (一)東盟各國之間的經濟競爭和利益沖突
  東盟一些主要成員,如泰國、印尼、馬來西亞和菲律賓的經濟發展水平相當,都處于工業化的中期階段,目前都在發展外向型經濟,大量引進外資,生產勞動密集型產品,然后出口。經濟結構相同,經濟發展水平相同,給這些國家的經濟合作帶來許多困難,各國之間的經濟競爭和利益甚至可能多過合作。
  (二)先進國與后進國之間的分歧
  東盟擴大之后,先后加入了幾個比較落后的國家,有一些國家,如老撾和緬甸是被聯合國確認為世界上最貧窮的國家,各國的人均國民生產總值均不到300美元,把它們拉進東盟,勢必增加其它東盟國家的負担。這三國要真正融入東盟也有許多困難需要克服。例如,東盟每年要舉行各種類型的會議300多個,光是這些會議,就會令那些新加入的國家傷透腦筋,它們既沒有錢,也缺乏英語方面的人才。就連早在1984年就已經加入了東盟的文萊,也缺乏足夠的人才去應付這些會議。
  (三)東盟的內部團結面臨新的考驗
  東盟擴大之后,成員國增加了,力量加強了。但是,東盟的擴大會給東盟今后的團結與合作帶來新的問題,東盟外延的擴大和內涵的深化是一對矛盾,東盟如果急于實現外延的擴大,有可能削弱其內部的凝聚力。它作為一個較小的機構,取得共識是容易得多的。但是將來它取得共識可能變得更為困難,并且可能使經過考驗的外交和諧出現的新的不和諧。因此,完全有可能出現這樣一種東盟領導人不想見到的結局,即成員的擴大導致政治上的淡化而不是所謂的深化。如果發生那種情況,東盟的影響力就有可能相應受到削弱。因此,今后,隨著成員的增加,東盟在機構的運作和效率方面,可能會比以前更差,更難保持一致,更難統一步伐。
  (四)東盟自由貿易區計劃很難如期實現
  東盟將最終建成自由貿易區的時間表二次推前,要在2000年實現該計劃。現在看來,這個雄心勃勃的計劃有可能出現挫折。近年來,在討論擴大自由貿易方案時,東盟各成員國之間經常出現不一致的聲音,例如,在1995年舉行的第五次東盟首腦會議上,印尼反對將15種農產品包括在下世紀初將削減關稅的數千種商品中。1997年夏天出現的泰國危機,嚴重波及到其它東盟成員國,使這些國家的經濟面臨嚴峻考驗,有些國家從本國的利益出發,又準備在貿易自由化的進程上打退堂鼓。1997年10月,泰國政府宣布振興經濟的新措施,其中包括提高一批產品的進口關稅,有些產品的關稅的提高幅度還比較大,如小轎車整車進口稅從原來的42%提高至80%,光學鏡頭、眼鏡鏡片、鏡架、照相機、手表、打火機的關稅由原來的3%提高至30%。泰國政府雖然說,這些提高關稅的措施只是了為了應付經濟危機而采取的臨時性行動,它打算在2000年1月起取消。但是,現在看來,泰國的經濟危機并不是一二年的時間就能夠解決的。
  (五)在全球化的時代如何保持東盟的地區意識
  經濟全球化是當今世界的一個必然的趨勢,東盟一些國家,如新加坡、泰國、馬來西亞和菲律賓等,與世界經濟的聯系非常密切,今后將會更加密切,在這種趨勢下,東盟如何保持自己的地區意識,這是東盟面臨的一個新課題。東盟目前也鼓吹“開放的地區主義”,這與它強調的“東盟意識”恰恰是一對矛盾。一方面,經濟全球化的趨勢,要求各國放眼全球,加強與世界各國的聯系;另一方面,“東盟意識”又要求東盟各成員國加強區域內部的團結,采取更多的共同行動。當各成員國之間存在共同的利益時,這一對矛盾就被掩蓋了起來,但是,一旦各成員之間的利益發生沖突時,這種矛盾便有可能爆發。
  (六)各國國內面臨的挑戰
  目前,主要的東盟國家在國內面臨的最大挑戰,就是如何克服金融風波帶來的經濟危機,使各國經濟重新恢復昔日的朝氣和活力。馬來西亞政府認為,這次金融風波使馬來西亞的經濟起碼倒退十年。泰國政府也號召人民要過幾年苦日子。印尼和菲律賓的情況也不太妙。總之,今后幾年,主要的東盟國家將進行較大規模的經濟結構調整。
  東南亞國家還面臨其它問題。例如,印尼的政治穩定問題引起人們的極大關注。現在,蘇哈托總統担任總統已經幾十年,接班人問題至今還沒有解決,國外許多分析家認為,印尼的接班人問題有可能出現危機,如果不能和平地解決接班人問題,印尼國內有可能出現大規模的政治動亂。印尼是東盟中最大的一個國家,它的一舉一動都對東盟產生重大影響,它自己也常常自稱為“盟主”。如果印尼國內發生問題,東盟的團結、東盟的各種合作計劃都將會受到嚴重的沖擊。
  (七)東盟成員國之間的雙邊關系
  這也是長期困擾東盟的一大問題。東盟內部存在許多領土和主權糾紛,如新加坡與馬來西亞之間在白礁島的主權問題上互不相讓;菲律賓與馬來西亞之間在沙巴州的主權問題上也發生爭吵;馬來西亞、越南和菲律賓在南沙群島的主權歸屬問題上也有矛盾;泰國與越南在泰國灣也經常發生沖突。各成員之間的關系實際上是十分脆弱的,常常受一些突發事件的影響,甚至出現危機。例如,前幾年,菲律賓與新加坡兩國之間的關系因菲律賓女傭問題曾一度非常緊張,甚至鬧到召回大使,中斷關系的地步。在1995年和1996年,新加坡與馬來西亞的關系因新加坡領導人的言論問題而出現重大裂痕。經濟利益方面的沖突也會給成員國之間的雙邊關系帶來麻煩,例如,馬來西亞政府在1997年9月宣布,馬政府決定所有在馬來西亞國內生產的貨物都必須通過馬來西亞自己的港口和機場出口,以減少外匯流失,從而改善馬來西亞的收支平衡。據馬財政部官員說,目前,馬來西亞仍然有30%的廠商沒有利用馬來西亞自己的港口和機場來處理出口的貨物,他們放棄本國的先進的港口和機場,而寧愿使用鄰國的相關設施。很明顯,馬來西亞政府這舉動主要是針對新加坡的。新加坡雖然沒有對馬來西亞這一舉動作出正式的反應,但其心里肯定很不舒服,而且也勢必會對新加坡的港口和機場產生一定的消極影響。
  非法移民問題也正在對東盟各成員國之間的雙邊關系產生一些消極影響。
  (八)環境問題
  東盟各國也面臨嚴重的環境問題。有些環境問題甚至影響到國家之間的關系,例如,最近印尼發生森林大火,產生的濃煙及有毒氣體大量飄散到鄰近的馬來西亞和新加坡,使這兩國的空氣受到嚴重污染,馬來西亞有些城市的空氣污染指數最高時多達700多點。新馬兩國人民對印尼頗有微詞,有些甚至還提出要印尼作出賠償。可見,東南亞的環境也對國與國之間的關系產生重大影響,處理不好,也會危及雙邊關系。
  (九)安全合作問題
  為了加強多邊安全合作,東盟于1994年成立了東盟區域論壇。但是,這個組織主要是用于多邊安全對話和磋商,而且從這幾年的實踐看,它每年討論的主要議題都是區域之外的問題,如朝鮮半島的核問題等。因此,東盟成員國之間尚未建立起相互信任的機制,它們之間的猜疑和不信任并不是在短時間內可以消除的。近年來,主要的東盟國家由于經濟實力大大增加,武裝力量現代化的進程也在加快,各國都在大量地采購先進的武器裝備,主要的東盟國家的海軍和空軍的力量得到加強。目前,東盟各國的軍事現代化計劃暫時還沒有引起相互之間的軍備競賽,但如果長期發展下去,有可能加劇各國之間的相互不信任,并且出現互相競賽的局面。
  (十)外部關系
  這幾年,東盟一直致力于調整與周邊大國之間的關系,試圖在與中美日三個大國之間達成一種平衡,它們深刻認識到了這三個大國對該地區的重要性,正如新加坡前駐美國和聯合國大使許通美所說,“東盟已經達成共識,即亞太地區的和平有賴于美國、日本和中國之間穩定的三角關系。”這三角之間,那一邊出現不穩定,都對該地區局勢產生不利的影響,此外,東盟與這三大國之間的關系如何處理也將對這三角關系產生作用。
  
  
  
東南亞研究8廣州24~28D7國際政治曹云華19981998曹云華 作者單位:暨南大學東南亞研究所 作者:東南亞研究8廣州24~28D7國際政治曹云華19981998
2013-09-10 20:58

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