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世紀之交的回顧與前瞻:人類環境問題與國際環境法
世紀之交的回顧與前瞻:人類環境問題與國際環境法
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      一、環境問題是20世紀最大問題之一
  國際社會在20世紀經歷的重大問題有戰爭與和平問題,經濟與社會發展問題以及環境問題,環境問題從20世紀70年代開始為整個國際社會所重視,在其后的近三十年中,環境問題越來越成為國際社會關注的全球性問題的中心和焦點。環境與發展問題緊密聯系在一起,成為全人類和國際社會當前面臨的最重大問題,環境問題是經濟和社會發展問題的一部分,但環境問題又是一個獨立發展問題的另一個重大問題。
  人類環境問題指的不是任何自然演化的結果。環境問題是人類不適當活動引起的對人類生存條件不利的環境變化。環境問題包括兩個方面,一是人類對自然資源的不適當的開發利用,二是人類活動對環境的污染與破壞,本世紀以來的工業化、都市化和人口過度增長,以發達國家的高消費生活方式為代表的“不可持續的生活方式”,發展中國家的貧困化等等,是造成今日環境問題的主要原因。國際社會對環境問題產生的原因,基本上已經達成共識。在國際法律文件中,如1972年在斯德哥爾摩召開的聯合國人類環境會議所通過的《人類環境宣言》,1992年里約熱內盧召開的聯合國環境與發展大會通過的《環境與發展宣言》等法律文件中,對環境問題產生的以上基本原因做出了有重要法律意義的闡述。
  二次世界大戰結束以來,人類的環境問題在規模上和危害程度上都越來越嚴重,從二戰以前的點源性污染發展成為今天的大規模,大范圍的環境問題和全球環境退化,大氣污染嚴重,氧層嚴重耗損,全球性氣候變化,海洋環境惡化,水污染和水資源匱乏,森林減少,物種大量消失,有毒化學品和危險品數量猛增,土地荒漠化和沙漠化。這些嚴重的環境問題,不僅損害了人們的健康,降低了生活質量和福利,影響到經濟和社會的發展,而且,已經對人類的生存和發展構成威脅。正如聯合國環境規劃署主任在90年代初期所言:環境問題是人類社會所面臨的空前絕后的巨大壓力和挑戰。
  60年代末,70年代初,面對著越來越明顯的各種環境問題,人們的環境意識開始覺醒,并且逐漸高漲起來,各界有識之士,包括科學家、政治家、社會活動家,開始把環境問題的嚴峻性揭示給公眾和國際社會,60年代初美國科學家卡森的著作“寂靜的春天”,羅馬俱樂部的報告“增長的極限”,都起到了警醒輿論、喚起人們的環境意識的作用。在環境保護問題上,敏銳、 激進的年輕人的呼聲和作用特別值得重視。70年代初在不少西方國家大學的校園里和社會上,曾經掀起聲勢浩大的環境保護運動。青年人奮筆疾書,奔走呼號,呼喚人們對環境問題的重視和覺悟。聞名遐邇的綠色和平組織在這次浪潮中誕生,并且一直是最活躍的人類環境保護事業的生力軍。對環境問題的認識,對環境保護的要求首先來自民間。在民間的和各國的環保呼聲的推動下,國際社會開始認識到環境問題的嚴重性。1972年5 月在瑞典首都斯德哥爾摩召開了聯合國第一次人類環境會議,為人類和國際環境保護事業樹起了第一塊里程碑。會議通過的《人類環境宣言》是人類歷史上第一個保護環境的全球性國際文件,它標志著國際環境法的誕生。其后,環境問題引起國際社會的進一步高度重視,舉世矚目的最高層次的各國首腦會議——世界環境與發展大會1992年在里約熱內盧召開,把國際環保事業推向新的階段。
  環境問題在國際關系中,在國際政治舞臺上的地位也越來越重要。有些學者已經提出國際生態政治的概念,用以概括環境時代的國際政治和國際關系的特點。環境問題和環境問題引起的人類生存問題已經提到世界政治議程上。環境問題引起了國際關系的巨大變化。這主要表現在以下幾個方面:
  一、保護人類環境成為國際合作的重要領域。環境問題是全球性問題,它關系到全人類的健康、福利和生存,需要國際社會來共同面對,如果說國際經濟近年來的發展特點是世界經濟一體化。那么,從另外一個角度來看,國際社會正在因環境保護而形成“環境一體化”的新格局,為環境保護而結成利益共同體。
  環境資源的合理利用與國際經濟發展有密切關系。環境和資源是經濟發展的最重要的物質基礎和前提性條件,同時,環境和資源又制約著經濟的發展。保護環境是世界各國經濟和社會持續發展的最基本需要。
  在地球的資源中,除了各個主權國家擁有的資源之外,還有一些資源屬于全人類共有資源,如國際海底資源,南極地區的資源,外空資源等等,這些人類共有資源,大多已經通過國際公約在不同程度上確立了其作為人類共有資源的國際法律地位。有些還建立起對這類資源的國際共管制度的框架和國際管理組織和機構。例如聯合國海洋法公約對國際海底資源的法律地位問題、管理問題等初步建立起一系列制度和管理機構。一些國家已經在這一國際法律制度的框架下,進行開采和科學研究活動。總的來看,對人類共有資源共有、共享、共管的國際法律制度現在還處于很初級的狀態,對有些人類共有資源的國際法律制度僅僅是一個雛型,還需要進一步發展和完善。
  在環境資源的國際法律地位方面,還有一類資源屬于兩個或多個國家共管環境,如兩個國家之間的界河,國際河流如萊茵河,國際海域如地中海等。這類國際共同管理環境,使有關國家形成環境共同體,這些國家之間需要通過國際合作來管理這類環境資源,這類國際合作的國際法律形式往往是締結國際條約,有些還要設立組織和常設機構來進行管理。
  二、環境問題越來越成為重要的國際不安定因素,是未來國際沖突、動亂的一個主要淵源。
  時下一些國家對資源的爭奪,已經造成了這些國家之間的嚴重矛盾甚至對抗。如西班牙與加拿大對遠洋漁業資源的爭奪,已經成為這兩個國家之間嚴重的政治問題,訴諸外交途徑仍然未有得到徹底解決。隨著某些環境資源變得越來越短缺,環境問題會成為未來國際沖突的重要原因,如某些中東國家、南亞國家對水資源的爭奪,很有可能釀成或者發展成雙邊的沖突。著名國際政治學家亨廷頓先生對未來世界政治預言,認為文化沖突是主要的沖突和沖突的主要原因。其余暫且不論,對經濟發展和環境資源問題的忽視足以使人感到其論點難以使人信服。緣起于環境問題的國際沖突,會在未來世界的國際政治格局中起重要作用,有遠見卓識的政治家和普通人都認識到了這一點。
  環境問題的進一步發展會產生環境難民問題。例如,二氧化碳大量排放造成的溫室效應使氣溫上升,會引起南極冰山融化,海水上漲,一些國家國土將被淹沒,人民將失去家園。近年來不斷有島國向國際社會提出這一令他們担憂的生命攸關的問題。有的國家已經將之提上日程,有的在國外置地備用,有的要求購買外國廢棄建筑土用來加高本國國土,環境難民不僅使人民流離失所,而且會給國際社會造成巨大壓力。造成所在國與周邊國家發生矛盾和沖突。當今的世界已經被大量的政治難民和經濟難民所困擾,環境難民的出現已經顯露出其端倪。
  三、當今世界上兩大國家集團——發達國家和發展中國家在國際環境保護問題上存在很大矛盾和分歧,影響世界經濟和社會的持續發展,更影響到人類環境保護事業的發展。發達國家從發展中國家廉價取得資源,造成發展中國家的資源破壞和枯竭;發達國家向發展中國家輸出廢物轉移污染。在對已造成的環境問題上,發達國家應該承担主要責任。發達國家的對自然資源高消費的不可持續的生活方式,是造成今天人類環境問題的主要原因。發達國家應向發展中國家提供資金和技術方面的援助,來保護環境。但發達國家并沒有在總體上采取這種政策,反而以環境問題為借口限制發展中國家的發展。而發展中國家的環境問題,則主要是發展不足即貧困造成的。由于他們在國際經濟中的不利地位,他們在經濟和環境保護方面陷入了惡性循環的怪圈。但是在經濟發展和得到環境保護所需要的資金和技術這兩個方面,都得不到發達國家的支持。發達國家和發展中國家在發展與環境問題中的矛盾,對國際環境保護事業,乃至國際環境保護法律體制的發展有重大的影響。
      二、國際環境法在本世紀的發展
  環境問題的全球性和國際性,要求各國共同合作,建立起一種新型的全球伙伴關系。各國和全世界人民保護人類環境的要求,最終要落實于被國際社會廣為接受并行之有效的國際法律中。在這個意義上,國際環境立法是解決人類環境問題的根本途徑。
  國際環境法自本世紀70年代誕生,其后發展迅速,成為國際法最活躍的領域之一。迄今為止,僅在國際組織登記的有關環境保護的國際條約就有152個,與國際法的其他任何領域相比,數量都相當可觀。 國際環境法在短短的四分之一個世紀里已經發展成為一個獨立的法律體系。它的內容包括以下三個部分:國際環境法的基本原則,調整各個領域環境保護關系的具體法律制度和規范,以及國際環境保護組織的組織法、程序法。
  國際環境法的基本原則在這一法律體系中占有重要的地位。聯合國歷次關于經濟、發展、環境問題的會議通過的決議,特別是1972、1982、1992這三次聯合國環境十年大會的宣言,集中體現了國際環境法的基本原則。一國的活動不得損害他國環境和各國管轄范圍以外環境;經濟社會發展必須與環境保護相協調;各國負有共同但有區別的保護全球環境的責任(發達國家負有主要責任);兼顧各國利益和優先考慮發展中國家特殊情況和需要;尊重國家主權原則;為保護環境進行國際合作;共享共管全球共同資源;重視預防環境污染和生態破壞(遇有嚴重和不可逆轉損害的威脅時,不得以缺乏科學充分證據為理由,延遲采取符合成本效益的措施防止環境惡化),以上這些已經被公認為是國際環境法的基本原則。基本原則不僅對國際環境法的法律制度和規范的形成和發展具有重要指導意義,而且原則本身有法律規范的性質,即有法律上的可操作性,環境糾紛、爭端在沒有具體規則的情況下,可以依據原則來解決,相對于可以進行操作的法律制度和法律規范等“硬”法,國際法中的基本原則被稱為“軟法”,國際環境法中大量“軟法”的存在,是國際環境法的一大特點。
  在國際環境法的具體制度、規章方面,現在置于國際法律體制控制下的主要有以下各個領域的環境問題:
  1.保護大氣環境。主要有保護臭氧層和防止二氧化碳引起氣候變化,防止二氧化硫等氣體引起的酸雨等三個方面的國際公約。
  2.保護海洋環境。主要有《聯合國海洋法公約》中的有關規定,如各國對各類海域的環境管轄權的規定;關于船舶造成污染的一系列國際公約;防止傾倒廢物污染海洋的公約;區域性海洋環境保護,如北海、地中海等海域由周邊國家來共同保護的區域性國際法律體制。
  3.保護生物資源和自然文化遺產。主要有保護物種多樣性、海洋生物資源和自然文化遺產的國際公約。
  4.人類共享共管資源的環境管理。如國際海底資源、外空資源、南極地區的環境管理。
  5.防治危險廢物越境污染、核污染、化學制品污染。主要有防止廢物越境污染的《巴塞爾公約》,防治核污染的一系列公約,國際勞工組織制定的一系列保護勞動環境的國際公約。
  6.雙邊和區域性條約。主要保護對象是國際水道和區域性海洋。
  現有的國際環境法律制度、規章、規范在保護環境的效果,規范的力度等方面有很大差別。目前存在以下幾種情況和類型:
  某些全球性環境問題,已經被置于國際公約的嚴格控制之下。問題已經得到有效的遏止,并且從根本上得到解決。如,人類使用氟立昂等化學物質制冷,破壞了保護地球生物(包括人類自己)的臭氧層,問題本世紀70年代被發現,80年代中期開始國際立法,到90年代初就基本上從法律上解決了問題。有關國際公約規定:到本世紀末發達國家停止使用,到2010年發展中國家停止使用氟立昂等二十種破壞臭氧層的物質。這種立法的速度和對問題治理的徹底性,在國際環境法中是比較突出的。在防止向海洋傾倒廢物的國際立法,防止船舶污染海洋(主要是運輸石油船舶)的國際立法上,因措施比較得力,法律比較健全,因此,對環境的保護力度和效果也是比較好的。
  但是,很多旨在解決全球性環境問題的國際環境立法,還處于很初級的發展階段。很多公約只是形成了框架性的結構,作出一些很原則性的規定。這類公約還遠遠沒有達到從根本上治理該項環境問題,作出具體的可操作的法律規定的水平。目前這類公約還談不到明顯的環境治理效果。然而,在這類國際公約中目前國際社會所達成的有限的共識也是來之不易的,是發展中國家與發達國家在關系到國家的發展權、環境權、國家主權等問題上斗爭的結果。發展中國家和發達國家之間在環境保護上有共同利益,除了斗爭還有相互妥協、作出讓步的一面,否則不會達成協議、形成公約。聯合國《氣候變化框架公約》,《生物多樣性公約》,是這一類型公約的典型。這類公約目前還只具備框架和原則,具體法律規則有待于今后的發展。
  如果說國際環境法的立法存在以上問題。國際環境法的執行問題,環境損害責任問題,無論是在國際公法的傳統中,還是在國際環境法的現實中,都是相當薄弱的。這也需要在今后逐步發展。
  國際環境法對國際共享共管區域的環境問題及時作出法律規定,防止了已經開始醞釀的對這類地區的環境的濫用。這是國際環境法在本世紀取得的一大成就。例如,曾有些大國欲把南極當做核武器試驗地、垃圾處理場,以及商業性開發利用其自然生物資源等。南極條約等國際法律文件制止了這類活動,為我們地球保留了最后一塊凈土。如果沒有這一國際立法,我們今天面對的南極環境是不堪設想的。又如,大國曾有瓜分外空和天體資源,進行軍事利用,搞星球大戰的念頭。如果不是在國際法上確立了“和平利用外空原則”,人類面臨的戰爭威脅、軍備競賽、環境威脅和危害比現在不知要大多少倍。國際法、國際環境法在這一方面的作用和功績,近年來不大被人們提起。然而,在這世紀之交我們對國際環境法進行回顧與前瞻時,不能不強調指出這一點。
  國際環境法對各國環境立法發展和進步的推動作用,從而促進、帶動了國際環保事業,這是國際環境法的另一成就。國際環境法與各國的環境法是互相影響的。國際環境法在其發展的初期,受各國國內環境法的影響較大,從中吸收了一些法律原則和規則。以后,保護環境的國際立法通過各種法律機制,包括要求把國際公約的內容轉變為國內立法,或者要求國內立法與國際立法相銜接等等,促動了各國環境立法的發展速度,提高了對環境的整體保護水平。我國參加的環境保護國際公約對我國的環境立法的促動就是一個很好的例子。當前,環境問題在國際關系、國際政治中已經有重要地位,人們稱之為國際生態政治、國際關系的綠色化等。有些國家(如德國)正在醞釀修改憲法,將“社會市場經濟”改為“社會生態市場經濟”,以提高生態保護在憲法這一根本大法中的地位,把保護環境作為根本國策。這種國際潮流反映了環保事業日益提高的地位,說明了人們環保意識的高漲。
  國際組織(聯合國及其機構、政府間國際組織和民間國際組織)在國際環境法形成和發展過程中作用特別重大。他們是國際環境保護事業的重要參與者,是環保事業和環保科研的組織者,在國際環境立法中是主要組織者,在法律實施上是許多國際公約的執法者、執法監督者。在一定意義上,沒有國際組織就沒有今天的國際環境法。國際組織在國際環境法發展中的重大的、關鍵的作用,是國際環境法的突出特點之一。在總結和展望國際環境法發展時,我們應該充分認識這一特點,更加重視國際組織的工作。
  國際環境保護自70年代以來一直是國際社會和科學界、社會人文學術界關注的熱點問題。90年代初百名世界著名科學家聯名向全世界呼吁,拯救環境。在國際環境法的法學研究方面,眾多的法學家、社會活動家以對人類前途命運的關懷和崇高的社會責任感投入這一事業。各國的環境教育、環境法學教育正方興未艾,許多國家已經把環境教育列入中小學的必修課程。我國學術界從80年代開始較為系統地研究國際環境保護法,并取得了一定的成果。
      三、21世紀的國際環境問題和國際環境法
  我們正處于一個歷史的抉擇關頭。我們人類或者繼續實施現行政策,保持國家之間的經濟差距,在全世界各地繼續增加貧困、疾病和文盲,從而繼續使人類賴以生存的地球生態系統惡化;或者改變現行政策,改善所有人的生活水平,更好地保護和管理生態系統,爭取一個更為安全、更為繁榮的未來。1992年里約會議通過的《21世紀議程》從后者出發,為全球持續發展提供了藍圖和行動綱領。這一文件連同里約會議通過的其他文件一起,為國際社會制定發展 和環保戰略、保護環境、加快經濟增長、增強國力,提供了指導性的原則和依據。這些文件對各國的環境政策和立法都將產生重要影響,對國際環境法的發展更有指導意義。
  面對現實,我們不能不心懷憂慮。不幸的是,這種憂慮并不是“杞人憂天”。環境問題在總體上并不令人樂觀,據估計,環境問題在總體上會繼續惡化。某些全球性環境問題會得到遏止或緩解,如臭氧層的破壞。但更多的環境問題還都沒有在國際法中得到解決或者是得到有效的遏制。多數國際公約停留在只有原則性規定、無具體措施和可以操作的法律規則的水平上。
  我們可以預計,在下一世紀的國際關系、南北關系中,環境問題將占更重要的地位。國家之間的紛爭將更以能源、資源、水資源、生物資源(如漁業資源)的爭奪為內容。環境在國際關系和各國的社會發展戰略中占有更重要的地位。國際法越來越以調整發展與環境方面的關系為主題。國際環境法會成為國際法中最重要的內容與分支。國際環境法必須解決好一些重大環境問題。在國際公約中,應超越目前的“框架”、“原則”階段,為各國設定保護環境法的具體義務。國際環境法要在條約的執行上有發展和突破。以上兩個方面是國際環境法未來的發展方向。
  我們清醒地看到,發達國家與發展中國家對環境問題的嚴重性和緊迫性有一定的共識。但是,在環境與發展問題上他們之間有重大的利益沖突。如發展權、環境權、國家主權之間的矛盾,發達國家與發展中國家的矛盾,是環境保護中的主要矛盾。這個問題解決不好,人類環境保護事業及其法律形式——國際環境法就不會有大的發展。發達國家能否改變不可持續的生活方式,減輕環境破壞;能否改變舊的國際經濟秩序,幫助發展中國家擺脫貧困這一造成他們環境問題的主要原因;能否以實際行動,用資金和技術支持發展中國家的環保事業,這些是決定未來國際環境保護事業走向的主要因素。
  科學技術的發展在一定意義上導致了今天環境問題的產生。但是,應該看到,科學技術的進一步發展也會使環境問題得到進一步的治理。如,清潔安全能源的使用,會使我們擺脫二氧化碳——污染大氣層——溫室效應——氣候變化這一困擾人類的重大環境問題。因此,展望21世紀,我們也寄希望于科學技術的發展會有助于人類環境的保護。
社會科學戰線長春242~247D416國際法學那力19981998吉林大學法學院 作者:社會科學戰線長春242~247D416國際法學那力19981998
2013-09-10 20:58

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