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當代中國經濟立法的回顧與展望
當代中國經濟立法的回顧與展望
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  關鍵詞:中國經濟立法 市場經濟 科學立法 法典化
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  1978年以來,中國經濟立法呈現出空前繁榮的景象,其規模之宏大,影響之深遠,堪稱中國法制史上一次偉大的立法運動。本文擬簡要回顧當代中國經濟立法的歷程,總結其成功與缺憾,并對未來經濟立法的發展前景提出若干構想。
      一、當代中國經濟立法回顧
  當代中國經濟立法的歷程可以分為下列三個階段
  1.第一階段:計劃經濟時期(1949—1978)這一階段自新中國建立到黨中央十一屆三中全會召開,計二十九年時間,中國大陸共頒布一千七百多種重要法規,其中經濟法規占半數以上〔1〕。 但此時的經濟法尚未以一門專業法學和一項獨立的法律部門的形式出現,所謂“經濟法”只是行政全面控制經濟的法律表現,是計劃經濟的工具,它主要調整國家在組織領導經濟生活中的縱向關系,其實質是經濟領域中的行政關系,它往往與黨的政策混為一體。因此,這時的經濟法不是現代意義上的經濟法。
  2.第二階段:計劃經濟與市場經濟結合時期(1979—1991)這期間全國人大及其常委會通過的法律達104部,其中經濟法48部,約占50%,平均每年有四部經濟法出臺〔2〕;國務院發布或批準的法規596部,其中經濟法規425部,約占71%,平均每年頒布33部經濟法規〔3〕;地方人大及其常委會發布的地方性法規2483部,其中經濟法規611部, 約占25%〔4〕,平均每年發布47部經濟法規。 這是中國改革開放后第一次經濟立法高潮。
  這次經濟立法高潮開始于1979年,黨的十一屆三中全會確立了以經濟建設為中心和依法治國的基本原則。1979年葉劍英同志在五屆人大二次會議上強調:“我們還需要經濟法”。1982年通過的中華人民共和國憲法確立了經濟立法的重要地位。憲法直接提到要制定的法律有39個,而其中經濟方面的法律12個。1984年黨的十二屆三中全會通過的《關于經濟體制改革的決定》進一步指出:“經濟體制的改革和國民經濟發展,使越來越多的經濟關系和經濟活動準則需要用法律的形式固定下來,國家立法機關要加快經濟立法。”從此,中國的經濟立法工作駛上了快車道。
  此期間經濟法學成為一門專業法學,法學家們開展了一場關于經濟法本質和調整對象的大討論,最終縱橫統一(管理協作關系)論占據主導地位,它反映了有計劃的市場經濟時期我國經濟立法的特質和內容。與此同時,許多院校成立經濟法專業,1981年國務院成立經濟法規研究中心,開始為經濟立法奠定理論基礎。這一時期的經濟立法與經濟體制改革密切相連,經濟立法成為經濟體制改革的重要工具。
  3.第三階段:市場經濟時期(1992年至今)1992年鄧小平同志視察南方的重要講話和黨的十四大以及全國人大《憲法修正案》確立了市場經濟的改革方向,建構社會主義市場經濟的法律體系成為中國經濟立法的根本任務,七屆人大于1992年通過的法律法規共16件,其中經濟立法6件。國務院發布或批準的法規性文件共84件, 其中大部分為經濟法規〔5〕。1993年八屆人大共通過法律和有關法律問題的決定33件, 其中經濟法方面12件。八屆人大常委會于1993年12月召開座談會,確立人大常委會立法規劃。該規劃共列入立法項目152件, 其中列入第一類屬于在本屆內審議的經濟立法53件;列入第二類屬于研究起草階段的經濟立法37件。1994年八屆人大又通過經濟法律20件〔6〕。據報道, 八屆人大常委會決心在5年任期內大體形成社會主義市場經濟法律體系的基本框架。
  在這一階段,我國經濟法的概念才開始與西方資本主義國家經濟法的概念接軌,即“經濟法是國家規制市場經濟的法律”,經濟立法的前景從模糊走向清晰,立法規劃逐步系統化。喬石委員長在八屆人大二次會議上指出,當前中國經濟立法(即市場經濟法律體系)主要包括以下四個部分:①規范市場主體的法律;②調整市場主體關系維護公平競爭的法律;③加強宏觀調控,促進經濟協調的法律;④健全社會保障制度的法律。市場經濟的許多重要的基本法如《公司法》、《反不正當競爭法》、《票據法》等均在此期間出臺,這是中國改革開放以后第二次經濟立法高潮。
      二、當代中國經濟立法總結
  當代中國經濟立法具有以下特點:
  1.從立法的現實背景看,當代中國經濟立法具有很強的急迫性。70年代末,當中國結束文化大革命,確立改革開放的發展方向時,中國與西方發達資本主義國家相比在經濟發展上已經落后幾十年時間,實現中國現代化的任務顯得十分緊迫,這導致了中國經濟改革的緊迫性,進而導致了中國經濟立法的緊迫性。回顧歷史,可以發現,當代中國經濟立法是在理論準備與物質準備均不充分的情況下展開的。所以,鄧小平同志在1978年12月中央工作會議上強調指出:“立法的工作量很大,人力很不夠,因此法律條文開始可以粗一點,逐步完善,有的法規地方可以先搞,然后經過總結提高,制定全國通行的法律。修改補充法律,成熟一條就修改補充一條,不要等待成套設備,總之,有比沒有好,快搞比慢搞好。”這反映了最高決策層關于經濟立法“寧粗勿慢”,“寧散勿無”的指導思想。立法背景的緊迫性決定了中國當代經濟立法的其它重要特點。
  2.從立法的具體內容來看,中國現代化的緊迫性決定了中國當代經濟立法的根本意旨在于以法律為社會變遷的杠桿工具,驅動社會前進,而不是對現實社會習慣的“再制度化”。所以,當代中國經濟立法自始隱含著較強的國家干預經濟生活的色彩,按照社會經濟尤其市場經濟內在要求規范行為主體的權利義務的法律,不僅在法的形式上更在法的內容上是很不理想的。就此而言,立法的實際工作遠遠沒有能夠擺脫計劃經濟體制所籠罩的陰影。
  3.從立法的制度體系看,當代中國經濟立法正從過去的中央集權制嬗變為中央統一領導和多級分權的體制,行政立法權和地方立法權增強。
  1954年憲法規定全國人大是唯一的立法機關;1955年和1959年全國人大授權全國人大常委會制定單行法規和修改法律的決議;1982年以后,中央進一步下放立法權,在確定全國人大及其常委會行使立法權的同時,確定了省級(包括直轄市)地方人大及其常委會的立法權;后來,地方立法權限又擴大到省、自治區政府所在地的市及國務院批準的較大的市的人大及其常委會;1992年七屆全國人大又授予深圳市經濟特區有制定法規和規章的權力。此外,全國人大還于1984年和1985年通過決議,授予國務院在稅制改革、經濟體制改革和對外開放方面可以根據憲法并在與有關法律和全國人大及其常委會有關決定的基本原則不相抵觸的前提下,制定暫行規定或條例的權力。
  當前我國經濟立法的一元領導、多級分權的體制具有一定的現實合理性。首先,當代經濟立法的緊迫性要求適當分散立法權力,以提高立法效率,加快立法步伐;其次,我國正處于經濟體制改革時期,許多經濟體制問題正處于變化之中,尚未取得成熟的認識,但法律又要求穩定性和確定性,所以不宜由全國人大通過法律形式予以規范,而授權國務院以暫行規定或條例形式予以規范則是較靈活的舉措;再者,我國幅員廣闊,地域差異很大,全國人大及其常委會只應就共同的基本問題予以規范,對地方性的具體和特殊的事項以授權立法的方式解決是十分必要的。
  當然,目前我國經濟立法體制還存著許多頗為嚴重的問題。
  第一,在立法的實體權力上,國家權力機關立法權與行政機關立法權、中央立法權與地方立法權缺乏嚴格的劃分,對授權立法缺乏嚴格的限制和監督,行政立法權和地方立法權膨脹,部門本位主義和地方本位主義傾向較為嚴重,影響法律的統一性和中央的權威性。近十年來,國務院在許多重要經濟立法中起著重要作用,如稅制立法,據統計,實行新稅制后,全國人大及其常委會制定的稅法文件只占21%〔7〕, 國務院制定的稅法文件則占79%。
  第二,在立法的具體程序上,經濟立法程序制度建設滯后,程序虛置、程序空白和程序非法制化的現象比較嚴重,至今尚無一部完整的《立法程序法》。近來許多海外法學者多次指出程序建設是中國法制現代化的核心〔8〕, 特別是在意識形態多元化的條件下以程序為基軸重建社會共識及正統化機制,避免社會的無規范動蕩狀態的發展可以說是當務之急。這些觀點應當引起我們深思。
  第三,在法律的解釋過程上,由于我國立法長期遵循“宜粗不宜細”的原則,為法律解釋尤其是司法解釋留下過大的權力空間,使司法解釋權具有“準立法權”的性質。目前司法解釋權的混亂和擴張表現為:①非司法機關大量介入或參與司法解釋,如1983年最高人民法院、中國人民銀行《關于查詢凍結和扣劃企業事業單位機關團體銀行存款的通知》;②地方各級司法機關尤其省級司法機關介入或參與司法解釋,形成所謂“二級司法解釋”如“兩高”《關于當前辦理經濟犯罪案件中具體應用法律的若干問題的解答(試行)》的有關規定。
  4.在立法技術上,我國經濟立法大量參照西方國家的立法體例,國際化的傾向十分明顯。1992年通過的《海商法》是建國以來頒布的條文最長內容最詳備的一部法律,其中至少有十三章的內容以目前通行的國際公約為基礎,吸收了國際慣例,參考了世界上有影響的標準合同,并考慮到國際海事立法的發展趨勢,海內外反映很好;此外,稅法也采用了英、法、日、加拿大等國對公司征稅的法規,稅率為33%;《著作權法》對著作的分類方式、保護期限,也采用了國際通行的做法。但在微觀技術方面如法的結構設計、法的語言表述、法律匯編方法等與國際間較為先進的作法還有不少差距,有待規范化和統一化。這里不再贅述。
      三、中國經濟立法展望
  西方國家市場經濟法制體系經過數百年的發展之后才逐步完善成熟起來,同樣,我國市場經濟立法的完善也將經過一段較為漫長的時間,今后十幾年時間則將是中國市場經濟法制體系初步定型的重要時期。究竟如何完善我國經濟立法,筆者擬提出如下構想:
  1.加強市場經濟立法的理論研究,擺脫計劃經濟時代立法思想的影響,正確認識經濟法的本質和地位,厘清民商法與經濟法的界限,為經濟立法的科學化、系統化奠定學理基礎。
  七十年代臺灣法學界曾就臺灣的經濟立法提出“以理論來領導經驗,以學術來促進立法”的原則〔9〕,這值得我們借鑒。 喬石同志在八屆人大一次會議上曾指出:“制定社會主義市場經濟方面的法律,對我們來說是一個新課題,首先,我們應對社會主義市場經濟法律體系,進行總體上、法理上的研究”。筆者認為要進行總體上學理研究,就應將經濟立法置于中國法制現代化這樣一個宏觀背景上予以分析。
  中國法制現代化不同于西方法制現代化。一方面,按當代中國法學家的共識,中國法制現代化應走“市民社會驅動”的道路,即體現平等自由精神的民(商)法典的醞釀與制定定另一方面,中國是一個發展中國家,在工業化、城市化的過程中,種種危機如人口增長、環境污染、資源短缺、生態平衡等日益惡化,這都不是脆弱的市民社會所能解決的,它需要強大的政府力量和公法力量。經濟法就是現代國家干預市民社會重要方式,所以,現代社會中民(商)法與經濟法性質相異,功能相左。而中國法制現代化的制度目標是構建國家與社會、公法與私法的均衡結構,而不偏廢其一。民(商)法典需要控制國家的權力,又要給國家權力(經濟法)留下合理空間。民(商)法與經濟法的權力如何分割,這將是今后中國經濟立法實踐和法學理論面臨的根本性的課題。
  2.現代經濟法制是理性化的機制,未來中國的經濟立法應當樹立“科學立法”和“專家立法”的基本原則,鼓勵經濟學家和法學家在經濟立法中的協作。
  鄧小平同志曾指出,“更多一些各方面的專家參加立法工作”。應當指出,專家立法不是擺設,而是現代工業社會的深刻的內在要求。日本學者三木清在總結日本現代法制變革歷程時,發人深省地說:“當今社會結構日益復雜,從前的黨人政治家的思考模式已成事不足,必須代之以一種新的技術要素。于是法律乃行政技術的專家出身的官員在政治中扮演起重要的角色。”〔10〕這正是我們提倡專家立法的最好注腳。
  3.加強經濟法律修改、廢止與保存工作,使法律編纂制度化,力求一些基本經濟制度的法律法典化。
  目前,我國經濟法律法規的數量繁多,但許多是在計劃經濟體制下制定的,有一些是在改革開放初期制定的,與市場經濟法律體系的要求不相適應,甚至相悖,嚴重地阻礙著經濟的發展,損害了法制的統一性和嚴肅性。從1983年開始,國務院及各部委、各省市曾進行過一次統一經濟法律法規的清理工作,歷時三年多時間,總計清理全國性法規3000多件,其中廢止失效的占70%,清理各部門規章和各地方性法規五萬多件。但隨著經濟體制改革的進展,法律與經濟現實脫節的現象仍然存在,還將層出不窮,所以在當前體制轉型的過程中,應使法律的清理與編纂工作制度化、經常化,每隔五年或十年統一清理與編纂一次十分必要。
  此外,現在許多學者反對經濟立法搞“大而全”的法典,主張制定具有針對性的單行法規,這有一定道理,但筆者認為,對于一些統領整個經濟法制的基本制度的法律,應當醞釀其法典的制定,這有利于統一經濟立法,減少重復立法和法律沖突。另外,對一些在今后的實踐中逐漸成熟的法律制度,也應以法典形式加以規范,保障其穩定性。
  4.注重經濟法制建設的國際化與本土化的結合,建設有中國特色的社會主義市場經濟的法律體系。
  中國是一個無市場經濟傳統的國度,中國的法制史對今日中國構建市場經濟法律體系無以提供有力的支持,這決定了當今的中國立法不是對傳統與現實習慣法的總結與提煉,而是理性建構的“制度化”過程。理性建構的內容或來源于主體的創造,或來源于他國經驗的摹仿,而在發展中國家法制現代化的過程中,創造往往是微小的,摹仿則是主要的,日本、韓國、新加坡皆是如此。從這一意義說,我國當代的經濟立法運動實際上是一場法律移植運動。這與日本明治維新時期的法制變革十分相似。當時日本人的指導思想就是純粹的拿來主義,但隨著日本現代化的發展,日本法制體系中的“日本特色”愈來愈多,時至今日,日本在經濟法制方面已經形成了獨特的“日本法系”。日本的經驗值得我們思索。可以說,今后很長一段時間內,經濟法律的國際化與本土化的關系問題將是我國經濟立法的又一重要課題。筆者認為,在涉外因素較多的經濟法制中,我們應強調“國際化”,但另一方面,在那些與歷史、民族、文化因素密切相關的經濟法制如市場主體的基本結構等法律制度,則更應注重積累本土化的經驗,以探索一條有中國特色的、適合于中國國情的社會主義市場經濟法制建設的道路。
  注:
  〔1〕翁松燃編:《中國經濟法論集》第一集(序), 大學出版印務公司(九龍)。
  〔2〕根據1979—1991《中華人民共和國法律匯編》(人民出版社)統計,見《經濟與法律》1993年第1期。
  〔3〕根據1979—1991《國務院公報》、 《中華人民共和國法規匯編》(法律出版社)《新法規匯編》(叢書)(新華出版社)統計,見《經濟與法律》1993年第1期。
  〔4 〕根據全國人大常委會法律工作委員會《地方性法規數據庫》統計,見《經濟與法律》1993年第1期。
  〔5〕《經濟與法律》(香港),1992年第4期和第5期。
  〔6〕《經濟與法律》(香港),1994年第6期。
  〔7〕《生產力之聲》,1994年第12期。
  〔8〕季衛東:《論程序》,《當代中國研究中心論文》(美國),1993年第4卷第3期。
  〔9〕蘇俊雄、施啟揚:《法律與經濟發展》, 正中書局(臺北)民國63年版,第116頁。
  〔10〕《三木清全集》第15卷,東京巖波書店1967年版。
  (作者單位:南京大學法學院  責任編輯:耳 木)*
  
  
  
安徽大學學報:哲社版合肥18-22D413經濟法學·勞動法學范健/王涌/張晨19961996 作者:安徽大學學報:哲社版合肥18-22D413經濟法學·勞動法學范健/王涌/張晨19961996
2013-09-10 20:58

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