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當代美國大都市區社會問題與聯邦政府政策
當代美國大都市區社會問題與聯邦政府政策
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  大都市區,一般由一到兩個中心城市和周圍數個甚至數十個城市及其郊區組成。自1940年美國大都市區人口接近全國總人口的一半以來,大都市區就在美國社會經濟生活中占據主導地位。到目前為止,美國已有268個大都市區,其人口占全國總人口的80%。所以,當代美國的所謂城市問題,主要在大都市區范圍內,宜定義為大都市區問題(注:關于大都市區化的詳細情況,參見王旭:《大都市區化——本世紀美國城市發展的主導趨勢》,《美國研究》1998年第4期;王旭:《美國城市史》(下篇:大都市區化部分),中國社會科學出版社2000年7月版;孫群郎:《美國大都市區生態組織結構的形成及其成因》,《世界歷史》2000年第2期;梁茂信:《戰后美國城市貧困人口的特征分析》,《東北師范大學學報》2000年第1期。)。
  美國的大都市區化過程,具有明顯的多中心化和分散化趨勢,這主要表現為隨著制造業和人口不斷外遷,居住區出現分化,以中產階級白人居民為主的郊區和以黑人及其他少數民族或下層居民為主的中心城市成為迥然有別的“兩個世界”,中心城市地位相對下降,成為社會問題的中心。其矛盾與問題不斷積聚,終于在20世紀60年代和90年代先后爆發了兩次遍及全國的城市危機。這些社會問題的產生,與美國聯邦政府的城市政策有密切關系。這一結論,建立在本文下列分析基礎之上。
  一、大都市區化產生的新問題
  一般而言,大都市區化是經濟發達國家中較普遍的現象,但在美國,大都市區的擴展更多地表現為居住區的拉動,而其他國家是以工業外遷為先導。這樣,大都市區人口和經濟的空間分布便有了很大的不同,中心城市在大都市區中的主導地位大打折扣,傳統上那種向心性的單一中心城市格局演化為離心性多中心的大都市區格局。在整個大都市區范圍內,中心城市地位受到周邊城鎮和郊區的挑戰。在政治方面:中上層社會人口和企業的郊區化直接促成了政治重心的轉移。在經濟方面:中心城市經濟結構發生變化,進而對勞動力有新的要求,與當地現有的勞動力的謀職技能和要求相去甚遠,就業市場上供需矛盾突出,結果造成奇怪的現象:大量郊區居民到市區通勤,而市區居民卻就業不足。這就加劇了市區居民的貧困問題。在社會方面,蝸居在市中心區的黑人和拉美裔等與美國白人的主流生活相脫節,進而產生一系列新的不易化解的問題。一般認為,民族和種族矛盾沖突有三大根源:居住區隔離、就業隔離、教育隔離。其中,后兩種現象的存在,導源于前一種隔離,由此產生惡性循環,黑人及少數民族問題便陷入難以破解的怪圈之中。而居住區隔離,恰恰是美國大都市區化的主要后果之一。
  中心城市承受開支增加和稅收減少的兩面夾攻,財政狀況拮據,難以解決貧苦人口的社會需求,更使這些問題雪上加霜。市中心區居民收入低,納稅能力差,稅收基礎薄弱,卻要承受很多額外負担,如公共教育、公共健康、社會福利等支出都高于郊區。1970年,全國12個最大的城市擁有全國12%的人口,卻負担著全國醫療和社會福利開支的40%(注:肯尼思·杰克遜:《馬唐草邊疆:美國郊區化》(Kenneth Jackson,The Crabgrass Frontier:the Suburbanization of the United States),紐約1985年版,第22頁。)。市中心區還要面對郊區所沒有的基礎設施老化等問題。這樣,在開支增加和稅收減少的兩面夾攻之下,有些中心城市不得不征收較高的稅率,以應付這些開銷,這無疑更加重了那里居民的負担。就大都市區貧困人口的分布而言,一般說來,城市越大,其中心城市與郊區的貧富差距就越大。
  美國大都市區擴展的特點是橫向蔓延,不易控制,這也給市政體制和管理帶來新的問題。大都市區囊括數個城市,往往跨越州界,超出了州行政管轄范圍。較大的大都市區內往往有上百個政府單位。1954年時,在圣路易斯大都市區有402個市政府(美國城市建制最低標準為2500人口),大費城有702個,大芝加哥有960個,紐約高達1467個。有的學者形象地指出:紐約地區政府是世界上最大的非自然奇觀之一,它可能比迄今人類所發明的任何一種政府都遠為復雜(注:肯尼思·福克斯:《大都市區美國:1940-1980年間美國城市生活和城市政策》(Kenneth Fox,Metropolitan America:Urban Life and Urban Policy in the United States,1940-1980),麥克米蘭出版公司1985年版,第89頁。)。盡管美國人口統計署早在20世紀初就提出大都市區概念,但僅限于統計分析相關問題而已,無法統籌規范大都市區的行政管理。近幾十年來,學術界和社會各界對如何組建大都市區政府的探討和專題研究幾乎不計其數,但到目前為止,能夠付諸實施的,僅有一些自愿合作計劃以及地區性交通規劃。組建大都市區政府的主要阻力來自郊區,它們力圖保持自身的“純潔”,保住既得利益,不愿分担中心城市的負担。
  種族問題、貧困問題、市政管理混亂等等困擾城市的基本問題恰恰都集中在中心城市,向郊區逃遁便成了一些富有的居民的自然選擇,郊區化現象由此大行其道,這是兩個“世界”形成的前提條件。在這種挑戰面前,受各種利益集團和群體制約的美國聯邦政府,仍在自由放任和干預之間不斷搖擺,大都市區政策難于周全,從而直接或間接地加速了這一局面的形成。
  二、從“新政”到“城市更新”運動:兩個“世界”局面的形成
  19世紀末以前,美國聯邦政府奉行自由放任政策,對城市事務疏于問津,及至20世紀30年代方出現大的變化。作為美國歷史一大轉折點的“新政”既是聯邦政府大規模干預經濟的開始,也是干預城市的開始。但此時的城市,已不是傳統意義上的城市,而是大都市區的天下了。在充滿變數的大都市區化社會,聯邦政府所邁出的并非深思熟慮的第一步,難免會利弊參半。
  羅斯福總統實行“新政”,對城市事務進行干預,雖屬萬不得已,是以擺脫危機為出發點的,帶有一定的功利性質,但其切入點還是較明智的,即從解決城市下層居民住房入手。如此一來,既可解決居住的難題,又可解決就業,是化解城市社會矛盾的一舉兩得的良策。除了大量的涉及城市的以工代賑大型社會工程外,“新政”還推出兩項直接影響城市生活的重大舉措:其一,擬定“綠帶建鎮計劃”,在郊區選擇廉價的土地,建造新的社區,將市區里貧民窟中的居民遷居于此,再將騰空的貧民窟拆掉,改建為公園。其二,創建了兩個新的政府機構:房主貸款公司和聯邦住房管理署。房主貸款公司主要目的是保障城市居民可得到合理的住房貸款,以消除大蕭條期間很多住戶因付不起分期付款而被取消住房抵押權的現象;聯邦住房管理署則是聯邦政府干預乃至管理城市住房的常設機構。
  新政期間的這些做法,固然有助于緩解住房緊張問題,但從長遠看,無形中加速了居住區分離趨勢,同時也是對已成一定規模的居住區分離現象的肯定。“綠帶建鎮計劃”所建造的城鎮,造價很高,成了富人住戶的專利,一般住戶可望而不可及。至于房主貸款公司,則起了很不光彩的作用。房主貸款公司把中心城市內住宅區進行分級,以便于確定是否提供抵押貸款担保。即根據居住區的安全程度分為ABCD四級,在相應的居住安全地圖上分別標以綠色、藍色、黃色、紅色。若被劃為紅色的D級,表明為危險系數高、不適宜居住的地區,當然主要是黑人區。該公司對D類地區的舊住房和家庭不予提供抵押貸款担保。聯邦政府一旦確定哪里為紅線區,私人銀行也會相應地迅速調整他們的貸款政策。即使有穩定經濟收入來源的蘭領工人居住的社區也難以得到貸款來修繕原有住房,因而迅速破敗。這種分類在客觀上成為人口向郊區遷移的參照和誘因,富有的白人在購房或搬遷時,自然首選A區,其次是B區,這兩類住宅區,多半位于郊區。當時一位地產商在報上這樣提到:“某街區之所以變為黑人聚居區主要原因在于白人買主。他們不愿意買種族混合區3英里范圍之內的住房。”(注:卡爾·艾博特:《現代美國城市:1920年至今》(Carl Abbott,Urban America:1920 to the Present),伊利諾伊哈蘭·戴維森出版公司1987年版,第73頁。)聯邦住房管理署則通過對住房管理和降低貸款利率等措施,進一步強化了住房上的種族和階級界限,使郊區更帶有中產階級和白人的色彩,市區更加破敗,被人所遺忘。美國著名城市史學者杰克遜對此曾有詳細的研究,他認為,“房主貸款公司和聯邦住房管理署更像為郊區、而非市區服務的機構”(注:肯尼思·杰克遜:《馬唐草邊疆》,第215頁。)。
  這樣做的結果是可以想見的。本來在“新政”前,美國城市中居住區還是混雜的,黑人住戶星星點點地散布在白人居住區中間。但在“新政”后,居住區分離現象開始明朗,黑人和少數民族聚居區開始形成。聯邦政府實質上促成了“新型的法定的隔離”(注:阿諾德·赫希和雷蒙德·莫爾合編:《20世紀美國城市政策》(Arnold R.Hirsch & Raymond A.Mohl,eds.,Urban Policy in Twentieth-Century America),拉特格斯大學出版社1994年版,第85頁。)。
  開始于1949年的所謂“城市更新”運動(Urban Renewal),是繼“新政”之后聯邦政府試圖參與城市事務的另一重要步驟(注:詳見李艷玲:《美國城市更新運動與內城改造》,東北師范大學博士學位論文,2000年6月。)。但令人遺憾的是,“城市更新”運動,較之“新政”更進一步強化了居住區隔離的趨勢。
  “城市更新”運動是由聯邦政府發起的一場自上而下的解決城市下層住房問題、進而治理中心城市的運動。社會各界曾對其寄予厚望,在運動興起的初期市區狀況確實有所改善。可是隨著運動的展開和深入,聯邦政府逐漸無力左右運動發展的方向。更新運動的資金主要出自聯邦政府,但具體實施是地方政府和當地房地產商,他們有其小算盤,對下層住戶的關心遠遠比不上對投資回報的關心。在他們看來,市中心區的黑人住戶動遷之后,正好可以用于商業開發,一本萬利。所以,“城市更新”運動反倒成了他們賺錢的天賜良機。為爭取地方政府和房地產開發商的配合,聯邦政府往往遷就他們的要求,而將下層居民的迫切需要置于次要地位。這樣,城市更新的重心就出現了由改造貧民窟向市中心區的商業性開發的轉移。這樣一來的結果是:
  其一,黑人和少數民族問題搬家:在更新運動實施過程中,有關部門對拆除舊房以便騰出土地的熱情遠高于建造新的住房的熱情,所拆毀的住房遠遠多于建造的公共住房,騰出的土地往往挪作他用。開發商為了節省單位成本,所建造的住宅樓多為10到12層。如芝加哥的赫伯特·泰勒住宅區,甚至達16層。這實際上是把窮人一古腦地都塞到豎向發展的倉庫式住房里,被隔離在空中,孤立起來,不久就成為新的黑人聚居區。黑人和其他少數民族住戶由拆遷的住房搬到新的住房,居住密度往往翻了兩三番。經搬遷后,他們的狀況和地位沒有絲毫改善,反而固化了居住區分離的模式,走上一條不歸路。從此,他們蝸居在市中心區,與美國白人的主流生活相脫節。城市下層居民的住房問題并未得到解決——城市更新的初衷被扭曲了。
  50年代大規模展開的建造州際高速公路系統與“城市更新”運動一樣也產生了矛盾的后果。為了給高速公路讓路,黑人和少數民族社區往往被連根拔起,置換到其他地區。具有諷刺意味的是,高速公路完善后,通勤工作更加便利,使得郊區化如虎添翼,離心化進一步加強。結果,高速公路鋪設給中心城市居民帶來的后果是災難性的,等于是一把雙刃劍,便利了白人中產階級住戶在郊區的生活,同時又擴大了下層居民與美國社會之間的鴻溝。
  其二,中產階級白人向郊區大逃逸:中心城市改造和郊區建造新房,為中產階級白人遷往郊區提供了契機。在城市更新運動實施的20余年時間里,即從1950到1970年,美國大都市區內郊區居民人口由3510萬增加到7560萬,占美國全國總人口的比例由23.3%猛增到37.2%(注:1950、1960、1970年美國歷史統計,轉引自肯尼迪·福克斯:《大都市區美國》,第51頁。)。如果沒有“城市更新”運動,白人中產階級住戶未必會這樣大規模地向郊區遷移,這是聯邦政府所始料不及的。中產階級白人向郊區大逃逸,雖暫時緩解了種族矛盾和沖突,但卻使城市中的種族關系更難解決,更加復雜。從此,兩個世界的局面開始固定化。這也為后來再次出現城市危機埋下了伏筆。
  本來,20世紀50年代是美國經歷了戰后繁榮之后進入平穩發展階段,是美國學術界津津樂道的“豐裕的社會”。但所謂豐裕的背后潛伏著危機,美國城市中的貧困問題并未消失,而且逐漸凸顯出來,并成為中心城市的特有現象。1962年,社會活動家邁克爾·哈林頓撰寫的《另一個美國》成為該年的暢銷書。書中寫道,“城市的發展使數以百萬計的美國人擺脫貧窮,生活在郊區,這很容易使人誤以為這就是我們的生活,這就是豐裕的社會”。但實際上美國這個豐裕的社會竟還有四五千萬窮人組成的另一個不易引人注意的“不發達國家”,他們被排除在戰后繁榮之外,生活在“歷史與社會進步之外”(注:邁克爾·哈林頓:《另一個美國》(Michael Harrington,Another America),紐約1962年版,第34頁。)。后來,1967年7月紐瓦克騷亂后,約翰遜總統任命一個高級委員會調查騷亂原因。該委員會在大量調查與論證的基礎上,向總統提出一個清晰的結論:“我們的國家正在走向兩個社會,一個是黑人的社會,另一個是白人的,兩個社會‘分離而且不平等’。”(注:肯尼迪·福克斯:《大都市區美國》,第3頁。)在這個意義上講,城市更新運動適得其反。
  三、60年代改革高潮與第一次城市危機
  羅斯福“新政”積極介入城市事務,其城市政策是積極的。戰后的杜魯門政府和艾森豪威爾的共和黨政府曾受當時國內保守思潮的影響,略有倒退,但幅度不大,其間,還開始了“城市更新”運動,聯邦政府沒有偏離參與城市事務這一總的趨勢。1960年肯尼迪當選總統后,開始其雄心勃勃的社會改革綱領,接任的約翰遜總統進一步發揮他的主張,并在“向貧困開戰”政綱中大力推動羅斯福“新政”以來的社會改革實驗,出現資產階級自由主義改革的高潮。
  遺憾的是,也正是在聯邦政府比以往任何時候都付出更多精力和資金的時候,城市危機出現了。60年代中期,美國城市中出現了一系列種族騷亂。其中1965年洛杉磯的瓦茨騷亂是一個高峰。瓦茨騷亂是一貫被忽視的黑人民眾的集體抗議,他們試圖以此方式引起社會對黑人聚居區問題的注意。翌年美國經歷了一個“漫長的酷署”,種族騷亂此伏彼起,布魯克林、哈萊姆和羅徹斯特等黑人集中的城市或市區均未能幸免。到1967年種族騷亂又在南部重演,之后又隨著天氣轉暖向北部蔓延。1968年4月著名黑人運動領袖馬丁·路德·金被刺后再度引發一連串的騷亂,波及上百個城市,瓦茨、紐瓦克和底特律的騷亂“幾近于革命”(注:肯尼迪·福克斯:《大都市區美國》,第2頁。)。這反過來又引起白人的不安乃至強烈反彈。帶有濃厚種族歧視色彩的“強烈反應”(backlash)和“法律與秩序”運動竟一度吸引了很多白人青年參與,形成白人和黑人之間的集體對立。在大都市區邊緣地帶的白人居民,盡管遠離動蕩不安的中心區,但也購置了槍支,以防不測。
  總之,60年代是一個動蕩的年代,動蕩的漩渦是城市,更確切地說是在中心城市。中心城市問題成為新聞媒體關注的中心,有關報道幾乎連篇累牘:“動蕩的城市”、“美國的戰場”、“貧民窟:我們城市心臟上的惡性腫瘤”、“城市危機”等標題觸目皆是,有的甚至稱“貧民窟年代”正在到來。
  從表面看,這很令人費解,但事實上,城市危機的種子早在60年代以前就已埋下了,積重難返,改革的速度跟不上矛盾激化、問題惡化的速度,肯尼迪和約翰遜所實施的政策已經遲了一步,充其量是亡羊補牢。在這樣一個大背景之下,他們實施改革難度之大可想而知。
  所以,這一時期聯邦政府的政策確實是勉為其難。肯尼迪總統在競選時曾信誓旦旦地要在所有的聯邦政府所從事的住房項目中消除種族歧視,但他上任兩年后才勉強通過一個禁止在住房上實行種族歧視的行政命令,應用范圍僅局限于新建住房。直到1968年公平住房法才進一步明確規定在所有住房禁止種族歧視。到1964-1966年期間約翰遜總統實施“偉大的社會”施政綱領,城市改革達到高潮。1965年,還組建了新的內閣級的住房與城市發展部,以強化城市改革。約翰遜執政期間首創的城市政策很多,城市問題一度成為全社會關注的焦點。然而,“偉大的社會”政綱的攤子鋪得太大了,某些計劃如“示范城市計劃”(Model Cities Program)的目標過高,措施龐雜,沒有足夠的資金支持很難實施。地方政府的政策糾葛、官僚機構對改革的抵制、缺少默契與配合等都限制了“偉大的社會”綱領的實施。聯邦住房署對為低收入者建造的住房項目管理不善,城市房地產開發商和投機商往往從中作祟。社區行動計劃沒有擬定相關的配套措施,也很易造成社區管理人員和城市官員的齟齬。
  約翰遜政府在住房方面為防止種族歧視所做的規定,對已持續多年的居住區隔離現象很難起實質性的作用,除了上面提到的原因外,還在于:第一,這類法律難以實施,因為沒有一個集中化的權威機構具體負責實施。如教育和就業方面,都有相關機構負責,如教育方面的校董事會,企業方面的經理等。住房方面擁有最終決定權的主體很多,除購房人外,還有不動產代理商、借貸部門、房地產開發商等。第二,以往的城市政策已使種族分離“制度化”,黑人聚居區既然已形成,便不易改造,積重難返。毫無疑問,僅僅靠幾個民權法案很難根除種族歧視的痼疾。一個始料不及的結果是,民權法案的通過竟使中心城市內學校的白人學生數量劇減,加速了白人居民遷往郊區。白人放棄中心城市,客觀上緩解了黑人住房的緊張狀況,住房價格下降,黑人住房質量也有很大改善。在這種意義上,第一次城市危機是以白人的逃逸而得以緩解和結束的。
  四、60年代中期以后趨于保守的聯邦政策與第二次城市危機
  從1968年理查德·尼克松任期直至90年代喬治·布什任期,美國聯邦政府在城市政策上趨于保守。盡管他們也意識到制定全國性城市政策的必要性,但他們或以兩元聯邦體制為遁詞,將責任推給地方政府;或僅采取應急性措施,修修補補;或將城市問題推給市場經濟自發調節,一直未形成有效而連續性的城市政策。
  尼克松是以保守的主張當選總統的,他和他的繼任者福特對龐雜而又開銷巨大的“偉大的社會”項目不以為然。客觀上,美國在越南的軍事卷入升級,國內反戰運動蜂起等等,都不可避免地沖擊城市問題及城市改革,使其退居次要地位。到70年代初,盡管還有很多問題尚未解決或尚未觸及,尼克松政府就急急忙忙地宣稱城市危機已經結束,“城市更新”運動結束,“示范城市計劃”項目及“偉大的社會”的其他項目也都被尼克松棄之如敝履。
  當然,尼克松對城市問題也不能全盤推卻,他另有一套對策。這集中體現在他的“新聯邦主義”施政綱領。這一綱領內容很多,但其基點是1969年由尼克松正式提出、最終為國會于1972年采納的“稅收分享”原則。這個新辦法試圖把新政以來聯邦政府對各州和地方政府的主要撥款方式——分類撥款逐步改變為整筆限額撥款,以減少聯邦政府對州和地方政府過多干預。采納“稅收分享”之后,地方政府就會恢復它們本應享有的決策權,發揮其積極性,同時,一些耗資較大的項目干脆被移交給州和地方政府。聯邦政府的開支也可以大幅度削減。新的辦法實行社區發展一攬子撥款,其數額根據社區人口規模、貧苦程度、住房需要等有針對性地分發。尼克松還進行了基本社會福利改革,如1974年國會通過的《住房與社區發展法》,提供新的一攬子撥款,用于基礎設施建設和社區發展及窮人房租補助等。尼克松政府首創的還有以聯邦政府名義提供的貸款抵押担保,以便于私人開發商開辟新城鎮。總之,尼克松反對約翰遜政府過于寬松的城市政策,使聯邦政府從城市事務中解脫出來,同時又為地方政府提供新的有一定自主權的撥款、并刺激私人住房市場和開發活動。但是,說到底,“新聯邦主義”在城市政策方面,還是退了一步。它實際上是以兩元聯邦體制為遁詞,轉嫁包袱,推脫責任。
  我們不能否認,從技術層面講,“新聯邦主義”政策對治理城市問題有一定作用,但同時仍無助于改變兩個世界的現象。如“稅收分享”實際上就是聯邦政府變相地縱容了郊區的擴展。實行這個辦法,地方政府所得到的份額實際上很少,而且多半被郊區奪了先籌。結果,郊區建造了大量新的城鎮,但中心城市的衰退局面依舊。而且,中心城市開支龐大,新的聯邦撥款杯水車薪。20世紀70年代中心城市除社會問題之外,又都面臨日益加深的財政危機。這種兩難處境在1975年紐約的財政危機中反映得最鮮明。像其他城市一樣,紐約市政府的很多市政工程靠貸款,在稅收不足時也發放公債券等。不幸的是,往往年度歲收抵不上所借貸的款額,結果不得不舉借新債,寅支卯糧,形成惡性循環,積累下巨額財政赤字。到1975年,銀行家和貸款商們發現紐約市的財政赤字已高達26億美元,便拒絕再放債給紐約,由此引發紐約市財政危機。紐約市政府不得不大量削減公立教育開支、公立大學系統開支及圖書館、公園、治安消防、公共衛生等幾乎所有城市負責的社會服務的開支,并由州政府出面組成一個應急委員會處理城市財政問題,最后終于說服聯邦政府每年貸款23億美元給紐約市,連續實行3年,貸款期結束后再于1978年由聯邦政府担保發行新的城市債券。聯邦政府在大都市區問題上的曖昧態度,使得城市政府人心渙散。市政廳彌漫著失望情緒。1969年尼克松總統召集10位知名市長到白宮商討擬定一個全國性的城市政策。邀請發出之時,這些市長中竟有一半已決定不再競選連任市長了,令尼克松總統十分尷尬。
  1976年吉米·卡特上任之初也不得不將主要注意力放在城市問題上。他的顧問班子“80年代全國議程委員會”專設大都市組研究如何應對城市問題。該委員會提出了一個“全國城市報告”。據該報告稱,“城市更新”運動盡管有些成就,但過于理想化。美國處于一個從工業化社會向科技和服務業為主的經濟轉化過程中,大規模的人口重新分布不可避免,中心城市的衰退也是勢之必然,“陽光帶”和郊區的興盛才是美國活力的顯現。該報告的結論是:“這種雙向的人口和經濟的變遷并非壞事”,城市政策當然不能與自由市場經濟所產生的這種趨勢相抗衡(注:80年代全國議程委員會編:《80年代美國城市:現狀分析與前景》(President's Commission for a National Agenda for the Eighties,Urban America in the Eighties:Perspectives and Prospects),華盛頓特區美國政府出版署1980年版。)。這個議程委員會主張,與其支持城市下層留在原地生活的政策,不如任由他們搬到興盛的郊區或“陽光帶”,那里工作機會很多。所以,卡特政府城市政策的基調是讓市場經濟進行自發調節。這種政策對郊區化已不僅僅是縱容,而是推波助瀾。
  聯邦政府對城市問題可以超脫,可以退縮,但地方政府是無路可退的。不過地方政府(主要是城市政府)多半受稅收能力的局限,作用有限,在這種情況下,州政府的作用就顯得突出了。馬薩諸塞州在治理城市問題方面是很有作為的。馬薩諸塞州州長邁克爾·杜卡基斯在1975-1978年第一任州長期間,實行了一個涉及全州所有城市的龐大的城市政策,其主要目的之一是振興該州蕭條的中心城市經濟。1977年他用州長行政命令要求凡是新的州政府機構都要建在各市的市中心區,而不是郊區。州政府還利用各種手段刺激私人企業在市中心區的投資,而郊區的住宅和商用設施建設都被嚴加控制。州政府的幾個相關部門的負責人形成“發展內閣”,每周都要開碰頭會,協調有關城市公共交通、住房、就業、鄰里發展等問題的處理。杜卡基斯本人頻繁過問城市問題,與市長們接觸,在全國城市協會和全國州長的每次集會上都大力宣傳他的“馬薩諸塞模式”。他主張,各州政府需要聯合起來在推動產生一個全國性城市政策方面成為“全面性伙伴”。這是名噪一時的“馬薩諸塞奇跡”主要成因之一。
  可惜,這只是個別現象。進入20世紀80年代,美國社會思潮更趨保守,在這種大氣候下,以保守著稱的羅納德·里根入主白宮后可以無所顧忌,索性甩掉城市這個包袱。80年代自由市場理念為聯邦政府規避城市問題提供了遁詞或曰理論依據:大城市和那里的低收入居民在社會上和經濟上都應該更加自強自立。他在1982年的《全國城市政策報告》中宣稱,要使政府行為適應市場走向,相應地,城市事務也應徹底由市場力量調節(注:美國住房與城市發展部:《1982年總統城市政策年度報告》(U.S.Department of Housing and Urban Development,The President's National Urban Policy Report,1982),華盛頓特區美國政府出版署1982年版。)。結果,聯邦政府對城市事務的參與不僅不能與“新政”和“偉大的社會”時期相比,甚至比卡特政府也遠遠倒退了一大步,很多項目都被砍掉,完整保存下來的唯有社會保障這個神圣的項目。就經費而言,里根政府把1981年以來聯邦撥給城市的經費削減了200億美元。里根曾在競選期間向那些處于經濟收入底層的人允諾一個“社會安全網”,但隨著聯邦政府開支的大量削減,此允諾成為空談。1981年聯邦政府對富人的大量減稅進一步擴大了貧富之間收入的鴻溝。減稅,加上龐大的國防軍事開支造成了史無前例的巨額財政預算赤字,自由市場經濟大行其道。“在此過程中,私人經濟支配城市發展的程度達到了19世紀城市發展最高峰時期以來所不可比擬的程度”(注:羅伯特·伍德:《不期而至:古生代城市事務的教訓》(Robert Wood,"Present Before the Creation:Lessons from the Paleozoic Age of Urban Affairs"),《城市事務雜志》(Journal of Urban Affairs)1991年第1期。)。布什執政期間忠實執行里根的既定政策,他和國會一道,千方百計減少聯邦開支,大城市的預算被不斷削減,對社會服務和公共工程的開支削減最多。
  總之,20世紀60年代中期以來,全國城市政策的重心有了極大的轉移。在尼克松的“新聯邦主義”和后來里根的政策下,耗資較大的社會項目或者被削減,或者被轉嫁給州和地方政府,而私人企業又開始在市中心區和外城的投資方面大行其道。里根政府更是大砍聯邦政府開支。毫不奇怪,這些政策將城市推向破敗和絕望,促成第二次城市危機。盡管80年代的城市政策使市中心區建造了大量閑置的辦公建筑和會議中心等,形成了中心城市商業區的繁榮,卻忽視建造數以百萬計的低收入居民亟需的象樣住房,“羅納德·里根和喬治·布什的城市政策造成了這種令人沮喪和詛咒的結果”(注:約翰·赫伯特:《城市辦公室增多了,住房減少了》(John Herbert,"Cities Attract More Office,Less Housing"),《紐約時代周刊》(New York Times Weekly)1985年10月12日。)。
  1990年,全國城市協會主席約翰·雅各布主張,應制定一個《城市馬歇爾計劃》,建立一個“城市投資銀行”,專門負責籌集更新城市的資金,使人們擺脫貧窮。隨著1990-1992年的經濟蕭條不斷加深,市長、新聞記者、各相關利益集團都起來呼吁出臺一個全國性的城市政策,重建國家,解救城市。1991年在美國市長年會上大城市市長們的聚會場面,顯得格外陰郁消沉。因為美國城市面臨著太多的問題:犯罪、暴力、吸毒、失業、貧困、無家可歸現象和城市基礎設施老化等已困擾美國大城市多年,未見有緩解的跡象。這些問題在里根執政年代由于聯邦開支劇減變得雪上加霜。城市經濟重心已轉向郊區,市中心區成為貧苦的象征:失業、就業不足、貧窮等如幽靈一般伴隨著無力外遷的黑人、西裔居民和新移民。雖然用于社會服務的開支不斷上升,但城市稅收基礎已很薄弱。結果,某些較小的城市如康涅狄格州的布里奇波特、馬薩諸塞州的切爾希等已經破產,較大的城市如紐約、費城等也一直在拮據的經費和眾多棘手的社會問題的兩面夾攻中苦苦掙扎。一個非政府的城市委員會在其調查報告中把失業、貧窮、社會無序、種族隔離、家庭破裂、住房和學校破舊、犯罪增加等等社會問題描述為“沉默的騷亂”,這種騷亂并非像20年前發生的種族騷亂那樣顯眼,或容易被外來人察覺,但它們對社會的破壞性更強(注:弗雷德·哈里斯與羅杰·威爾金斯合編:《沉默的騷亂:美國的種族與貧窮》(Fred R.Harris & Roger Wilkins,eds.,Quite Riots:Race and Poverty in the United States),紐約1988年版,第184頁。)。城市危機又回來了,不是危言聳聽。這個報告主張采取新的全國性城市政策,復興內城的學校,促進就業培訓,改革福利制度,提供普遍的健康保險,擴展住房項目,重建城市基礎設施。全國城市協會認為,日益增長的開銷和捉襟見肘的歲入,最終將迫使很多其他城市進入財政的“死亡循環”(注:薩姆·羅伯特:《遠不止是另一次財政危機》(Sam Roberts,"More Than Just Another Fiscal Crisis"),《紐約時代周刊》1991年11月17日。)。很多學者驚呼,隨著城市進入90年代,一個新的、更嚴重、影響范圍更廣的城市危機已經產生,即第二次城市危機(注:阿諾德·赫希和雷蒙德·莫爾合編:《20世紀美國城市政策》,第13頁。)。
  上述預言不幸而言中,城市危機確實已成現實的危險,這在1992年的洛杉磯和芝加哥反映得再清楚不過了。是年芝加哥河洪水肆虐,灌滿了芝加哥中心商業區下的被廢棄的隧道,很多建筑物的地下室被淹,電腦系統失靈,停電,電梯停擺,數以百計的辦公建筑、飯店、百貨商店被迫關閉,芝加哥整個中心商業區停業好幾天。這場大水肆虐,暴露了一個不斷被提出卻長期被忽視的問題:市中心區基礎設施老化,年久失修,已到非治理不可的程度了。并非偶然的是,人禍與天災同時降臨。1992年4月末,洛杉磯4名白人警察毆打一名違章駕車的黑人青年,引發騷亂,持續數日,國民警衛隊和幾千名聯邦陸軍和海軍陸戰隊方控制局面,結果,死42人,傷2000余人,騷亂的爆發地洛杉磯市中心區南部上千處住房和商店被焚,近10億美元財產化為灰燼(注:聶萬舉:《1992年洛杉磯騷亂的歷史考察》,東北師范大學博士學位論文,2000年6月。)。在紐約、亞特蘭大、舊金山等城市的種族緊張關系也是一觸即發。
  1992年洛杉磯騷亂,再次向聯邦政府敲響了警鐘。據一個加州立法委員會的總結報告,1965年在洛杉磯瓦茨發生騷亂的主要原因是:貧窮、種族隔離、缺少教育和就業機會、白人警察濫用權力。促成1992年洛杉磯騷亂的,依然是這幾個原因。近30年前的歷史何以重演,豈不令人深思。當然,對城市危機產生根源的認識是不一樣的。很多學術界人士認為是政策失誤的結果,因截止目前為止,美國聯邦政府尚未制定一個可行的全國性城市政策(注:曾任阿爾伯克基市長多年的戴維·臘斯克在其探討大都市區問題的專著中提出,解決城市問題的關鍵是沖破郊區與市中心區彼此隔絕現象,使貧窮的少數民族居民融入主流社會。而要沖破這一隔絕,除地方政府和州政府外,聯邦政策必須起積極作用。要實施一系列對中心城市的優惠政策以及法律手段,要有力度并落到實處。他的觀點是很有代表性的。戴維·臘斯克:《沒有郊區的城市》(David Rusk,Cities without Suburbs),伍德羅·威爾遜研究中心出版社1995年版,第131-135頁。也有很多學者建議“向黑人開放郊區”,提高黑人的社會經濟地位,最終使其進入中產階級行列。但這涉及到很多因素,可行性很小。)。但布什政府仍無意正視這一問題,反而推卸責任,認定這是約翰遜政府期間實行“偉大的社會”政綱的遺患(注:邁克爾·瓦因斯:《白宮將騷亂歸咎于社會福利政策》(Michael Wines,"White House Links Riots to Welfare"),《紐約時代周刊》1992年5月5日。)。危機發生后,布什只是象征性地巡視一番,并未提出任何標本兼治的措施,令他的住房與城市發展部部長杰克·肯普大惑不解:“這就算完了?”對于這一關鍵問題在認識上的分歧表明,很難對這場新的城市危機制定一個有效的措施。
  民主黨人的總統克林頓就任以來,政策的基調也帶有與共和黨相似的保守色彩。他在力爭削減政府開支赤字和振興經濟的同時,在千頭萬緒的社會問題上選取醫療保險等問題開刀,但進展并不順利,自然無暇顧及城市問題的系統考察和制定全面性政策。直至第二任期后半段,克林頓政府才出臺了一份《21世紀城市與郊區議程》,依然等同于亡羊補牢。當然,擬定議程和具體行動還有一段距離,議程的真正落實還有待多方持久不懈、甚至要經歷無數挫折的努力。克林頓政府從1997年以來,還要求美國住房與城市發展部每年都要提交《年度城市狀況報告》,顯示出對城市問題重視的姿態。這種報告是在廣泛調查研究的基礎上,再經過反復推敲才形成的,具有很高的權威性。1999年度報告的結論是:“盡管經濟繁榮使城市問題有所緩解,但還是有‘太多的’中心城市仍處于人們熟知的困擾之中,即:市區人口減少;中產階級住戶外遷;就業增長緩慢;收入差距加大;貧困現象加劇。”這個結論所總結的幾個主要問題與前兩年年度報告別無二致,就是說,幾年來毫無改觀。事實上,何止是幾年來,可以毫不夸張地說,自本世紀初以來,這些問題就已在城市不斷積累,如陰云一般,籠罩在城市上空,積重難返。看來,它們已注定成為跨世紀的問題(注:美國住房與城市發展部:《城市年度狀況報告》(U.S.Department of Housing and Urban Development,The State of The Cities 1999),www.huduser.org/publications/polleg/tsco99/content.html,1999年6月11日。)。在此問題上,聯邦政府究竟應該做什么、能夠做什么,似乎成了難以破解的難題。美國著名城市史學者雷蒙德·莫爾在系統總結了美國的城市政策之后,不無揶揄地提出,美國有必要再發動一場類似100年前的進步運動,對城市動大手術(注:阿諾德·赫希和雷蒙德·莫爾合編:《20世紀美國城市政策》,第18頁。)。
《世界歷史》京4~13C4社會學王旭20012001本文為教育部跨世紀人才基金項目暨九五社科重點規劃項目階段性成果。王旭 廈門大學歷史系教授。(郵政編碼:361005) 作者:《世界歷史》京4~13C4社會學王旭20012001本文為教育部跨世紀人才基金項目暨九五社科重點規劃項目階段性成果。
2013-09-10 20:59

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