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當前農村城市化的主要問題與對策
當前農村城市化的主要問題與對策
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  農村城市化是經濟現代化進程的大勢所趨,是發展中國家農村發展的必然選擇。農村城市化不僅有利于我們解決好“三農”問題,而且有利于促進農村經濟的健康發展,進而最終推動整個國民經濟持續、穩定、健康地向前發展。然而,由于受到各方面因素的影響,當前我國農村城市化還存在很多問題,并已對農村經濟的發展產生了不同程度的負面影響。為此,我們必須迅速采取相應的對策與措施,以加速農村城市化進程,使其為農村經濟以至整個國民經濟作出其應有的貢獻!
  一、當前農村城市化的主要問題
  黨的十五大以來,我國的農村城市化步伐大為加快。但由于我國幅員遼闊,受資源稟賦及地理環境等多方面因素的影響,地區發展差異較大。因此,在城市化進程中所表現出來的問題也參差不齊,歸納起來主要體現在以下幾個方面:
  1、理論認識上存在誤區。
  作為工業化的產物,農村城市化是由傳統落后的鄉村生產和生活方式轉變為現代先進的城市生產和生活方式的歷史過程。在這個問題上,當前存在兩大誤區:其一就是把城市化建設等同于城市建設。其實,二者間是存在本質區別的,它們是兩個根本不同的過程,其起因、進程、后果以及各自所要解決的問題,都不盡相同。混淆這兩個概念,其結果必將導致城市化過程中農村與小城鎮以及城市間關系的嚴重脫節。第二個誤區就是單純地以為生產方式和生活方式的轉變即達到了農村城市化的目的,殊不知這種轉變是深層次的,是由生產力決定并由一定的生產關系予以維系的。基于這種錯誤認識,我們的小城鎮建設幾乎總是停留在小規模、低水平的小集鎮建設問題上,這樣建立起來的小城鎮的功能相當單一。它僅只實現了一定程度的人口集中即部分地實現了小城鎮人口流動的功能,與小城鎮應具備的物流、財流、信息流等其他功能相比,相差甚為遙遠。而且集中起來的那一部分人,并沒有實現由農業人口向非農業人口的徹底轉變,即他們的生產與生活方式都未實現徹底的非農化。
  2、經濟市場化程度較低。
  經濟是基礎,經濟的發展直接推動著整個社會的全面進步,我國農村工業化與城市化的協調發展,必須是由市場來推動,城市化是市場經濟的必然要求,市場經濟是城市化的推動器。當前我國的農村城市化進程中,經濟市場化程度不高,反映非常突出。集中表現在以下三方面:
  一、小規模低水平的小集鎮建設,并沒有使集中起來的農業人口徹底非農化,那種“閑時進鎮、忙時進村”的生產模式帶著濃厚的自然經濟色彩,這種不徹底的轉變很難激活市場經濟的正常運行,經濟的市場化程度就更是無從談起。二、當前我國的經濟體制總體上是由計劃經濟體制逐步向市場經濟體制轉變,但由于受地區發展不平衡因素的影響,各地經濟發展的總體水平及對經濟規律的掌握和市場觀念的深入程度亦不盡相同,這形成了歷史性的客觀制約。三、經濟結構不盡合理,工業化程度較低,第三產業發展緩慢,跟不上城市化發展的要求,地區結構趨同,造成資源嚴重浪費。
  3、經濟效益同社會效益、生態效益嚴重脫節。
  要實現人類社會的持續穩定發展,就必須促進經濟與社會的協調運行,達到經濟增長與社會全面進步的綜合平衡。但在我國的城市化過程中,尤其是城市化步伐稍快的一些地區,經濟效益與社會、生態環境效益嚴重失衡。在經濟發展水平相對有所提高的同時,社區的文化氛圍、居民的文明素質卻出現了不同程度的衰敗,腐朽、丑惡的社會現象不斷滋生蔓延,整個社會的不穩定因素日趨增多;另一方面,受局部和當前的利益驅使,在發展地方經濟時盲目求快,對自然資源實行掠奪性開發。城市化發展的終極目標必須是經濟、社會、生態三方面效益的綜合平衡和穩步提高,任何一方面都是不可或缺的,我們必須將城市化效益的長遠性和全局性有機聯系起來。
  4、投融資體制不健全。
  在當前的城市化建設過程中,投資主體主要是鄉鎮政府,政府幾乎已包攬了小城鎮基礎設施建設和鄉鎮企業投資的全部,從交通建設、水電供應到學校、醫院以及企業投資資金統統由政府承担,企業和個人都還沒有涉足基礎設施建設領域,很顯然,這種單一的投資主體是不適應現代市場經濟發展的要求的。企業產權制度改革以后,鄉鎮企業作為獨立的市場主體,不再是鄉鎮政府的附屬物,因此鄉鎮政府除對其征稅以外,再不得隨意從中獲取基礎設施的建設資金,這與企業改制前大為不同,鄉鎮政府用于基礎設施建設的資金稅減,這也不適應當前城市化發展的客觀要求。而且鄉鎮政府作為唯一的投資主體,其資金來源渠道只能是預算內和預算外兩部分。但是預算內財政收入相當有限,有些鄉鎮政府的財政甚至難以自給,用于基礎設施建設的資金也就捉襟見肘了。所以基礎建設的資金主要來源于預算外資金收入,諸如出租、出讓土地使用權、收取一定的基礎設施配套費以及担保集資(政府出面進行或進行担保向社會集資)等等。由于基礎設施投資回收期長、投資回報率低,因而,政府担保的社會集資往往不能按期還本付息,有的地方甚至由此一度引發一些社會問題。不過到目前為止,這種籌資方式已基本取消,但城市化進程中基礎設施建設的資金缺口卻仍是有增無減,這種不健全的投融資機制亟待完善。
  5、人口城市化明顯滯后。
  人口城市化是農村城市化的一個重要方面,但就我國的城市化現狀來看,由于受到現行的經濟制度和城鄉差別的影響,尤其是農村土地制度改革和城市體制改革滯后,農村人口向城市遷移一方面對農業產生巨大沖擊,使許多耕地荒蕪;另一方面又給城市職工就業造成一定沖擊。于是城市政府率先行動,對農民進城設置一系列障礙(暫住證、外出人員就業證、城市維護建設費、城市增容費等),這導致我國城鄉居民在社會心理、社會情感、社會認同以及社會價值觀念上的隔閡與對立。
  二、對策措施
  1、走出理論誤區,以經濟發展區和工貿園區作為推進農村城市化的重要載體。
  如何使農村城市化與農村工業化相互促進,是推進農村城市化的根本性問題。通過對發達地區城市化模式的考察,我們總結出如下一條切實可行的重要經驗:著力建設經濟開發區和工貿園區。前者的起點較高、門類齊全、規模較大、外資企業較多,后者規模雖小,但形式多樣、靈活多變、貼近農村,便于吸收私營經濟。因此,兩者有機結合、取長補短,它將成為推動農村城市化的新增長點,可以有效地避免傳統模式下單純的城市建設或小集鎮建設。
  經濟開發區和工貿園區有著各自不同的發展特點,在推進這兩種模式健康發展的過程中,我們還需要把握以下兩點:第一,因地制宜,根據本地的經濟發展水平以及資源稟賦等條件,選擇和創造適合本地發展的園區模式,切忌不切實際、盲目求“大”,在本適宜于搞工貿園區的地方偏偏建設工業園區,其結果最終將導致工貿脫節。這不僅于本地經濟發展無益,而且還會造成資源的巨大浪費。第二,積極引導鄉鎮企業向城市工貿園區集中。為調動業主積極性,我們首要的工作就是加大宣傳力度,克服農民業主“小富即安”的保守經營心態,提高他們對工貿園區優勢的認識;其次,采取行之有效的優惠政策,提高政府辦事效率,簡化工作手續,降低業主向園區集中的成本;最后,完善園區的基礎設施建設及配套建設,增強園區的綜合吸引力。
  2、建立多元化的投資機制,加強基礎設施建設。
  建立多元化的投資主體,將會有效地幫助我們突破農村城市化過程中基礎設施的資金限制。其總體思路就是:由國家制定各種優惠政策,動員社會各方面力量,形成一個包括國家投資、地方政府投資、社會投資、個人投資和引進外來投資在內的多元化投資格局。具體說來:(1)進一步完善土地轉讓制度,盤活土地資源,引入市場機制,以“誰投資,誰受益”為原則,盡快啟動民間投資,鼓勵和引導多種投資主體籌資,廣開籌資渠道,把沉淀于銀行的大量資金轉化為農村城市化建設資金。(2)根據當前內需不足的形勢,國家仍需加大投資力度,當然其財力應主要集中于道路、公共場所照明以及環境整治等純粹的公共設施建設項目,同時要加快費稅制度的改革步伐,增強地方政府為社會服務的預算內財政能力。(3)加快金融部門的金融創新,為農民進城建房提供抵押貸款,鼓勵他們進城務工經商,這樣可有效地促進人口向城鎮集中以及城鎮建設的良性循環。
  3、以經濟效益為主,兼顧社會效益和生態效益。
  在推進農村城市化進程中,追求經濟效益的最大化固然毋庸置疑,但同時又不可置社會效益與生態效益于不顧,我們應力求城市化效益的綜合發展。未來中國城市化戰略的效益觀是分段性的,即綜合而不均衡。一般而言,在城市化的近期戰略中,以經濟效益為主,兼顧社會效益和生態效益;在中期戰略中,則以社會效益為主,經濟效益次之,兼顧生態效益;在遠期戰略中,則以生態效益為主,社會效益次之,兼顧經濟效益。在農村城市化的過程中,總體上講,三方面的效益是同時增長的,但具體說來,人們往往會為爭取經濟利益而不惜犧牲社會效益和生態效益,尤其在城市化初級階段。為此,我們需吸取國外的經驗教訓,權衡利弊。具體上:(1)加快產業結構升級,取締那種“村村點火,戶戶生煙”式的小廠小礦,對有限的自然資源實行合理開發與利用,促進高技術含量和有發展潛力的企業向園區集中,同時促進農業結構升級,逐步形成農業的規模經濟。(2)加大宣傳力度,正確引導居民的社會價值觀念,加強小區精神文明建設,形成良好的社區氛圍。(3)加大執法力度,堅決打擊唯利是圖以及其它腐朽丑惡的社會現象,懲惡揚善,為農村城市化提供有效的社會保障。(4)實行以按勞分配為主的多種分配方式并存的分配制度,有效抑制社會收入分配不公,防止兩極分化,消除社會不穩定因素的隱患。科學地講,只有達到三方面效益的綜合發展,我們的工作才能算是有效的,農村城市化也才能順利向前進行,城市化效應也才能穩步提高。
  4、加快城市文明的擴散,促進人口城市化。
  實踐證明,農村城市化有利于城市文明的擴散,同時,城市文明的擴散又有利于促進人口城市化,從而對農村城市化又產生一定的推力。城市文明的擴散使農民擺脫“小富即安”保守觀念的束縛,使農民的職業預期和消費預期都有所提高,特別是信息的交流使得新思想、新觀念層出不窮,并賦予人們以開拓進取的精神。可見,城市文明的擴散對農村城市化起著很大的推動作用。但是,當前我國非農產業的分散以及城鄉差別的存在,使得城市文明向農村普及受到嚴重阻礙。要提高城市文明的普及率,關鍵是要使人口城市化與整個農村城市化保持同步。首先,城鎮要按照“小機關,大服務”的目標和“政企分開、精兵簡政”的原則,塑造高效廉潔的地方政府,建立能促進經濟發展和現代化建設且靈活高效的行政管理體制。其次,農村城鎮要著力培育和塑造合格的市場競爭主體和公平競爭的市場秩序,健全服務體系,營造良好的投資、工作和生活環境。再次,建立和完善農村城鎮社會組織和社會管理體系,實施有利于吸引人才的就業、住房、教育、社會保障和治安的政策。加快戶籍制度的改革步伐,對流動人口實行“一卡”(身份證)管理,對于有固定職業或有穩定收入者,允許其戶口遷入城鎮,并給予其子女在入學、入托、就業等方面與城鎮居民同等的權利。最后,要切實加強農村城鎮“軟件”環境建設,加強對城鎮居民的教育,提高居民的科學文化素質。
《湖北社會科學》武漢32~33F107城市經濟、區域經濟周先智20012001周先智 華中師范大學經濟學院 作者:《湖北社會科學》武漢32~33F107城市經濟、區域經濟周先智20012001
2013-09-10 20:59

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