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環境外交,刻不容緩的行動  ——寫在2000年“世界環境日”之前
環境外交,刻不容緩的行動  ——寫在2000年“世界環境日”之前
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  全球環境問題是當今國際政治領域中的一個熱點問題,許多國家及國際組織等都在為全球環境問題的解決而進行著努力,全球環境外交格外活躍。全球環境問題的緊迫性及嚴重性急需活躍在環境領域中的各個主體從實際出發,立即行動起來,清除環境領域中阻礙國際合作的障礙,建立起切實可行的國際環境新秩序。
  在西方,環境問題引起廣泛社會關注始于六七十年代興起的大規模的環保運動。隨著環境問題的全球化,任何一個國家或政府都不可能單獨解決全球環境問題,環境問題開始進入國際政治議事日程,各國政府及國際組織紛紛尋求合作解決全球環境問題的途徑,環境外交應運而生。環境外交是指各國政府(包括國際組織)之間為解決與跨國環境污染和環境保護有關的政治、經濟和社會問題而采取的政策及行動。1972年斯德哥爾摩人類環境會議是70年代環境外交的一次盛大集會,但在當時東西方對峙的兩極格局下,環境問題一直被認為是“低級政治”的問題,而沒有得到各國足夠的重視。冷戰的結束,環境問題一躍成為世界問題的榜首。環境、和平與發展已成為當代世界的主題,環境外交格外活躍。
      當今環境外交格局
  全球環境問題的出現是對全世界的一個挑戰,不管是發達國家還是發展中國家,都已經認識到全球環境問題的嚴重性與緊迫性,并積極尋求解決全球環境問題的途徑。活躍在環境外交舞臺上的除了主權國家外,國際組織(特指政府間國際組織)、非政府組織以及一些大的跨國公司也起重要的作用。這就形成了參與主體多元化、主體活動多層次的立體、交叉、互補式的環境外交格局。
  (一)主權國家是當今國際社會的行為主體。國際環境新秩序的建立及全球環境問題的解決離不開主權國家的廣泛參與。由于國家利益決定一個國家的對外政策,各國會依據自己的國家利益在某一環境問題上持領導、支持、反對或搖擺不定的態度。同時由于各國發展的不平衡,對于某一環境問題的認識也不盡相同,因此在尋求解決全球環境問題的過程中有許多矛盾與分歧,主要集中在發達國家和發展中國家之間,在許多國際環境會議和國際環境談判中,發達國家和發展中國家往往分成兩大陣營,雙方有各自的立場和要求,在一些國際環境立法與條約中,發達國家與發展中國家經常區別對待,承担“不同的但有區別的”責任和義務。但在某一具體環境問題上,發達國家之間、發展中國家之間也可能存在某些分歧,其組合分化并不一成不變。
  (二)國際組織(指政府間國際組織)包括綜合性的國際組織,如聯合國及一些地區性的綜合性國際組織,也包括許多專門性的國際組織,如聯合國的各專門機構等。自1972年人類環境會議召開以來,國際組織在環境領域中的作用穩步上升。就聯合國而言,1972年以來先后組織召開了人類環境會議(1972)、世界環境與發展會議(1992)和東京會議(1997)等大規模的環境會議,對于喚起全球的環境意識,協調各國之間的矛盾、發起和促成制定解決全球環境問題的具體措施方面起了很大的作用。聯合國環境規劃署是1972年人類環境會議后設立的一個專門機構,自設立以來,環境規劃署在增進國際合作,發起并組織制定國際環保公約方面做出了很大的貢獻,一些重要的國際環境協定如《瀕危野生動植物物種國際貿易公約》(1973 )、 《保護臭氧層維也納公約》(1985)、《關于減少消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》(1987)及《議定書修正案》(1990)、《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》(1989)、《生物多樣性公約》(1992)、《聯合國氣候變化框架公約》(1992)等都是在環境規劃署的主持下制定的。同時環境規劃署積極聯合其他國際組織共同尋求解決全球環境問題的途徑。全球環境問題的解決需要有大量資金的支持,由于資金短缺的困難而難以解決環境問題、不能有效地履行環境條約的問題在發展中國家特別突出。一些多邊國際金融機構如世界銀行、國際貨幣基金組織及全球環境基金等在這方面起到了調節的作用。這些組織通過主要向發展中國家提供貸款、贈款等,支持它們保護和改善環境、有效地履行國際條約,并進行環保技術的研究、開發和利用,這樣一方面增強了發展中國家保護和改善環境、履行國際環境條約的能力,部分地緩決了它們所面臨的資金短缺和技術落后的困難,同時也加強了環境領域中的國際間合作,為全球環境問題的解決提供了一條途徑。
  (三)非政府組織,即非官方的、非贏利的、與政府部門和商業組織保持一定距離的專業組織,有自己的利益和主張,代表社會某些集團或階層的愿望或要求。是承上啟下、溝通社會各界的中介紐帶,是從事協調與合作的有效組織工具。全球環境問題的出現對世界各國都有挑戰性,其影響是不分國界的,不受國家主權的影響,因而這樣一個問題的解決具有“全球公益性”。而在一個由主權國家占主導地位的世界里要解決這樣一個具有“全球公益性”的問題,各國由于受國家私利的影響難免會有許多障礙,這就為環境非政府組織的興起提供了契機。由于環境非政府組織作用的特殊性,它們不代表某一國家的特殊利益,不受國家私利的影響,能夠比較客觀地對某一環境問題作出評價,在推動環境問題的解決方面發揮其特殊的作用。環境非政府組織發展得快,1972年人類環境會議的召開就有非政府組織的廣泛參與,134 個非政府組織重視登記參加會議,還有一些非政府組織通過一些非正式的行動如宣傳、倡議及游說等,對于會議的成功召開起到了很大的作用。到80年代,環境非政府組織在國際政治舞臺上更為活躍。據估計,在80年代早期發達國家就有13000個環境非政府組織,發展中國家有2230個。 比較著名的有綠色和平組織、國際地球之友協會等。環境非政府組織的活動方式多種多樣,一些可以通過自己的研究,依靠自身科技的優勢對于環境問題進行精確的研究、預測,通過散發出版物等形式來影響公眾意識和政府決策;一些可以直接在公眾中宣傳保護環境的重要性,以提高公眾的環境意識;也可以通過游說政府,倡導和促使政府進行有利于環境的決策,也可以滲透到聯合國體系當中,參與組織國際會議,監督和督促國際條約的實施并協調各國之間的關系等。
  (四)大公司尤其是一些大的跨國公司對于各國的環境政策產生重大影響。首先公司的活動對于生態環境產生直接影響。同時,公司的經濟利益也受環境政策的直接影響。因此,一些公司會反對有損它們經濟利益的環境政策,并且通過一些渠道來影響政府的決策。公司影響環境政策的一個典型例子是七八十年代控制CFC生產的事件。 主要生產和使用CFC的化學工廠和公司長期反對控制或逐步停止CFC生產的國際條約。70年代末,CFC被發現為是導致臭氧層損耗的主要物質后, 科學家和環保主義者要求控制CFC的使用。但主要生產和使用CFC的化學工廠和公司成功地游說而阻止了在噴霧器中禁止使CFC的命令的實行, 并使卡特政府凍結CFC擴散的議案破產。在里根政府時期, 杜邦拒絕生產更安全的替代品,除非政府在稅收方面提供優惠,他們甚至不相信CFC 是導致臭氧層損耗的證據。在1988年即使有很確鑿的證據后,杜邦公司仍然反對要求它不再繼續生產CFC的建議。 美國公司很成功地使美國政府在1990年的蒙特利爾會議上反對通過對于HCFC有約束力的條約,致使會議只通過了一個只包括了一個沒有約束力蒙特利爾議定書。
      當前環境外交領域中阻礙國際合作的主要障礙
  在當今環境外交格局下,國際社會為保護和改善全球環境做出了不少努力,取得了一定的進展。但是,在當今環境外交格局中有許多阻礙國際合作的障礙,主要有以下幾個方面:
    南北矛盾
  南北方國家由于歷史原因及發展水平的不平衡,對于當前環境問題的認識有所差異,主要集中在:(1 )對于經濟發展與環境保護的關系的不同認識。發展中國家認為他們當前所面臨的主要問題是經濟落后,“貧窮是一切污染中最壞的污染”,其主要任務是大力發展經濟,只有經濟發展了,才有能力更好地保護環境,同時,他們也認識到環境問題的緊迫性,在大力發展經濟的同時也注重環境的保護,以避免走發達國家“先污染,后治理”的老路,但絕不會犧牲經濟的發展而奢談環境保護;發達國家卻要求發展中國家將環境保護放在首位,要求他們經濟的發展要以環境政策為指導。(2)責任承担問題。 發展中國家認為發達國家自工業革命以來所采取的不可持續的生產和生活方式,消耗了全世界大量的資源,在創造大量財富的同時產生了大量的污染,對全球環境造成了極大的破壞。現在占世界人口15%的發達國家消耗全世界80%的原料和產品,排放的CO[,2]占世界總排放量的75%,因而它們是全球環境的主要破壞者,應對全球環境問題承担主要責任,并且應當義不容辭地向發展中國家提供資金和技術的援助,這只不過是償還其以前所欠下的“環境債”而已;但發達國家卻只是強調“地球只有一個”,要求發展中國家與發達國家共同承担責任,一些發達國家在一些環保條約中總想拉發展中國家加入,并借口先進的環保技術掌握在私有企業手中,政府難以要求它們進行非商業性的轉讓。南方國家無法阻擋北方國家的“環境剝削”,由于發展中國家為了發展經濟實行對外開放,發達國家趁機將污染嚴重的企業轉向發展中國家,并且將大批生產、生活垃圾運往發展中國家,使發展中國家成了發達國家的重工業區和垃圾場。同時發展中國家為了賺取外匯發展經濟,向發達國家出口大量原材料,造成發達國家對于發展中國家的“生態掠奪”,嚴重破壞了發展中國家乃至全球的生態平衡。在解決環境問題上,哪些問題應優先解決,發達國家和發展中國家意見不一。發展中國家認為發達國家不應當只是注重氣候變暖、臭氧層破壞等“北方問題”,而應當多關注一下發展中國家所面臨的急需解決的問題如淡水資源的缺乏、沙漠化等問題。此外由于全球環境問題影響的普遍性及其解決的“全球公益性”,要求各國在合作解決全球環境問題的過程中必定要承担一些義務。一些發達國家趁機借口保護環境,提出主權有限論,要求建立超國家的國際機構來監督、審查各國的環境政策及環境條約的實施;發展中國家則認為,國際合作必須建立在尊重國家主權的基礎上,反對發達國家干預發展中國家國內的屬于一國內政的事情。
    缺少談判的積極性
  一些國家由于看不到他們在解決全球環境問題的過程中會得到什么好處或者是不愿為全球環境問題而承担“額外的”負担和義務,只想坐享其成,“無票乘車”,而自己不必付出任何代價,因而在解決全球環境問題的談判中缺乏積極性。還有一些國家由于政府領導人的短視,不注重長遠利益,不愿在自己的任期內為解決全球環境問題而增加國內人民的稅收而引起國內的反對,因而不愿意在解決全球環境問題上承担太多義務或投入太多的資金。
    “馬拉松”式的談判,條約實施缺少保障機制
  某一環境問題從開始引起人們的注意到為解決這一問題而進行國際談判到協議的達成,再到各國的批準、生效,往往需要幾年、十幾年甚至幾十年。全球環境惡化速度之快,完全容不得這樣的“馬拉松”式的談判至生效的過程,保護全球環境急需各國盡快達成協議并盡快將協議落實、實施。即使已經達成了協議,由于各國的批準程序不同,因而條約的批準可能需要很長時間甚至由于國內的議會或國會的反對而使已經簽署了的國際條約未能批準,這是對于國際社會不負責任的表現。條約的實施及實施的進程沒有國際監督保障機制,因而許多國家對于已經達成的協議往往不去認真履行。例如對于“21世紀議程”的實施,進展非常緩慢,雖然生態已經處于緊急狀態,但是各國政府對此的反應卻遠遠落在了他們數年前許下的諾言的后面,他們甚至沒有履行“21世紀議程”中所規定的義務:把國民生產總值的0.58%用于執行該議程,再貢獻0.7%作為發展援助。
      行動起來,建立國際環境新秩序
  全球環境問題的解決,需要全世界各國、各組織等立即行動起來,建立行之有效的、有序的國際環境新秩序。
  各國首先應做好國內的環境保護工作,這也是為全球的環境保護做貢獻。同時,重視環境外交,積極參與解決全球環境問題的談判及國際會議等行動,尋求合作解決全球環境問題的行之有效的途徑。發達國家和發展中國家應相互尊重、真誠合作,從實際出發制定切實可行的合作計劃,并盡快將計劃付諸實施。各國應各盡所能,為全球環境問題的解決盡自己最大的努力。發達國家應義不容辭地承担起自己在以前發展過程中對環境產生的破壞的責任,向發展中國家提供他們保護和改善環境所需要的資金和技術支持。發展中國家在大力發展經濟的同時要注意環境的保護,不要走發達國家“先污染,后治理”的老路,加強發展中國家之間的合作,反對發達國家的“環境殖民主義”。各國對于已經達成的國際協議應盡力在本國使其獲得批準、生效,不要因為時間的拖延而耽擱了治理環境的大好時機。
  國際組織尤其是聯合國應該充分發揮其在國際社會中的作用,積極參與全球環境問題的解決,加強與各國政府、其它國際組織及非政府組織的合作,協調各方的立場,促成更多富有成效、切實可行的國際條約,并監督、敦促條約的落實。聯合國在環境保護領域內面臨資金匱乏、難以干預國家間的技術轉讓、難以解決發達國家對發展中國家進行環境剝削等問題及許多國際環保條約不夠具體完整等。因此,聯合國應加強自身機構的改革,加強國際合作,加強國際法律、法規的制定,充分發揮其國際論壇的作用。
  非政府組織應充分發揮其靈活性及廣泛性,積極宣傳環境保護,提高公眾的環境意識,加強對國際環保條約實施的監督;一些擁有技術優勢的環境非政府組織要加快進行全球環境問題的研究,提供翔實的資料,使政府、公眾對全球環境問題的緊迫性有明確的認識。非政府組織應當積極地滲透到聯合國體系當中,并加強與各國政府的聯系,參與各種層次的環境會議,為全球環境問題的解決而努力。
  大公司尤其是跨國公司應當充分利用其在資金和技術方面的優勢,積極研究、開發和使用有利于環保的技術和產品,并將這些技術及產品以優惠的價格向社會推廣,不要為了追求眼前利益而對環境造成不可挽回的損失。同時利用自己與政府決策部門的特殊關系,推動政府決策部門作出有利于全球環境保護的決策,并配合這些決策的推行、實施。
  
  
  
東方LL京11~14N2生態環境與保護孫凱20002000 作者:東方LL京11~14N2生態環境與保護孫凱20002000
2013-09-10 20:59

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