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美國“防擴散安全倡議”的合法性及其危機
美國“防擴散安全倡議”的合法性及其危機
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  中圖分類號:D815.5 文獻標識碼:A 文章編號:1006—723X(2007)01—0071—05
  “防擴散安全倡議”(PSI)在美國主導下創立,是美國按照自己的防擴散戰略建立的一種非條約性的準機制,目的就是通過強化成員國之間的情報共享網絡,對海上、陸地和空中的WMD及其彈道導彈運載工具的運輸進行武力攔截,對擴散者形成強大的威懾效應,以此遏制WMD和導彈運載工具的擴散。PSI的武力攔截行為,直接增強了防擴散的“牙齒”功能,克服了“導彈及其技術控制制度”(MTCR)的非強制性弱點,取得了一定的實際效果。PSI的控制功效和不斷發展的勢頭,表明其存在具有一定的合法性基礎。但是,PSI作為美國主導的一種非條約機制,得到的國際支持畢竟有限,攔截行為與現行的國際法也存在尖銳的沖突,從而表現出了明顯的合法性危機。
  一、“防擴散安全倡議”的合法性
  (一)控制功效是PSI合法性的基礎
  PSI實施以來,成功攔截的事例不斷增多,影響日益擴大。PSI是一種處于聯合國和國際條約框架之外的志愿者同盟,沒有得到聯合國的授權,完全是在美國的號召下創立和發展的。聯合國秘書長安南對PSI的建立表示了支持,認為PSI在反對擴散和恐怖主義中“填補了我們防御的漏洞”。① 根據西方的說法,在PSI成立后,多次成功攔截支持伊朗導彈與WMD計劃的原料擴散。② 利比亞在2003年宣布放棄WMD計劃,許多成員國認為應歸功于PSI的影響。③
  PSI的海上攔截行動與現行國際法之間存在沖突,PSI成員國多次宣布要在國際法和國內法的框架內開展攔截活動,以打消一些國家參與PSI的顧慮。出于對擴散和恐怖主義的共同關注,法國、德國和俄羅斯于2004年6月加入了PSI。新加坡、挪威和土耳其的加盟,使PSI的成員國增加到了17個。2005年2月,新西蘭、希臘和泰國參加PSI的演習活動后,PSI的成員國擴大到了20國。截至目前,聯合國191個成員國中已有70多個國家表示支持PSI的攔截原則。
  (二)PSI生存和發展的合法性依據
  PSI創立后能得到許多國家支持,并在防止WMD及其運載工具的擴散中發揮一定功效,靠的不光是美國的強力推動,而是有其生存的合法性依據。
  1.1992年聯合國安理會的主席聲明
  要求所有成員國必須履行與軍控和裁軍相關的義務,認為WMD及其運載系統的擴散對國際和平與安全構成了威脅,安理會成員國有義務阻止這類武器及其相關技術的研究、生產和擴散,或采取適當步驟終止這種武器。④ 美國認為PSI的攔截行動就是在嚴格遵守和執行安理會主席的這一聲明。⑤ 必須指出的是,聯合國安理會主席的這一聲明并沒有具體授權哪個國家可以執行這些行動,安理會也反對未經授權的行動。⑥ 但考慮到聯合國秘書長已表明支持PSI,說明PSI的宗旨是符合聯合國安理會主席聲明的基本精神的。
  2.聯合國安理會1540號決議
  2004年,巴基斯坦卡迪爾·汗地下核走私網絡曝光后,聯合國安理會全體一致通過了1540號決議,目的就是要阻止WMD及其運載系統傳播到包括恐怖分子和地下商人手中。根據聯合國憲章第七章的規定,成員國有遵從安理會指令的義務,如果有非遵守行為發生,最終會導致聯合國的制裁甚至使用武力。1540號決議要求所有國家按照本國法律授權和立法,并遵循國際法,采取合作行動,防止非法販運核生化武器及其運載工具和相關材料;采取和實施有效措施,建立國內管制,以防止核生化武器及其運載工具的擴散,包括對相關材料建立適當管制。⑦ 這項決議沒有直接授權國家在海上攔截與運輸WMD相關的貨船。美國認為1540號決議表明WMD的走私是非法的,這樣執行攔截行動就更為容易。
  3.修改SUA
  2005年10月,PSI成員國推動國際海洋組織重新審閱和修改了《1988年制止危及海上安全非法行為公約》(Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime Navigation, SUA),為PSI奠定了更為廣泛的法律基礎。自9·11恐怖襲擊事件發生后,美國發起了修改SUA的談判。由于一些國家担心對SUA的修改將削弱公海的航行自由和旗幟國的權利,談判歷經三年才達成協議。對SUA的修改就是要把更有效的反恐、反擴散和登船程序納入現有的國際協定。SUA修正案將為反擊和起訴違法行為提供首個全球性條約框架。SUA修正案將對如下行為進行反擊和起訴:一是把船只作為武器或作為執行恐怖襲擊的手段,二是利用船只運輸恐怖分子或目的是為了支持WMD計劃的相關物項。毫無疑問,經過修改的SUA條約將能拓展阻止、起訴和懲罚參與擴散相關物項個人或實體的國際法基礎。SUA的條款中具體包括了WMD運載系統,自然也包括導彈在內。在確認這些違法行為后,修正案要求對可疑分子進行起訴,或引渡到可以對他們進行審判的國家。
  4.聯合國憲章中規定的自衛權
  聯合國憲章中規定的自衛權也在有限的范圍內為PSI的攔截提供了一定的合法依據。聯合國憲章第51條規定:“聯合國任何會員國受武力攻擊時,在安全理事會采取必要辦法,以維持國際和平與安全之前,本憲章不得認為禁止行使單獨或集體自衛之自然權利。會員國因行使此項自衛權而采取之辦法,應立即向安全理事會報告,此項辦法于任何方面不得影響該會按照本憲章隨時采取其所認為必要行動之權責,以維持或恢復國際和平及安全。”⑧ 美國認為PSI的海上攔截符合聯合國憲章中“自衛權”的規定。
  博爾頓認為PSI在三種情況下有海上攔截的權利:一是當船只不展示所屬國國旗,就變成了能攔截的海盜船只。二是船只雖使用“方便旗”(flag of convenience),但登記國已授權PSI成員國登臨權時,船只可以攔截搜查。三是在海上運輸WMD會引起“自衛的一般權利”。⑨ 美國學者邁克爾·科瓦伊(Michael Levi)和邁克爾·歐漢倫認為,當確切知道一艘貨船在偷運钚(plutonium)或WMD的運載工具時,美國完全有權對該船進行攔截檢查,聯合國憲章規定的自衛權可證明美國的攔截行動完全是合法的,因為當恐怖分子從擴散國手中獲得這些武器時,就會對美國實施毀滅性攻擊,這無疑等同于對美國宣戰。⑩
  當然,從嚴格意義上來看,美國及其盟國利用聯合國憲章自衛權的規定來證明PSI攔截行動的合法性有些勉強,因為即使在公海上運輸WMD,如果沒有從事戰爭的行為,這種運輸行動仍然沒有違反國際法。但從反擴散的實際來看,美國的担憂也不無道理,關鍵是如何較好地兼顧攔截行動與國際合法性之間的關系。為擴大PSI的國際支持,美國也不愿意破壞國際法,因為破壞國際法對美國也會產生不利影響:一是會限制美國在國際水域自由行動的權利,二是會損害美國的國際形象,侵蝕美國的軟權力。最符合美國利益的選擇就是在PSI攔截與國際法之間取得一種謹慎的平衡,即在不動搖現有國際法基本原則的情況下,與國際社會一道,從已有的國際法原則、公約、條約、決議、聲明等中尋求海上攔截的合法依據。
  二、“防擴散安全倡議”的合法性危機
  PSI作為美國主導的一種非條約機制,得到的國際支持畢竟有限,攔截行為與現行的國際法也存在尖銳的沖突,從而表現出了明顯的合法性危機。
  (一)PSI的國際支持仍然有限
  雖然PSI的國際影響在不斷擴大,但成員國數量和國際政治支持仍然有限。目前支持PSI攔截原則的國家有70多個,核心的成員國只有20個,諸如中國、印度、印尼和巴西這樣的地區性大國都沒有參與PSI。從對PSI的公開支持來看,亞太地區無疑是最為薄弱的地區。到目前為止,亞洲地區只有澳大利亞、日本和新加坡是PSI的堅定支持者,三國作為東道主都舉行過關于PSI的攔截演習。新西蘭是PSI的積極追隨者,但參與的實際活動并不多。
  從總體上看,亞洲的許多國家仍然不信任美國主導的PSI,担憂該機制會損害國家主權和航海的自由。還有部分國家比較關注PSI軍事演習和開展攔截行動的成本支出。自PSI成立以來,中國的態度一直引人注目。西方普遍認為中國主要担心PSI會影響其合法性的導彈和武器出口,避免刺激朝鮮。(11) 實際上,中國更關心的是PSI的國際合法性問題。中國軍控官員張炎就曾談過中國對PSI的立場,他說:“我們理解有關國家對擴散活動的關切,贊成防擴散安全倡議在防擴散方面的目標。但是,我們主張防擴散國際合作應該在國際法框架內進行。防擴散安全倡議事實上沒有完全排除在現有的國際法允許的范圍外采取攔截行動的可能性,這就是中國和許多國家對防擴散安全倡議的關切所在和迄今未參加的主要原因。”(12)
  印度是亞洲地區僅次于中國的受關注國。有西方學者認為印度是朝鮮對巴基斯坦導彈擴散的直接受害者,印度在1999年也曾攔截朝鮮向巴基斯坦運輸導彈部件的船只。(13) 從這個角度看,印度應是樂意參加直接針對朝鮮導彈擴散活動的PSI。印度雖表示有興趣參與機制,但一直担心加入PSI將會被迫反對伊朗的擴散活動,這會影響伊朗同印度之間的能源合作。2006年,印度參加了美國海岸警衛隊在阿拉米達舉行的關于聯合實施對馬六甲海峽地區巡邏的會議,實際上意味著印度以“走后門”的方式加入了PSI,這可避免刺激其他國家。
  韓國担心一旦加入PSI,就會刺激朝鮮做出強烈反應,不利于朝鮮半島的和平穩定。但出于執行反擴散政策和承担盟國義務的考慮,韓國2005年對PSI表示了有限支持。即使韓國對PSI表示了如此謹慎的態度,但朝鮮的反應仍然比較強烈。朝鮮認為韓國的這一決策是一種“不可饒恕的反民族犯罪”,要求韓國收回決定或對“由此造成的所有后果負責”。(14)
  總之,為了使PSI能發展為一種具有全球影響力和政治支持度的準機制,一定需要更多國家的支持,僅有20個核心成員國是遠遠不夠的。布什總統就曾強調說,“隨著時間的推移,我們會盡可能地擴大伙伴國數量,讓全世界最具毀滅性的武器遠離我們的海岸和阻止我們共同的敵人掌握。”(15) 但能否得到世界上大多數國家的支持,僅靠空談和道義性的號召是不行的,需要PSI在合法性方面取得重要突破。
  (二)PSI制造了國家間的對立與沖突
  PSI宣布成立時,美國雖然聲稱不針對特定國家,(16) 但PSI實際上就是專門對付朝鮮、伊朗、敘利亞這些國家的WMD與彈道導彈擴散的。澳大利亞外長唐納就曾指出,雖然提議本質上是全球性的,而非針對任何一個國家,但是它同成員國政府對北朝鮮的關心,尤其與宣稱的核武器項目,息息相關。(17) 朝鮮認為PSI的攔截行動是一種“強盜式的海上封鎖”,是一種嚴重違反國際法的海上恐怖主義。(18) 朝鮮《勞動新聞》警告說,對朝鮮船只的封鎖行動將會導致全面戰爭的爆發,并批評日本參與了“美國孤立和遏制朝鮮的政策”。(19) 澳大利亞一個非政府組織“正義和平”(Just Peace)嘲笑說,“我們的政府看起來準備好加入美國的隊伍在公海上進行‘私刑’式的攻擊…如果這些計劃如此進行,我們會看到澳大利亞軍隊不再誓死保衛澳大利亞的安全,而是國際袋鼠法庭的‘正義’。”(18)
  如果一國參與PSI時,就要履行武力攔截的義務,這不可避免會與被攔截國發生沖突,造成國家關系緊張,影響地區穩定。正是出于這種考慮,一些國家對PSI敬而遠之,一定程度上削弱了PSI的影響力。
  (三)PSI與國際法的沖突
  PSI在對WMD及其彈道導彈運載工具的攔截中,遇到的最大挑戰莫過于與現行國際法的沖突。雖然PSI宣布要在海上、空中和陸地對WMD及其彈道導彈運載工具的運輸進行立體攔截,但PSI的成功攔截行動基本都發生在領海和國際公海上。
  從主權的本質來看,任何主權國家都有自己領土內制定法律和實施法律的權利,規定什么樣的行為違反或合法。這里的“領土”自然也包括由內水和領海組成的領水。從理論上來講,國家有權規定領水運輸何類貨物違法,并有權登船檢查。但是,在長期的國家交往中,為方便交流和貿易,國家都允許別國的船只在自己的領水內有“無害通過”的權利,并演變成習慣國際法的重要組成部分,并被編纂進《聯合國海洋法公約》(簡稱《公約》)。《公約》第17條規定:“在本公約的限制下,所有國家,不論為沿海國或內陸國,其船舶均享有無害通過領海的權利。”(20) 規定通過的船只“只要不損害沿海國的和平、良好秩序或安全”,就是“無害”的。《公約》還具體列舉了會損害沿海國和平、良好秩序或安全的12項非法活動。(21)
  根據《公約》的這種規定,如果一國船只運輸的是WMD及其彈道導彈運載工具,只要不從事損害沿海國和平、良好秩序或安全的12項非法活動,同樣享有在領海的無害通過權,領海國對其攔截查封缺乏國際法依據。《公約》第23條還規定:“外國核動力船舶和載運核物質或其他本質上危險或有毒物質的船舶,在行使無害通過領海的權利時,應持有國際協定為這種船舶所規定的證書并遵守國際協定所規定的特別預防措施。”(22) 根據這項規定,只要遵守相關國際協定,運輸核武器的船只也享有無害通過權。如果把WMD及其彈道導彈的運輸也列入12種被禁止的活動,顯得牽強和困難。
  為克服這種困難,有些專家建議成員國可在與PSI合作的國家的海峽攔截可疑船只,但這同樣違反《公約》規定。《公約》第37條規定:“本節適用于在公海或專屬經濟區的一個部分和公海或專屬經濟區的另一部分之間的用于國際航行的海峽。”(22) 表明船只在海峽也享有無害通過的權利。事實上,世界上的許多海峽具有重要的戰略地位,與若干國家的經濟利益密切相關,所屬國往往不愿意攔截過往船只。
  PSI的公海攔截與國際法的沖突最為激烈,引起的爭議也最大,是PSI迫切需要解決的問題。根據國際法慣例,公海是所有國家的共有財富,任何國家都有在公海無害通過的權利。奧本海認為:“‘公海自由’一詞表示公海不屬于而且也永遠不能屬于任何國家主權這樣一個國際法原則。所以,既然公海不是任何國家的領土,任何國家通常就沒有在公海的任何部分行使立法、行政、管轄或警察的權利。同時,既然公海永遠不屬于任何國家的主權,任何國家就沒有用占領的方法取得公海的一部分的權利。”(23) 按照《公約》規定,通過公海的船只有發生了如下行為,公海自由航行的權利才會受到限制。
  1.從事奴隸買賣。規定每個國家應采取有效措施,防止和懲罚準予懸掛該國旗幟的船舶販運奴隸,并防止為此目的而非法使用其旗幟。在任何船舶上避難的任何奴隸、不論該船懸掛何國旗幟,均當然獲得自由。
  2.從事海盜活動。規定所有國家應盡最大可能進行合作,以制止在公海上或在任何國家管轄范圍以外的任何其他地方的海盜行為。
  3.從事毒品販運活動。公約規定所有國家應進行合作,以制止船舶違反國際公約在海上從事非法販運麻醉藥品和精神調理物質;任何國家如有合理根據認為一艘懸掛其旗幟的船舶從事非法販運麻醉藥品或精神調理物質,可要求其他國家合作,制止這種販運。
  4.進行未經授權的廣播。規定所有國家應進行合作,以制止從公海從事未經許可的廣播;認為“未經許可的廣播”是指船舶或設施違反國際規章在公海上播送旨在使公眾收聽或收看的無線電傳音和電視廣播,但遇難呼號的播送除外;對于從公海從事未經許可的廣播的任何人,均可向下列國家的法院起訴。
  由此可見,在公海上運輸WMD及其彈道導彈運載工具,并不違背公海自由通行原則。PSI成員國也不得不承認公海攔截遇到的最大挑戰是抵觸國際法。比如在布里斯班會議后,澳大利亞外長唐納認為PSI短期內的努力將可能只限制于PSI成員國的領水。
  三、結論
  正如PSI展示給國際社會的雙重功效一樣,國際社會也正在以矛盾的心態來看待PSI。WMD及其相關技術的擴散,提高了恐怖分子利用致命武器進攻人類的危險性,這是全人類面臨的最緊迫和最可怕的安全問題之一,因此各國都有采取行動阻止WMD擴散的神圣義務。美國提出的PSI的目的就是要掐住WMD的供給來源,使這類可怕武器無法到達各個買主的手中。從安全角度來看,美國提出PSI的初衷和PSI的海上攔截活動無可厚非。但另一方面,PSI的海上攔截活動又與現行國際法存在嚴重沖突,從而使國際安全的必要性和國際法的有限性之間的鴻溝愈裂愈大。正因為如此,美國主導的PSI海上攔截活動在“合法”與“違法”的邊緣徘徊。
  收稿日期:2006—11—09
  注釋:
  ① Michael Richardson,“The Proliferation Security Initiative (PSI): An Assessment of its Strengths & Weaknesses, With Some Proposals for Shaping its Future,”http://www.iseas.edu.sg/tr32006.pdf.
  ② Stephen G. Rademaker,“The Proliferation Security Initiative(PSI): A Record of Success,”Testimony before the House International Relations Committee, Subcommittee on International Terrorism and Nonproliferation Washington, DC June 9,2005.http://www.nti.org/e_research/official_docs/congress/senate060905.pdf.
  ③ Andrew Prosser, Herbert Scoville,“The Proliferation Security Initiative in Perspective,”http://www.cdi.org/pdfs/psi.pdf.
  ④ United Nations Security Council, Note by the President of the Security Council, S/23500,31 January 1992.
  ⑤ U. S. Department of State: Fact Sheet, September 4, 2003(Proliferation Security Initiative Meeting, Paris, September 3—4).
  ⑥ 聯合國憲章第53條規定:“1、安全理事會對于職權內之執行行動,在適當情形下,應利用此項區域辦法或區域機關。如無安全理事會之授權,不得以區域辦法或由區域機關采取任何執行行動;但關于依第一百零七條之規定對付本條第二項所指之任何敵國之步驟,或在區域辦法內所取防備此等國家再施其侵略政策之步驟,截止本組織經個關系政府之請求,對于此等國家之再次侵略,能担負防止責任時為止,不在此限。2、本條第一項所稱敵國系指第二次世界大戰中為本憲章任何簽字國之敵國而言。”參閱:許光建主編:《聯合國憲章詮釋》,山西教育出版社,1999年4月第1版,第694頁。
  ⑦ 聯合國安全理事會第1540(2004)號決議,2004年4月28日安全理事會第4956次會議通過,全文參見:http://www.un.org/chinese/aboutun/prinorgs/sc/sres/04/s1540.htm.
  ⑧ 許光建主編:《聯合國憲章詮釋》,山西教育出版社,1999年4月第1版,第693~694頁。
  ⑨ Andrew Prosser, Herbert Scoville, Jr., Peace Fello, “The Proliferation Security Initiative in Perspectiv,”June 16, 2004, http://www.cdi.org/pdfs/psi.pdf.
  ⑩ Financial Times, July 11,2003.
  (11) Michael Richardson,“The Proliferation Security Initiative (PSI): An Assessment of its Strengths & Weaknesses, With Some Proposals for Shaping its Future,”http://www.iseas.edu.sg/tr32006.pdf.
  (12) 國務院新聞辦公室:“張炎談有關中國為何未參加防擴散安全倡議問題”,http://news.xinhuanet.com/video/2005—09/01/content_3429111.htm.
  (13) Raja Mohan, “India and proliferation security,”http://www.hinduonnet.com/2003/10/06/stories/2003100605081100.htm.
  (14) Reuters,“N. Korea warns UN over US pressure on S. Korea,”by Irwin Arieff 24 February 2006.
  (15) President George W. Bush, Remarks by the President to the People of Poland, 31 May 2003, http://www.usinfo.pl/bushvisit2003/wawel.htm.
  (16) Andrew Prosser, Herbert Scoville, “The Proliferation Security Initiative in Perspective,”http://www.cdi.org/pdfs/psi.pdf.
  (17) 郭曉兵:“‘軍控攔截’在珊瑚海”,《世界知識》,2003年第19期。
  (18) Rebecca Weiner, “Proliferation Security Initiative to Stem Flow of WMD Matériel,”http://cns.miis.edu/pubs/week/030716.htm.
  (19) Kralev, The Washington Times, June 17, 2003.
  (20) U. N. Convention on the Law of the Sea, Article 19.
  (21) (1)對沿海國的主權、領土完整或政治獨立進行任何武力威脅或使用武力,或以任何其他違反《聯合國憲章》所體現的國際法原則的方式進行武力威脅或使用武力;(2)以任何種類的武器進行任何操練或演習;(3)任何目的在于搜集情報使沿海國的防務或安全受損害的行為;(4)任何目的在于影響沿海國防務或安全的宣傳行為;(5)在船上起落或接載任何飛機;(6)在船上發射、降落或接載任何軍事裝置;(7)違反沿海國海關、財政、移民或衛生的法律和規章,上下任何商品、貨幣或人員;(8)違反本公約規定的任何故意和嚴重的污染行為;(9)任何捕魚活動;(10)進行研究或測量活動;(11)任何目的在于干擾沿海國任何通訊系統或任何其他設施或設備的行為;(12)與通過沒有直接關系的任何其他活動。
  (22) U. N. Convention on the Law of the Sea, Article 23,37.
  (23) 奧本海:《奧本海國際法》(上卷),商務印書館,1972年版,第101頁。
學術探索昆明71~75D7國際政治李小軍20072007
美國/防擴散安全倡議/合法性/危機
“防擴散安全倡議”(PSI)是布什政府提出的一項重要的防擴散措施,旨在對懷疑運輸大規模殺傷性武器(WMD)及其部件的貨船進行海上攔截。PSI的海上武力攔截對擴散者形成強大的威懾效應,直接增強了防擴散機制的“牙齒”功能,克服了“導彈及其技術控制制度”(MTCR)的非強制性弱點,其控制功效和迅速發展勢頭表明其存在具有一定的合法性基礎。但是,PSI作為美國主導的一種非條約機制,得到的國際支持畢竟有限,攔截行為與現行的國際法也存在尖銳的沖突,特別是公海攔截與國際法的沖突最為激烈,引起的爭議也最大,從而表現出了明顯的合法性危機。
作者:學術探索昆明71~75D7國際政治李小軍20072007
美國/防擴散安全倡議/合法性/危機
2013-09-10 20:59

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