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美國地方政府的公共服務職能及其啟示
美國地方政府的公共服務職能及其啟示
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  獨立于1776年的美國,何以在此后短短200多年時間里經濟快速增長、綜合國力顯著提高、各項社會事業迅速發展,成為當今世界最發達的資本主義國家和唯一的超級大國?其原因當然是多方面的。其中,美國政府充分發揮自身職能,努力服務于經濟建設和各項社會事業的發展,確保了美國市場經濟的高速運行和社會的穩定,在美國崛起過程中起到了極其重要的作用。考察美國地方政府的基本形態及其職能特點,對于我們深化政府體制改革,完善地方政府公共服務職能有一定的借鑒意義。
  一、美國地方政府的基本形態及其特點
  美國是一個聯邦制國家,實行聯邦政府、州政府和地方政府三級政府架構。在州政府以下,縣、市、鎮、特別區等無論大小都統稱為地方政府。
  1.美國地方政府的類型
  (1)縣(counties)。縣是州設立的最大分治區,通常具有最寬泛的責任。其職責包括福利、環保、司法、執法,登記土地、出生和死亡,舉辦選舉等。美國除了康涅狄格和羅德島州之外的所有各州都設置縣或相當于縣的單位。在一些大城市,如紐約、舊金山、丹佛、費城等,縣政府已與市政府合并,但在大多數地方,縣市政府是交叉并存的。縣通常是地方政府中最具包容性的單位,美國人口中89%的人是由縣級政府提供服務的。
  (2)自治市(municipalise)。自治市作為一種地方政府單位是為了給更集中和更稠密的人口提供公共服務而設立的,是一種規模較大的市政自治體,是根據州政府頒發的特許狀經營和管理、有明確劃定區域的居民聚居單位。在美國的官方統計中,自治市包括市、市鎮和村鎮等。在美國,大的自治市人口可達數百萬人,小的只有幾百人。自治市除了提供縣和鄉鎮政府提供的服務外,一般來說還要創造和提供城市類型的服務。在美國沒有州一級的直轄市,國際大都市紐約和首都華盛頓都屬于與縣同一層次的特殊市。
  (3)鄉鎮(townships)。美國除縣和市以外,各州設有更小的行政單位,這些單位的名稱各州很不相同,如鄉、鎮、村鎮等。即使同一個名稱,其實際設立標準、法律地位、行政職能各州也不同。所謂“更小”是就規模而言,在一個縣的地域內,可能存在市、鎮、鄉或村鎮;在一個市的范圍內,也可能存在縣、鎮、鄉或村鎮。這些行政區域都是州的更小分治單位,是由州政府創設的,而不是由市或縣創設的。它們雖然處于某個縣或市的地域內,卻并不意味著它們在行政上歸某個縣或市管轄。這些政府獨立存在,作為綜合職能的地方政府,分別執行各自的職能,其職能主要有維持治安、保養道路、管理福利等。
  (4)特別區(specialdistrict)。特別區是所謂單一職能的地方政府,即在其轄區內只行使某種特別的職能。特別區與上述縣、市、鎮等的區別在于,后者是為進行全面和普遍的行政管理而設置的普通行政區域,是綜合職能的地方政府。雖然有些特別區也可能同時行使某幾項職能,但通常是相近的、專業性較強的幾項職能。特別區種類繁多,如學校區、灌溉區、公園區、消防區、水管理區、土壤保護區、公墓管理區、衛生區等。特別區的一大特點,是其區劃往往與普通行政區域不一致,也不屬于所在的縣、市、鄉政府,甚至切割普通行政區域的疆界,但在有的情況下,某些特別區如學校區也同鄉、鎮的區劃一致。
  除了地方政府,美國還有相當數量的準政府組織(quasi-governmental organizations)在提供公共服務方面扮演重要角色。非政府組織分為兩大類,一是會員服務組織,如工會、政治團體、私人俱樂部等;二是公共服務組織,如大學、基金會、教會等。非政府組織是一種具有重要社會影響的部門,數量多達160萬個,占有全國7%在職人員和接近9%的國內生產總值。
  2.美國地方政府的特點
  一是數量龐大,大小不一。美國地方政府特別是市、鎮政府不是聯邦政府和州政府有目的地規劃設計和建立的,而是為滿足公眾分散的多樣需要而產生的。加之美國政治傳統向來認為,離居民最近的政府是最好的政府,所以使得美國地方政府不僅數量龐大,而且大小不一。根據美國人口統計署2003年的數據,美國現有地方政府87849個,除此之外,美國還存在著數以萬計的準政府組織,它們也承担著類似政府的公共服務功能。美國地方政府在經濟和人口規模上差別很大,大小不一。例如,洛杉磯市人口達到350萬,同樣是市政府,康涅狄格州首府哈特福德市只有不到14萬人,劍橋市人口10萬,有的只是幾千人的小鎮,同樣也是地方政府。
  二是治理模式多樣,職能單一。美國是一個國家,50種制度,實際上,不僅美國50個州各有不同的治理模式,即使在一個州內甚至在一個市區內,也存在著不同的地方政府治理模式。至于各個地方政府采取哪種治理模式,基本上是在以自治為基本原則的前提下,由當地居民根據地方政府的地域、人口和經濟規模而定。但其職能都以公共服務為中心,較為單一。
  三是高度自治,互不隸屬。自治制度是美國地方政府制度的核心,也是美國地方政府組織形式多樣化的重要原因。在憲法范圍內一切事情由選民說了算,選民擁有極大的自主權。一個社區是否成立市,建立市政府,由居民投票表決,并且由居民決定政府組織形式,直接選舉領導人。所以,美國地方政府不管大小都是高度自治,且互不隸屬。
  二、美國地方政府的公共服務職能及其實現途徑
  在美國,無論地方政府的組織方式、治理模式如何,其主要職能都是為居民提供公共產品和公共服務。在這些服務中最常見的是:警察和消防;教育;公共交通和街道;排污與固體垃圾的收集和處理;公共保健和醫院;公共福利;公園和娛樂;住房、城市修葺和土地使用控制;公共檔案和法庭;供水等。這些服務影響著每一個公民。具體來說,主要包括以下幾個方面的內容:
  一是規則服務。即政府要為社會和市場的運行提供基本的規則可以說在美國社會的日常運營中,基本上看不到政府及公務員的身影,但整個社會卻以一種非常有序的狀態在運行,這就是規則的作用,而這些規則主要是由政府來提供的。
  二是信息服務。美國政府會為公眾提供各種各樣的信息,包括有關政府運作的法律、法規、程序以及各種福利信息,但更重要的還是市場信息。
  三是提供公共產品。由于公共產品所具有的非競爭性和非排他性,追逐利潤的私人資本是不會自動進入這一領域的,因此政府要担當起公共產品的提供責任。這些公共產品包括公民生活必需的道路、公園以及其他一些公共設施等。
  美國地方政府的公共服務職能主要通過以下幾個方面來實現:
  1.機構設置。美國地方政府的機構設置,體現了強化服務職能的特點。其服務的重點有三個方面:一是突出維護公共安全。主要是與警察、消防、應急處理系統相關的服務。二是突出公益事業建設。主要是搞好交通、機場、公園、學校、圖書館、藝術中心、音樂廳、供水、供電、環保等方面的服務。三是突出以人為本。主要是在低收入住宅的開發、退休金、醫療保險的管理等方面的服務。
  2.財政預算。財政預算是體現政府職能的重要手段。美國地方財政主要是突出確保公共幫助、公共安全、公民保健及政府官員工資等服務。財政支出的具體內容主要包括:教育支出、衛生保健支出、社會保險支出、社會救濟支出、對公共工程的投資支出、開發經濟落后地區的支出、對國有企業和私營企業的補助支出、建立政府物資儲備和公債利息及其他支出。其中,教育支出和衛生保健支出所占的比重最大。
  3.依法行政。依法管理是美國地方政府實施公共服務職能的基礎。美國的法律條款十分復雜,但操作性很強,覆蓋了政治、經濟、文化、民事、刑事等各個領域,幾乎任何國家大事和個人小事,都能夠找到相應的法律依據。美國地方政府的決策注重法律程序,重大事項決策,一般要經過立項申請、社會調查、民眾公聽、專家論證、政府審議、議會表決等幾個重要程序。一項決策的提出和決議,除應對突發事件外,都必須有足夠的時間,不能臨時動議和表決。一些特別重大的項目,還要經過公民投票表決,表決未通過的不能形成決策。
  4.公眾的民主參與。美國地方政府運作的透明度比較高,在政府治理的過程中,民眾時刻在參與、關注和監督。他們采取的主要形式是建立起與地方政府各個部門相對應的、主要由民眾自愿者參加的各種理事會和委員會,來參與決策和監督決策的執行。政府的會議一般是公開進行的,選民可以進入會場,自由旁聽;在政府辦公樓的秘書辦公室和會議現場,可以拿到需要的材料、辦公電話、辦公地址和電子郵件地址;重要的決策事項均在政府網站公布,民眾可以通過網絡等媒體了解到政府決策的情況;政府定期召開公民參加的公開聽證會,公民有權在關于重要的立法和預算決策的聽證會上作證。地方政府的這些做法保證了政務決策的公開透明。
  三、完善地方政府公共服務職能的啟示和建議
  美國地方政府強化公共服務職能的做法,對于我們深化政府體制改革,完善地方政府公共服務職能有一定的借鑒意義。
  1.切實轉變政府管理方式,努力建設服務型政府。目前,我國地方政府存在管理職能過寬、服務職能不強的狀況,政府包攬了過多的社會事務。這種政府運作模式,導致社會資源浪費和效率低下。因此,以公共服務為中心的政府轉型,是我國今后改革的中心和重點。政府管理方式要由直接從事經營管理活動向創造公平競爭的市場環境轉變,向提供公共產品和公共服務轉變。要繼續推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與中介組織分開,進一步規范政府權力,把不該由政府管的事情交給市場、企業、社會中介機構。要盡快實現政府管理職能轉變,從生產投資型轉變為公共服務型。服務型政府建設是我國政府改革的重要目標,必須將服務型政府建設作為推進我國行政體制改革、構建和諧社會的重要工作來抓。結合“十一五”規劃,應制定公共服務規劃,使公共服務不斷適應人民群眾日益增長的社會公共需求。
  2.有步驟地擴大公共服務的覆蓋面,解決政府公共服務中的突出問題。公共服務是政府的重要職能,它包括加強城鄉公共設施建設、發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生體育等公共事業,發布公共信息等。要強化政府就業服務職能,統籌城鄉就業,加強職業教育與職業培訓,大力扶持發展民營中小企業,推進城鎮化與現代服務業的發展。要加大農村公共服務建設的力度,落實好新增教育、衛生、文化等事業經費主要用于農村的政策規定,建立健全財政支農資金的穩定增長機制,加快農業科技進步,較大幅度地增加預算內農業科研投入。要加強公共衛生體系建設,實現全體人口基本公共衛生服務和基本醫療服務,建立覆蓋全體勞動者的基本醫療保險制度。要完善社會保障體系,建立健全與經濟發展水平相適應的社會保障制度和覆蓋城鄉的最低生活保障制度,切實解決進城務工人員社會保障、子女教育、住房和社會服務等問題。要積極加強社區建設,完善社區功能,拓展服務領域,切實發揮好社區在城市管理與和諧社會建設中的重要作用。
  3.牢固樹立以人為本的施政理念,切實維護好發展好人民群眾的利益。我國的地方政府在服務過程中可借鑒美國的經驗,體現以人為本的管理方式。政府的抽象行政行為和具體行政行為要在法律規范和法定授權的范圍內進行。企業購買土地、征用搬遷住房,基建工程施工等涉及公民個人利益的事情,要嚴格按照法定補償標準和程序辦事,盡量保護公民的合法財產和個人利益不受損失,不能搞“強制執行”。應注重人與自然的協調發展,市政建設、住宅建設、公路建設、工廠建設等,要以保護環境、保護資源和保護歷史為宗旨,充分展示與自然和諧一體的建設風格。生活垃圾要實行分類處理,能源消耗要盡量減少空氣污染,力爭實現人口、經濟、社會、環境、資源協調發展和可持續發展目標。
  4.簡政放權,積極推進行政審批制度改革。實現政府職能的轉變,建設服務型政府,關鍵是削減政府職能部門的審批權力,這是精簡機構和冗員的前提條件。行政審批權總是與部門權力與利益緊密相連,因而成為各部門在政府機構改革中極為關注和討價還價的焦點。然而,行政審批過多是政府工作效率與管理水平低下、抑制創新和腐敗滋生蔓延的根源,嚴重影響了投資環境的改善和改革開放進程,與社會主義市場經濟發展的要求極不適應。因此,應對現有的行政性審批進行全面清理,能減掉的要盡量減掉,確實不能取消的,要公開辦事程序,接受公眾監督。在大幅度減少審批以后,政府工作重點要放在制定產業政策,推動技術進步,加強環保,安全管理,提供信息服務等方面,努力提高政府公共服務水平。
  5.調整財政支出結構,加大政府對公共服務的財政投入。我國地方政府財政支出主要是人員的工資發放和基礎設施建設等,公共服務的支出比較少,如用于生態環境、勞動就業、社會保障、職工權益、公共衛生和公共教育等領域的投入不足。因此,我們的地方政府必須進一步調整職能結構,實現從經濟建設主導向公共服務主導轉變。通過財政支出結構的調整促進政府職能結構的轉型,構建公共服務型政府的財政基礎。一方面,要降低財政支出中行政管理費的比重,增加公共服務領域的財政投入。如加大衛生醫療支出,建設有效的公共衛生服務體系;加大社會保障支出,構建以弱勢群體為主要服務對象的社會保障網絡;增加環境保護方面的支出,促進經濟社會與自然的和諧可持續發展。另一方面,要降低財政支出中經濟建設費的比重,增加應對公共風險的財政支出。市場經濟的發展、全球化趨勢的加強、自然環境的惡化,使人類進入了“風險社會”,要有效地預防各類突發性事件,就必須加大應對公共風險的財政支出比例。
  6.加強政府自身建設,提高政府公共服務的能力。政府及公務員必須嚴格按照法定權限和程序行使權力、履行職責,把政府各項行政行為納入法制化的軌道。要完善和健全政府決策機制,努力提高行政決策的科學化、民主化水平,保證決策的正確和有效。要創新政府管理方式,寓管理于服務之中,更好地為基層、企業和社會公眾服務。要推行政府公共服務績效管理與績效審計制度。要將公共服務指標作為政府績效考核的重要指標,運用社會保障覆蓋率、就業率、公共教育支出、公共醫療衛生支出等指標來考核政府績效。要加強政風建設,切實提高各級政府和公務員的公共服務能力,努力建設一支廉潔奉公、勤政為民、業務精通、作風優良的政府公務員隊伍。

聊城黨校學報55~58MF1體制改革李小平20082008
美國/政府特點/公共服務/啟示
美國地方政府的基本形態及其職能特點對于保證市場經濟的高速運行和社會穩定起著極其重要的作用,我們建設服務型政府時應積極借鑒美國的成熟經驗,服務于我們的政府體制改革。
作者:聊城黨校學報55~58MF1體制改革李小平20082008
美國/政府特點/公共服務/啟示
2013-09-10 20:59

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