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美國是怎樣監督地方政府官員的
美國是怎樣監督地方政府官員的
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    2002年至2003年,筆者利用在哈佛大學肯尼迪政府學院做訪問學者的機會,實地考察了美國麻薩諸塞州的地方政府運作。其中,美國對地方政府官員的監督制度,給人留下了深刻的印象。雖然美國地方政府實行的是自治制度,但是他們的做法仍有值得我們借鑒之處。
        美國地方政府的組織結構幾乎是復制了公司的法人治理結構
    如果從公司的法人治理結構來理解美國地方政府的組織結構,是最方便不過的事。現年55歲,在美國地方政府工作了30年,并在北卡羅萊那州的杜漢姆市和麻薩諸塞州的艾莫斯特鎮兩個地方政府中担任了22年半市鎮經理的伯瑞·迪·卡斯迪歐先生,在我對他進行訪談時交給了我一張他總結出的美國政府組織結構的表格,即:美國政府分聯邦政府、州政府、市政府、鎮政府(公司)四個層次,各級政府都是由選民選舉產生;在基層,市、鎮政府一般為公司式治理,選民即股東,執政領導為總裁,或經理,或首席執行官。
    市場經濟中行之有效的公司治理結構深深地影響了美國政府的組織結構。在公司治理結構中,股東大會、董事會和總經理是相互協調又相互制約的關系,由此形成合理的治理結構。在地方政府中,選民、市長或市政經理(行政長官)、市政理事會(立法機構)也是相互協調又相互制約的關系,由此形成合理的政府治理結構。選民們投票選舉出市政理事會、市長或鎮會議的代表,并由他們去聘用市經理或鎮經理,由他們對市政的日常事務行使管理權。有關市鎮的重大事項,要由市政理事會或鎮會議討論決定,市經理或鎮經理則必須對市政理事會或鎮代表會議負責。我感到,美國地方政府的組織結構包含了一個重要的思想市場經濟體制是一種基本的經濟社會形態,它要求作為上層建筑的政府組織形式必須與之相適應。
        地方政府重要部門的領導由選民直接選舉產生
    由于地方政府運作的是公共財政,使用的是公共權力,花費的是納稅人的錢,照顧的是公共利益,所以,美國地方政府的組織人事安排,并不完全是照搬以利潤為中心的公司治理結構,而有其自身的特點。在考察中,我感到美國地方政府組織結構與公司治理結構最大的不同,在于地方政府中不僅州長、市長和理事會成員必須由選民直接選舉產生,而且,政府的重要部門的領導人如財政部門、土地管理部門的領導人等也必須由選民直接選舉產生,直接對選民負責,而不是由州長,市長和理事會任命。
    我考察了2002年美國的中期地方選舉。這次地方選舉的初選在2002年的9月17日,最終選舉是11月5日。參選的政黨除了傳統的民主黨和共和黨外,還有自由黨和綠黨。此外,也有獨立人士參選。原先在我的印象中,中期選舉不過是改選麻薩諸塞州在國會里的參眾議員和州長,看到選票后才知道,這不僅僅是改選麻州的1名參議員和1名眾議員,以及州長,而是要對13個職位的人選進行改選,還要對麻州的4個重大問題進行全民公決。這13個職位是:國會參議員、州長、副州長、州級大法官、州務卿、州財長、審計師、國會眾議員、市政議員、州法院參議員、州法院眾議員、地區刑事法官與地區民事法官。
    在州一級政府如此,在地方政府中也如此。在麻州的艾莫斯特鎮,我了解到,由于鎮政府操持的是公共財產,所以政府一些管理部門的領導人直接由選民選舉產生,如住房管理局、再開發委員會、教育委員會。財政委員會領導則由選民選出的鎮代表會議直接任命。這是第一層。第二層是由理事會直接任命的各種機構領導人,如人力資源委員會、住房合作部門、政府商業關系委員會、選民注冊部門、土地規劃批準理事會、設計審查理事會、兒童服務咨詢委員會、人事部。以上這些機構有些是只具有咨詢作用的,另一些則有制定規則的權力。這些部門在地方政府中的作用重大,也是最容易出現腐敗等問題的地方。這些部門一方面要對選民、市政理事會或鎮代表會議負責,同時也要協調好與市鎮經理的關系。第三層才是由鎮經理任命的部門和機構,包括:財產評估理事會、自然保護委員會、歷史文物委員會、規劃理事會、公共交通委員會、醫療衛生理事會、固體垃圾處理理事會、老年人理事會、殘疾人委員會。據我調查,美國地方政府中采用“市鎮會議+鎮行政委員會”組織形式的十分普遍,大同小異,其所包含的內容無非是反映了長期以來美國的一貫思想,即:權力不能太集中,過分集中的權力只能產生腐敗和官僚主義,侵蝕選民的基本權利。所以,但凡有可能造成權力集中的地方,他們都要在制度設計上加以防止,哪怕這種設計會在行政中造成種種不便也在所不惜。
        決策中注重程序公正原則和保護少數原則
    美國實行的是聯邦、州、地方政府三級架構。在地方政府的日常決策中,選民可以利用其所在的非政府組織,出面參與政府的決策。這明顯得益于美國民眾的自組織水平比較高,他們中的大多數人都是各種非政府組織中的一員,他們也可以參加各種聽證會,自由旁聽地方政府的任何會議,并在允許的情況下公開在會議上發表自己的觀點。美國地方政府的決策必須經過充分的討論和聽證,然后交給代表會議或市政議會進行表決,重要的決策還必須交給全民公決。尤其重要的是,即使一項決策最后經過代表會議表決通過了,決議實施中可能會有利益損失的選民,仍舊可以提出新的修改意見和提出新的利益損失補償辦法,要求地方政府予以考慮和解決。我在艾莫斯特鎮調查時,就碰到了這樣一個例子。2002年初,該鎮部分選民提出,為了給本鎮青少年足球協會在本地開展這項運動創造好的條件,建議鎮政府出資6萬多美元對社會上的5個足球場進行維修。此事立即在選民中激起了熱烈的討論。贊成者認為不能讓我們的孩子在坑凹不平的場地上踢球,這會傷害孩子們的身體。反對者認為在這些球場上踢球的孩子有45%不是本鎮人,而且學校里也有操場,本鎮還有更需要用錢的地方,不能把錢就這么花了。住在足球場附近的居民更提出那里道路較窄,修好球場后必然交通就擁擠了,會給附近的居民生活造成很大的影響。此事在經過4個月的反復討論和聽證后,在鎮代表會議上進行了表決。表決前,贊成和反對的雙方都向代表們做工作,向居民發宣傳材料,青少年足球協會還組織了不少中小學足球隊員來到會場外進行聲援。表決結果是贊成方以2/3多數獲得通過。此項決議將列入下一年度的預算之中。我本來以為這件事到此就為止了。后來的發展證明,美國地方政府決策中的民主精神就在于保護少數。居住在足球場附近的居民在決議通過后,又聯名向鎮政府提出了不能撥款維修足球場的動議。他們認為維修后的交通擁擠和環境污染將極大地影響他們的生活。雖然他們在上一個決議的表決中是少數,但這次他們提出的問題,又將進入一個新的輪回的辯論之中。
        地方政府官員任期不長,每年都有部分改選
    美國人認為,民主選舉是政治制度建設中最基本的內容,行政體制中最為關鍵的是政府成員的產生方式,產生方式決定了政府成員對誰負責的價值趨向。民主選舉既體現了對政府成員的一種約束,又體現了公民的政治表達和政治參與。在美國,與經濟上實行的市場經濟相適應,在政治領域中則存在著政治市場。在經濟市場,老百姓手中的貨幣是他們的選票,由他們來決定企業在市場中的生死存亡。在政治市場,政治家的命運則是由選民手中的選票來決定的。直接選舉是美國地方政府自治的基礎,在美國是一件大事,也是一個經常進行的工作。美國的政黨就是為運作選舉服務的。在制度設計上,美國政治家的任期都不很長,因為那樣選民對政治家的控制力將被削弱,政治市場的作用也會被削弱,容易滋生官僚主義和腐敗。我們都知道,美國國會的眾議員任期只有2年,要想連任,就必須從任期開始就在選民身上下功夫。美國總統任期為4年,但是在他任期一半的時候,要進行一次中期選舉。2002年美國的中期選舉要改選2/3的州長,一半的眾議員和1/3的參議員。這種中期選舉一向被認為是對現任總統的民意測驗。地方政府就更是如此。美國地方政府官員的任期一般為2~3年,如艾莫斯特鎮的代表會議的代表任期為2年,理事會的成員任期為3年。塞勒姆市的市政議員的任期也是2年。如果市長兼作首席執行官,則任期也有4年的,如塞勒姆市的市長。改選并不是統一進行,而是每年改選一定的比例。這樣做的好處是每年都有選舉,選民們也每年都有機會通過選舉表達他們對政府工作的意見。
        民眾的自組織水平高,已對地方政府官員形成了制約之勢
    一般來說,單個選民與政府和政治家對話,是決不會占有什么優勢的。但組織起來的選民和處于非政府組織中的選民與政府和政治家的對話就完全是另一個概念了。美國的社區一般都有很多各種各樣的非政府組織:經商者可以加入商會,教師有教師工會,公務員有公務員工會,還有警察工會、消防員工會;環保人士有環保組織,殘疾人有殘疾人的組織,體育愛好者也有自己的協會還有各種各樣的同學會、退伍軍人協會、基金會、教會組織等等。可以說,社區內的選民都屬于這些非政府組織中的一個,有的還是幾個非政府組織的成員。這些組織有自己的利益傾向,通常可以用同一種聲音與政府和政治家對話,要求他們傾聽自己的聲音。這些聲音對選舉的影響是很大的,任何一個政治家都不可能無視這種力量的存在。同時,在地方政府討論與他們的利益密切相關的議題時,他們作為一個團體的力量也會影響甚至左右討論的最后結果。
        政府運作公開透明,民眾參政,議政渠道多
    美國地方政府的行政透明度高,給我留下了深刻的印象。在調查中,我感到美國地方政府似乎從沒有什么需要保密的。這里所有的會議都是公械模縭猶ń泄鄢≈輩ィ∶窨梢宰雜剎渭優蘊謖旃サ拿厥榘旃液途戇旃依錚憧梢閱玫膠退饕餃魏文閾枰牟牧稀T詘固卣潁環蒞固卣虻毖」僭泵嶸希忻裱〉牡胤秸僭鋇男彰⒆≈貳⒌緇耙揮閎徽蛘鈧匾哪甓仍に惚ǜ嬤灰?0美元就可以得到一份;在《查詢指南》上,所有政府部門的電話、上下班時間、地址、電子郵件地址整齊齊備。在聯邦和州政府一欄中,不僅麻州的國會參議員和眾議員的聯系方式一應俱全,甚至還有美國總統布什的聯系地址、電話和電子郵件地址。使人感興趣的是,這些材料并不是鎮政府自己預備的,而是當地一個非政府組織“麻薩諸塞州市民教育基金女選民聯合會”編寫印制的。這個組織編寫的地方政府材料遠不止這些,還包括艾莫斯特鎮政府法規匯編、鎮代表會議手冊、你們的艾莫斯特鎮政府等等。據了解,這個組織成立于1920年,是美國婦女爭取選舉權的著名人權組織,在發展和健全美國的選舉制度方面功不可沒。現在它不僅代表女性選民,而且代表所有少數族裔的選民同各級政府打交道。所以,它是當地代表選民利益、監督政府運作的最主要的民間組織之一。
    美國地方政府的透明度是建立在自治和直接民主的基礎上的,是自下而上的。在制度設計時,政府的權力就是立法權、行政管理權和選民的選舉權相互制約;民選的官員在對選民負責的同時,還要接受來自民間和各種相互制約的機構的監督。這種負責、制約和監督都用法律的形式固定了下來,并被設計成一系列法律的程序。然后,大家都必須按照這個程序辦事,違反了它,就是破壞了民主的程序,就要受到法律的制裁。我相信,任何一個政府及其官員都不會自覺地自己監督自己,只有制度設計到位了,制約和監督才能夠真正起作用。而這一切都必須建立在自治的基礎上,建立在選民擁有最終的決定權的基礎上改革內參京38~封三MF1體制改革高新軍20052005以制度建設為重點加強黨的執政能力建設,是共產黨執政的一條基本規律,是時代和實踐提出的迫切要求。以制度建設為重點加強黨的執政能力建設,必須著重改革和完善黨的領導體制和工作機制。全面加強黨的執政能力建設的過程,是一種全面推進黨的體制、制度以至整個政治體制改革的過程。基金項目:江蘇省社會科學基金項目“21世紀中國特別行政法研究”(項目編號:H2-007;項目負責人:盂紅)成果之一。張東生/何華峰劉玉Researching on the Essential Characteristics of Japanese Society Education after World War Two
   ——and its inspiration for our country's adult education
   Wu Zun-min吳國平,中國社會科學院拉美所研究員 作者:改革內參京38~封三MF1體制改革高新軍20052005以制度建設為重點加強黨的執政能力建設,是共產黨執政的一條基本規律,是時代和實踐提出的迫切要求。以制度建設為重點加強黨的執政能力建設,必須著重改革和完善黨的領導體制和工作機制。全面加強黨的執政能力建設的過程,是一種全面推進黨的體制、制度以至整個政治體制改革的過程。基金項目:江蘇省社會科學基金項目“21世紀中國特別行政法研究”(項目編號:H2-007;項目負責人:盂紅)成果之一。張東生/何華峰
2013-09-10 20:59

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