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美國預防性外交的理念與主張
美國預防性外交的理念與主張
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  冷戰結束以來,在外交和安全領域出現了兩個新概念或新思維,即預防性外交和預防性防務。90年代中期以來,美國對這兩個問題進行了深入研究,提出了一套系統的理論、政策和實施方案。顧名思義,預防性外交主要是用外交手段處理國際爭端與暴力沖突;而預防性防務主要是以軍事手段處理安全領域的問題,但在實施預防性防務之前也給外交斡旋留有一定的余地。冷戰結束以來,軍事領域的國際對話、合作與交往非常活躍;與此同時,以外交手段解決國際爭端與武裝沖突,以多邊安全對話和建立信任措施為其主要特點,也日益成為外交舞臺上的一種時尚。外交與防務兩個相對獨立和有明確分工的領域日益彼此滲透和相互補充。冷戰后的國際外交和安全領域的這種新特點為預防性外交的理念和政策導向提供了依據。
  冷戰結束后,東盟發起和主導著東盟地區論壇的多邊安全對話,為增進各國在安全領域的相互了解和信任發揮了建設性的作用。為了推動這一多邊安全對話進程深入發展,東盟借鑒了聯合國和美國等國對預防性外交的研究成果和歐洲的一些經驗,設計了促進信任合作、化解分歧爭端和解決武裝沖突的三個階段,第一階段為建立信任措施,第二階段為開展預防性外交,第三階段為建立解決沖突的機制。1999年東盟地區論壇會議決定,東盟地區論壇的多邊對話進程將逐步從建立信任措施階段向開展預防性外交階段過渡。這標志著東盟多邊安全對話進程從論壇性質開始向一定程度的機制化方向發展。
  自從亞洲金融危機以來,東盟在東盟地區論壇框架內推進多邊安全對話的勢頭減弱,美國、加拿大、澳大利亞和歐盟對這一對話機制的影響加強。它們試圖把冷戰時代歐洲兩大軍事集團在危機管理和防止軍事沖突方面的一些做法移植到亞太地區,用他們關于預防性外交的理念和做法影響東盟地區論壇預防性外交的進程。當我們探討在亞太地區開展預防性外交的可能性和可行性的時候,有必要認真研究美國關于預防性外交的理論思考和政策主張。
  關于預防性外交的理論思考
  在1992年發表的題為《和平議程》的報告中,前聯合國秘書長加利全面闡述了預防性外交的理論依據、定義原則和行為主體等內容。但是,聯合國10年來的危機管理和沖突解決的實踐表明,加利在他的報告中關于預防性外交的闡述在實踐中難以操作,他不但把外交與軍事兩個領域混為一談,而且混淆了在處理危機與沖突的不同階段所需采取的不同手段。
  美國預防性外交和預防性防務的研究始于90年代初期,這兩方面的研究得到官方的有力支持。回顧冷戰結束以來美國的外交政策與國防戰略,美國實施的安全戰略是預防性防務,而預防性外交是配合預防性防務,是對預防性防務的補充。預防性防務的重點是安全戰略的軍事方面,而預防性外交的重點是安全戰略的外交方面。兩者是相互配合的,是推行美國安全戰略的兩條平行的軌道。
  美國預防性外交的官方研究始于1993年。1992年聯合國通過加利的《和平議程》報告之后,美國總統布什和克林頓均很重視并予以支持。1993年,布什簽署的《美國國家安全戰略報告》指出,“最需要的和最有效的安全戰略是致力于解決不穩定的根本原因和緩和還未發展成沖突的緊張局勢。”(注:《美國國家安全戰略》1993年1月。)克林頓政府把防止危機作為其外交政策的一個主要議題。1994年的《參與和擴展的國家安全戰略》報告指出,克林頓政府強調“預防性外交”,“以便幫助解決問題,減緩緊張關系,在危機出現之前予以消除。”(注:《參與和擴展的國家安全戰略》,1994年7月。)1993年,美國國務卿克里斯托弗指出,美國必須要有一項能夠預測并防止危機的新外交,(注:邁克爾·倫德:《防止暴力沖突:預防性外交的戰略》,華盛頓,美國和平研究所出版社,1996年,第5頁。)而不只是管理這些危機。克林頓總統的國家安全顧問安東尼·萊克也指出,除了幫助解決爭端之外,美國也必須防止爭端,更加強調諸如調解和預防性外交這樣的手段。(注:安東尼·萊克1993年5月3日在布魯金斯研究所非洲論壇午餐會上的講話。)美國國務院政策規劃署1993年請美國和平研究所評估聯合國提出的預防性外交的前景,設計美國預防性外交的戰略和政策。此后,美國和平研究所便成立了由邁克爾·倫德博士領導的預防性外交課題研究組,該研究組由外交官、政策分析員和非政府組織的代表組成。該研究組的報告在1994年完稿后,又在政府部門、學術界和非政府組織中廣泛征求意見。這份研究報告成為美國預防性外交的經典之作。1996年美國和平研究所又以著作的形式公開出版。1996年,倫德博士親自把這部新著贈送給當時的聯合國秘書長加利。
  美國預防性外交的理論前提是,對武裝沖突爆發之前形勢的較小規模的外部干預將防止爭端失控,防止爭端變得更具破壞性,以致解決起來代價更高、更困難。預防性外交的研究旨在尋求防止未來沖突的新機制,探索能否或如何單邊或多邊實施一項預警和預防性行動的戰略。防止暴力沖突是美國預防性外交戰略的核心,操作方式是由各國政府、多邊機構和非政府組織實施第三方政治干預,使用證明行之有效的措施,對具有潛在爆炸性的沖突在其未發展到不可收拾的暴力之前進行預測和作出反應。
  美國把從危機發生到沖突(或戰爭)解決分成六個階段,即不穩定和平階段、危機階段、戰爭階段、強制實施和平階段、維和階段以及沖突后建立和平階段。在這六個不同的階段采取不同的方法和手段予以應對和處理。美國只在界定的“不穩定和平階段”實施預防性外交。“不穩定和平階段”是指爭端雙方的關系高度緊張,但是還沒有出現暴力或只有零星暴力;爭端雙方彼此視為敵人,并且具有軍事威懾能力;力量平衡可能抑制侵略,但是危機和戰爭的可能性依然存在;在一國內部則是政府或社會集團使用或威脅使用武力或相關的強制手段解決政治爭端。
  美國大大限制了加利的預防性外交定義,并把加利定義中的“爭端”解釋為“非暴力沖突”,而“沖突”解釋為“暴力沖突”。美國的預防性外交的定義排除了加利定義中的第一種情況和第三種情況。美國認為,使用預防性外交預防“和平性”的分歧或爭端是不可能的,也是不必要的。美國把加利定義中的防止沖突擴大劃入危機管理和解決沖突的范疇,而集中到防止非暴力沖突不可收拾地升級到暴力的和大規模武裝力量卷入的程度。
  美國認為,預防性外交是多邊的,由各國政府、多邊組織、非政府組織、知名的個人以及爭端各方參與實施。但是,美國認為實施預防性外交不一定要采取以聯合國為中心的機制。美國主張地區多邊組織應成為實施預防性外交的中樞機構。美國還認為,預防性的大國協調是預防性外交成敗的關鍵因素,大國應在所在的地區沖突解決中起領導作用。由于美國在國際舞臺上的特殊的超級地位,美國雖然歡迎、鼓勵并尋求提高其它國家或組織的國際作用,但是惟有美國能運用其政治意愿提供領導和資源。
  關于預防性外交的具體操作
  倫德博士領導的預防性外交課題組縮小和限定了預防性外交的范圍,明確了預防性外交的定義,但是在設計實施預防性外交的手段方面卻脫離和超越了外交的范疇。為美國政府設計的預防性外交的實施手段包括各種各樣的外交、政治、軍事、司法和經濟等手段。概括起來,鼓勵褒獎手段包括答應吸收為地區經濟組織成員、簽訂貿易協定、經濟援助和外交承認。懲罚手段包括譴責違反人權和國際行為準則、實施或威脅實施經濟制裁、撤消援助和外交承認、發出采取軍事行動的警告,以及通過預防性維和手段施加威懾等。其它手段還包括鼓勵和促成爭端雙方進行談判、派遣了解情況或監督使團,召開和平會議、第二軌道非正式對話、斡旋和具有約束力的仲裁等。現將倫德博士領導的預防性外交課題組為美國政府實施預防性外交所設計的選擇方案介紹如下:
  軍事選擇方案:
  1.不使用武力:建立武器控制與監督機制;建立信任措施;簽定不侵略協定;部署旨在威懾與遏制的預防性維和部隊;建立非軍事區、“安全天堂”和和平區;實施武器禁運與封鎖;采取非進攻性的防御部隊態勢;以及實施軍隊之間的交流計劃。
  2.威脅使用或使用武力:威懾政策;安全保證;維持或恢復當地或地區的“力量均勢”;以及威脅使用或使用有限的力量并以某種方式加以顯示。
  非軍事選擇方案:
  1.強制性的外交措施(不使用武力):實施外交制裁(中止外交關系、不承認其國家地位和不承認其在多邊組織的成員資格);實施經濟制裁;實施道德制裁(譴責違反國際法);以及成立戰爭罪行審判法庭進行審判。
  2.非強制性外交措施(不使用武力或強制手段)。
  非司法的措施:
  1.國際呼吁(對沖突雙方采取道德上的勸告,敦促雙方讓步);
  2.針對國際原則違反者進行宣傳;
  3.就違反人權和暴力事件派遣了解情況使團、觀察組和現場監督;
  4.對立的雙方進行談判;
  5.由官方實體實施第三方非正式外交磋商;
  6.非官方、非政府組織開展第二軌道外交;
  7.雙方和解與第三方居中調解;
  8.調查使團或其它國際調查;
  9.對立雙方采取單方面或相互對等的和解姿態和讓步;
  10.對立雙方采取非暴力的戰略;
  11.經濟援助和政治鼓勵以便促使雙方合作。
  司法或準司法措施:
  和平解決爭端的機制;由常設法庭作出的具有約束力的仲裁;以及判決。
  發展與政府治理方案:
  1.促進國民經濟與社會發展的政策
  對有發生沖突傾向的國家或地區進行預防性經濟發展援助;
  對有發生沖突傾向的國家或地區進行預防性私人投資;
  對有發生沖突傾向的國家或地區進行經濟貿易;
  推進經濟一體化以便實現相互依賴;
  實行經濟改革并且符合標準;
  在社會、文化、教育、科學、技術、或人道主義領域實施社團間的雙邊合作計劃;
  2.公布和實施人權、民主和其它標準
  附加在經濟援助上的政治條件;國際人權標準;人權訴訟;監督選舉;關于軍隊職業化和軍隊在社會中的作用進行軍隊之間的磋商。
  3.促進和平解決沖突的國家治理結構
  分享權力;社會整合;聯邦制;邦聯;自治;分治;脫(分)離;國際主持的托管和保護國。
  在亞太地區實施預防性外交的構想與主張
  美國預防性外交的理念和政策導向運用到亞太地區的工作是由拉爾夫·科薩領導的太平洋論壇運籌的。到目前為止,在亞太地區召開過五次關于預防性外交的非官方研討會,即1995年的漢城會議,1996年的巴黎會議,1997年的新加坡會議,1999年的曼谷會議和2000年的新加坡會議。近年來,以科薩的名義發表了多篇有關在亞太地區開展預防性外交的文章,從預防性外交的定義、政策導向和具體措施等方面系統闡述了美國的觀點,并結合亞太地區的情況提出了一些具體建議。
  關于預防性外交的定義:
  早在1996年巴黎會議之前,科薩就在《亞洲時報》上發表了題為“預防性外交:東盟地區論壇的下一步”。他指出,預防性外交是指“在沖突發生之前阻止它而不是在沖突成為既成事實后對它作出反應。”(注:拉爾夫·科薩,“預防性外交:東盟地區論壇的下一步,”《亞洲時報》,1996年11月4日。)科薩對1996年新加坡會議關于預防性外交的定義比較滿意,在1999年的曼谷會議上他向會議提交的預防性外交的文件基本上沿襲了新加坡會議的定義。他指出,在預防性外交定義問題上不要去追求學術上的精確,更重要的是決定預防性外交的努力如何加強東盟地區論壇的總使命。
  他向曼谷會議提出的預防性外交的定義是:通過邀請直接當事各方參與或自愿同意,由個人、政府、多邊組織或國際機構采取的非強制性行動,以便防止有關各方發生爭端,防止現有爭端升級為沖突,如果沖突發生則限制沖突擴大或防止沖突再度發生。預防性外交涉及到國家間或國家內部的沖突,包括傳統的和非傳統的安全挑戰,政府和非政府組織均可成為行為主體,綜合運用外交、經濟和政治手段。他稱,作為一般原則,預防性外交應排除軍事手段,但是不排除為人道主義目的部署中立的維和部隊。(注:引自拉爾夫·科薩1999年2月28日至3月2日在曼谷召開的預防性外交專題研討會上的書面發言稿。)
  科薩1996年在《亞洲時報》上發表的文章中提出了在亞太地區開展預防性外交的六條建議:(注:拉爾夫·科薩,“預防性外交:東盟地區論壇的下一步,”《亞洲時報》,1996年11月4日。)
  1.建立東盟地區論壇成員國自報制度,對該地區當前的或潛在的安全問題提出自己的看法。
  2.建立東盟地區論壇情報和研究中心,開始階段可作為預警系統,逐步演變為地區危機減少中心。
  3.組建東盟地區論壇預防性外交名人小組,該小組不但隨時可以承担了解情況的任務,還可以在預防性外交領域發揮積極的作用,如調解爭端和提供解決沖突的切實可行的方案。
  4.擴大東盟地區論壇主席的作用,任命一名單獨的、輪換的、任期三年的主席,建立東盟地區論壇秘書處。
  5.東盟地區論壇同其它機構和組織建立聯系,例如亞太經濟合作組織、聯合國以及各種非政府組織。
  6.必須弄清楚東盟地區論壇在開展預防性外交方面的局限性。該地區各國普遍担心對內部事務的外來干涉,東盟地區論壇強調循序漸進和協商一致。
  在1999年曼谷會議的主席總結報告中,除了有關預防性外交的定義之外,科薩還把上述六條建議專門提了出來,要求成員國予以考慮。他同時指出,在亞太地區開展預防性外交,起碼要落實1995年東盟地區論壇通過的概念文件中提到的四條建議:(1)制定一套和平解決爭端的指導原則;(2)爭取其它國家批準1992年通過的東盟關于南中國海宣言;(3)探討防止沖突的新方法,包括派遣“特別代表”執行了解情況的任務;(4)探討建立地區危機減少中心。
  在曼谷會議期間及其相關文件中,科薩特別要求其它國家批準東盟關于南中國海的宣言和建立地區危機減少中心。2000年3月初,美國太平洋論壇和菲律賓戰略與發展研究所決定在雅加達召開的CSCAP會議之后另開南中國海問題的專題討論會,積極介入南中國海的爭端,將其納入多邊安全對話,企圖使之國際化。四月初在新加坡由CSCAP建立信任措施工作組召開的預防性外交研討會上,科薩以主席的身份努力將會議引向使預防性外交機制化的方向,同時把人道主義干預與預防性外交掛鉤。會議期間,美國和平研究所還組織了歷時一天半的預防性外交模擬演練,設想由東盟組成的“三駕馬車”體制進行所謂的預防性外交活動,進行建設性干預。
  拉爾夫·科薩是美國戰略與國際問題研究中心所轄的太平洋論壇的執行主任。近年來,作為亞太安全合作理事會建立信任措施工作組的兩主席之一,他積極推動制定亞洲武器登記制度、發表國防白皮書和建立地區核安全與核擴散機制,即所謂的亞洲或太平洋原子能共同體(Pacific Atomic Energy Community, or the PACATOM)。目前,科薩積極介入南中國海爭端。美國在亞太地區多邊安全對話框架內的這一動向值得注意。
《國際問題研究》京47~50D7國際政治劉學成20002000 作者:《國際問題研究》京47~50D7國際政治劉學成20002000
2013-09-10 20:59

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