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第五種權力  ——美國思想庫的成長、功能及運作機制
第五種權力  ——美國思想庫的成長、功能及運作機制
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  有人把西方國家中媒體的影響力稱為立法、行政、司法三種權力之外的第四種權力。倘如此,則思想庫便可稱為第五種權力。在西方國家,思想庫的不斷發展并在各自國家內外政策的制定過程中發揮著日益重要的作用,是近幾十年來一個十分突出的現象。而要論思想庫的數量之多和影響之大,在西方國家中又以美國為最。
      一、美國思想庫的成長
  “思想庫”(Think Tank)一語據說出現于第二次世界大戰期間的美國,用以指稱當時軍事人員和文職專家聚集在一起制訂戰爭計劃及其他軍事戰略的安寧環境。 (注:James G. McGann, "Catalysts forIdeas and Actions", Foreign Policy, Spring,1998.)以后便為人們所廣泛使用,用來稱呼那些從事獨立的公共政策研究的各種機構。思想庫在美國的發展過程,大致可以劃分為四個時期。
  第一時期:公共政策研究機構起步時期(20世紀初到第二次世界大戰前)。美國最早的一批思想庫產生于20世紀初,主要有:拉塞爾·塞奇基金會(1907年成立),卡內基國際和平基金會(1910年成立),政府研究所(1916年成立,該所1927年與經濟研究所及羅伯特·布魯金斯經濟與政府學院合并成為布魯金斯研究所(注:The    BrookingsInstitution,經常被稱為布魯金斯學會,實際上它并不是學會, 而是一家研究機構,因此應正名為布魯金斯研究所。)),胡佛戰爭、革命與和平研究所(1919年),對外關系委員會(CFR,1921年)。 它們成立的背景雖不同,但其共同的目標都是從事長期性的政策研究,其宗旨是努力把科學知識運用于研究和解決公共政策問題。這些機構的思想資源和經費資源大部分都用于開展廣泛的政策問題研究。
  第二時期:政府承包人思想庫興起時期(第二次世界大戰結束到60年代)。二戰期間,由于戰爭的需要,美國大批具有專業特長的人員參與了由政府確定和組織的研究工作,為贏得戰爭的勝利作出了巨大貢獻。有鑒于此,美國政府認識到了工程師、物理學家、生物學家、統計專家和社會科學家們的知識和技能相結合所可能產生的巨大效益。在此背景下,戰后,通過與政府簽定合同開展研究的思想庫異軍突起。最具代表性的是蘭德公司(RAND),它成立于1948年,其前身是美國空軍在加利福尼亞州圣莫尼卡建立的蘭德計劃(Project Rand)。戰后初年,蘭德公司的首要主顧是美國國防部,尤其是空軍。蘭德公司陣容龐大的科學家隊伍廣泛運用系統分析、博弈論和各種模擬試驗,運用研發產業所創造和完善起來的方法和技術來分析公共政策問題,取得了豐碩的成果。在核戰爭危險的陰云下,蘭德公司為美國核戰略的制定立下了汗馬功勞。
  蘭德公司的建立及其迅速產生的重大影響,標志著一種新型思想庫的出現。它與學術導向型的思想庫不同,是根據政府有關部門的需要,極為廣泛地運用前沿的系統分析和運籌學等手段來分析軍事問題和各種社會問題,為戰后其他研究和開發組織的建立提供了原型和模式。這一時期建立的思想庫,如赫德森研究所(1961年)、都市研究所(1968年)等,它們的共同特點是,接受聯邦政府和州政府有關部門以及私人公司的委托進行研究,這些研究涉及各種內外政策問題,范圍廣泛,大至在外層空間部署防御系統,小至如何處理有毒廢料等,無所不包。
  第三時期:政治意識形態運動型思想庫崛起時期(70年代到80年代),也稱政策宣傳思想庫。與傳統的公共政策研究機構不同,政治意識形態運動型思想庫具有濃厚的意識形態色彩。它們的首要目標是推銷政治主張,向政策制定者灌輸它們的思想。傳統基金會會長愛德溫·福爾納公開宣稱:“我們的作用是努力影響華盛頓的公共政策圈子…首先是國會,其次是行政部門,第三是全國性媒體。”這些思想庫既有鮮明的政策、黨派和意識形態傾向,又長于兜售之道,力求影響當前的政治或政策辯論。它們有關政策問題的出版物常刻意追求簡短精練,清楚明了,以便迅速抓住其影響對象如國會議員等的注意力。
  美國明文規定禁止作為非盈利、免稅組織的思想庫影響特定的立法,但實際上許多政策宣傳思想庫卻在如此行事。它們通過各種政府和非政府的渠道,對政府的政策制定施加影響。這一類思想庫主要有:傳統基金會、政策研究所(IPS)、凱托研究所(1977 年成立)和經濟政策研究所(1986年成立)等,它們都設在首都華盛頓。
  第四時期:政治家后援型思想庫嶄露頭角時期。政治家后援型思想庫是美國新一代公共政策研究機構,大都成立于90年代,一般由具有政治雄心的人物或其支持者、離任后試圖進一步推進其政治和意識形態主張的前總統等創辦。這類思想庫中較有代表性的有卡特中心(亞特蘭大,1982年)、尼克松和平與自由中心(華盛頓,1994年),二者都確立了廣泛的研究范疇。從目前情況看,這些思想庫更關注的是推展其政治主張,尤其感興趣的是推出或至少是重新包裝能給政治家的政綱帶來具有可信度的思想。這原本是由主流政黨行使的功能,但這種政黨功能出現了衰退,現在由這些思想庫出來填補和承担。
  這類思想庫當中的某些思想庫在一段不太長的時間內建立了強有力的機構框架和龐大的預算。例如由前總統卡特創辦的卡特中心,旨在研究解決貧困、饑餓、壓迫、民主和國際沖突等問題,雇傭的工作人員達200多人,年度預算超過1000萬美元;進步與自由基金會(1993 年),人員數雖不到卡特中心的1/10,年度預算也在200—250萬美元之間。
  在過去一二十年間,美國州一級的思想庫不斷涌現,也是一個新的趨勢。除了上面提到的進步與自由基金會外,設在達拉斯的全國政策分析中心成立于1983年,宣稱探求國家政策問題的自由市場解決辦法,90年代中期年度預算已達300億美元,并在華盛頓設有辦事處。 西雅圖的發現研究所成立于1991年,宣稱旨在探索保守思想的分界面和信息時代,如此等等。由于新型思想庫的迅速崛起,現存的思想庫也不得不在一定程度上改弦更張,以適應政治舞臺上新的需求和挑戰。
      二、美國思想庫的功能
  思想庫在美國的政策形成過程中發揮著多種作用,通常履行四種主要功能:
  一是生產政策思想。思想庫的主要功能之一是探求和形成新的政策思想。這些思想雖然短期內在政治上未必可行,但有可能逐漸為決策人所接受,最終獲得足夠的擁護者,以至立法成規。布魯金斯研究所的一位領導者嘗言:思想庫對下一屆政府的影響大于對現政府的影響。思想庫一般是長期反復地倡導某種思想主張,以期到一定時候瓜熟蒂落,成為政策或獲得立法。
  二是提供政策方案。不同的思想庫,其規模大小、研究領域和范圍往往差別甚大。有的思想庫所研究的問題范圍廣泛,內政外交、政治經濟無所不及,因而能夠對公共政策提出全面的新看法;有的思想庫或專注于外交政策,或專注于內政問題,或專注于內政或外交的某個方面,因而一般是在其所擅長的方面提出政策方案。它們在總統就任之前或之初,以出書的形式公布本思想庫研究人員共同研究的成果,意在對范圍廣泛的施政問題施加影響。最著名的兩個例子是,1980年傳統基金會推出的長達1093頁的《領導人的職責》以及布魯金斯研究所發表的《當務之急》和《經濟抉擇》。(注:R·肯特·威弗:“智囊組織”, 《交流》1992年第1期。 )《領導人的職責》曾經成為里根政府人員的一本手冊,在80年代產生了重要影響。胡佛研究所在70年代末和80年代末分別撰寫和推出了《80年代的美國》和《90年代的美國》兩份長卷,闡述了可供美國選擇的內外政策主張。進步政策研究所則在90年代初期為克林頓政府設計了《變革方案》。久而久之,每到總統換屆之際,主要思想庫特別是與當政者思想傾向一致的智囊組織,無不為新任總統編寫長卷,獻計獻策,從而成為慣例。
  不過,多數思想庫的大多數產品,都是有關具體政策問題的書籍或報告。美國知名的思想庫大西洋理事會在80年代初發表過頗有影響的《今后十年的對華政策》報告(注:《美中關系未來十年》,中國社會科學出版社,1984年。),它比較完整地反映了當時美國朝野處理和研究對華關系的政府官員和專家學者中“主流派”的意見,獲得廣泛認同。一些機構,尤其是傳統基金會之類意識形態色彩濃厚的政策思想庫,常對具體的立法事項編寫簡要的分析,提交給相關的國會議員及其工作班子。傳統基金會還出版相關的背景分析材料,一般為情況分析性的文章。歷來注重和擅長生產中長期、較具學術性研究成果的布魯金斯研究所近年也開始重視發表反應迅捷的出版物。
  三是儲備和提供人才。為政府儲備人才這項功能是與思想庫長期聯系在一起的。美國經由政治任命的官員體制是典型的“一朝天子一朝臣”,總統四年一選,牽涉官員的變動達3000人之多。這些官員離開政府后,有相當一部分就進入華府的各大思想庫,調養生息,伺機而動,等待自己所認同的政黨東山再起。各思想庫也樂于聘用這些前政府官員,一則因為他們能夠帶來在政府內任職的經驗和見識,二則也有助于撐起本機構的臺面。思想庫所延聘和提供的人才往往具備豐富的專業知識。這方面傳統基金會還有創新之舉,他們查明行政與立法部門的空缺,就建立一個供自己雇員以及與基金會持相同觀點者使用的資料庫。他們力求把基金會的或與該會接近的人安插在這些職位上,建立一個有從政經驗的保守派積極分子網絡。(注:R.Kent Weaver, "The  ChangingWorld of Think Tanks", PS : Political Science & Politics,September 1989.)
  四是教育公職人員和公眾。思想庫還賦予自身教育社會和公眾的責任。在這方面,思想庫奪去了不少曾經由大學及其他組織占領的市場。過去,哈佛大學肯尼迪政治學院一直為新當選的國會議員舉辦情況介紹班,以使其能夠比較快地適應新的、可能十分生疏的工作,盡快進入新的角色。哈佛大學20多年來一直開辦這種情況介紹班。但傳統基金會借共和黨在1994年中期選舉中獲勝而重掌國會之機,也開始舉辦這樣的迎新情況介紹會,向哈佛大學的計劃提出直接挑戰,并奪去了很大一部分市場。此外,戰略與國際研究中心也建立了過渡項目,幫助行政當局新上任的官員順利地進入角色。自由派思想庫布魯金斯研究所專門設有公共政策教育中心,舉辦多種專題研討班,為公共和私人部門的領導者提供研討、進修的機會,尤其是涉及內政方面的一些問題如公共管理、政府改革等。
      三、運作機制和影響網絡
  思想庫要提高其地位,擴大知名度,發揮其影響力,要依靠一套運作機制。不同的思想庫擁有不同的資源,往往各展其能,各顯神通。但主要的方式不外乎以下幾種:
  刊行出版物。發行和傳播出版物既是思想庫擴大影響的主要方式,也是其收入的來源之一。思想庫的出版物又有多種類別:1)期刊。 如對外關系委員會主辦的《外交》(原為季刊,現為雙月刊),在世界上具有極為廣泛的影響。卡內基國際和平基金會的《外交政策》,戰略與國際研究中心的《華盛頓季刊》,布魯金斯研究所的《布魯金斯評論》等,也頗有影響。2)書籍。其中有個人的著述,也有集體的著述, 后者往往是為期數年的研究項目的最終結果。3)研究報告。 這是思想庫發揮作用的一種很主要的方式,通常是選擇重大的、緊迫的政策性問題,組織力量和專門班子加以研究,寫成報告,并廣為散發傳布,當然首先是對政府及其官員施加影響。4)快報。 以比較快捷的手段就當前重要政策問題發表本機構研究人員的見解,引導公眾和輿論。例如布魯金斯研究所在1999年就中國加入WTO問題發表了數篇分析性的快報文章。5)年度報告。總結和展示一年來本機構各方面的工作、活動和財務收支情況等。也有每兩年發表一份報告的做法。
  召開討論會。每一個思想庫都舉辦各種各樣的活動,最主要的是召開大大小小的討論會、專題研討會、紀念會等。這些活動常常邀請本機構內外有關專家、現任和前任政府官員、新聞記者、工商界人士等參加,既宣傳本機構的政策主張,同時也吸收與會者的聰明才智,形成主導性的意見和建議,然后發表會議報告,有的還進一步出版圖書。在思想傾向上同氣相求的思想庫有的還聯合召開討論會,例如1999年4月, 在《與臺灣關系法》成為法律20周年之際,同屬美國保守派思想庫的傳統基金會和美國企業研究所就共同召開了紀念性的討論會,“在成功的基礎上尋找新的方向”,這叫物以類聚,人以群分。
  與媒體建立聯系。在70年代中期,保守派智囊組織感到它們在大眾傳播媒介中沒有得到公正的發言機會。美國企業研究所在當時的主席比爾·巴魯迪的領導下開始注意通過新聞媒體向公眾推銷它們的思想。巴魯迪開創了關于政策問題的電視評論和報紙專欄,把思想論爭傳給選民。(注:道格拉斯·伯頓:“要想打贏思想戰,就得請來智囊團”,美國《洞察》周刊,1995年3月6日。)通過媒體發表本機構人員的觀點、意見和評論是思想庫力圖發揮影響力極重要的一條途徑。一些思想庫的人員經常接受媒體采訪發表評論,或在電視上亮相露面,有的還成為報紙的專欄作者。這些思想庫也常常以此夸示自己的影響力。思想傾向上相近或一致的思想庫和媒體有的還形成了機制化的網絡。傳統基金會與《華盛頓時報》關系密切,前者的活動和觀點常常得到后者的報道,前者又反過來把有關報道廣為散發,加以宣傳。有時國會議員(通常是共和黨議員)應傳統基金會之邀發表演講,組織者方面安排工作人員記錄下來,以演講者的名義在《華盛頓時報》上發表。
  做國會的工作。這方面首領風騷的又是傳統基金會,該會專門設有負責國會關系的部門,他們同國會議員及議員的工作班子關系密切,通過做制訂議案的具體工作來發揮影響,實現保守派的目標。1994年共和黨在國會中期選舉中大獲全勝,重新掌握了國會,這使得美國保守派思想庫的影響大為增強,這些思想庫的專家紛紛到國會各委員會的聽證會上作證,發表意見。傳統基金會多年來所要求進行的變革在第104 屆國會通過的議案中得到了明顯的反映。傳統基金會的友好競爭者、自由至上主義的凱托研究所同眾議院多數黨領袖迪克·阿米有密切關系,90年代中期該所的條例研究部主任愛·赫金斯和財政政策研究所主任斯蒂芬·穆爾就曾在國會聯合經濟委員會中給阿米當立法助手。(注:道格拉斯·伯頓:“要想打贏思想戰,就得請來智囊團”,美國《洞察》周刊,1995年3月6日。)
      四、原因與趨勢
  在西方國家中美國思想庫影響廣泛,且一枝獨秀,是何原因值得研究。美國是總統制國家,立法、行政、司法三權成鼎足之勢,其中最關鍵的又是立法與行政兩者間的關系。國會和以總統為首的行政當局兩大部門分立,分別經由不同的選舉渠道產生,兩大部門互不從屬。這就意味著國會與行政當局之間未必一致、可以不一致也不須一致。實際情況也正是如此,國會山上常常發出與行政當局不同的聲音。這就為思想庫各展其能、施加影響提供了可能。眾所周知,國會所討論、審議和立法的問題涉及內政外交的各個領域,可謂無所不包,而特定的國會議員未必具有那方面的專門知識,這就勢必需要借助“外腦”,從而為思想庫施展其影響力提供了活動的空間。有需求就有供給,思想庫的存在和發展正好適應了這種需要。
  美國的思想庫影響廣泛也跟美國政黨的特點有關。美國政黨的組織以松散著稱,政黨內部沒有嚴密的紀律。對于本黨國會議員,兩大政黨也同樣沒有嚴格紀律的約束,議員可以根據自己的觀點和意愿來投票,而不一定與本黨的一般或普遍立場相一致,也用不著担心因此而受到黨內懲罚。同時,兩大政黨也沒有相當規模的本黨政策研究部門。這些都為思想庫的活動提供了空間。由此可見,美國思想庫的影響力之所以那么大,是因為其政治制度為之提供了相當廣闊的活動余地。這種“開放”性,是美國政治制度的特點,其利弊互見,利在于可廣泛吸納各方面好的意見,弊在于“開放”度過大制造和形成了一個競爭性的“市場”,各種各樣的力量包括國外利益的代言人均可施展渾身解數,八仙過海,各顯神通,政策日益受到特殊利益集團的侵蝕和左右,立法與行政兩大部分形成共識日益困難。
  在過去的二三十年間,美國思想庫的發展呈現出了四大趨勢:第一,從事公共政策研究的思想庫激增。通稱為思想庫的政策研究機構的日益增多使得各方爭奪研究經費、研究人員和影響力的競爭日趨激烈,同時它們也給思想庫的運作、內容和方式帶來了很大的變化。第二,思想庫越來越向首都華盛頓集中。不僅多數重要的思想庫都設在華府,即使是總部不在華府的重要思想庫如對外關系委員會(紐約)、蘭德公司(加州圣莫尼卡)和赫德森研究所(印第安納波利斯)也都在華府設立了分部或辦事處,以圖保持其競爭力。第三,專業化思想庫的興起。其中最有代表性的是弗雷德·伯格斯藤的國際經濟研究所(IIE )以及世界觀察研究所等,這些相對較晚成立的公共政策研究組織的取向是選擇特定的影響對象和集中研究單一的問題。這一趨勢是特殊利益集團對國會和行政部門的影響日益增強這樣一種發展的直接反映,也是對各基金會轉向支持高度專門化的項目的一種反映。第四,思想庫的政治化取向呈上升之勢。具有意識形態和政治傾向、帶有保守派、自由派、自由至上主義、民主黨、共和黨等標記的思想庫增多。這一變化自七八十年代以來日漸明顯。美國大多數思想庫一般無不標榜自己的獨立性,宣稱自己的非黨派性、非盈利性,保持不偏不倚,以樹立為國家為社會謀求良好政策的形象。然而,以傳統基金會、凱托研究所等為代表的政治意識形態運動型思想庫,就公開地帶有黨派偏見和意識形態色彩,而且此現象還呈現上升之勢。如此下去,美國的思想庫今后是否還能宣稱其獨立性、非黨派性,就得打上一個問號了。
  
  
  
現代國際關系京18~22D7國際政治任曉20002000作者單位:復旦大學國際政治系 作者:現代國際關系京18~22D7國際政治任曉20002000
2013-09-10 21:20

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