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美國思想庫及其對美國外交決策的影響
美國思想庫及其對美國外交決策的影響
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    思想庫在許多國家內外政策制定中起著參謀部的作用。它在美國外交政策形成過程中的作用尤為突出,有時是決定性的。了解和研究美國思想庫的由來、運作及其對美國外交決策的影響與作用,有助于我們更好地了解美國的外交戰略、政策及其決策過程,并從中受到有益的啟迪。
    一、美國思想庫的發展史
    思想庫的發源地是美國。它隨著美國逐漸發展成為超級大國而不斷發展擴大。最早的一批思想庫產生于20世紀初。它們的主要任務是通過向政府官員提供政策咨詢促進公眾的利益。第一個致力于研究外交事務的思想庫是成立于1910年的卡內基和平研究所,主要研究戰爭原因和促進和平解決糾紛。第一次世界大戰的爆發在美國掀起了關于美國在全球作用的辯論,思想庫發揮了主要作用。1917~1918年的冬天,威爾遜總統的顧問愛德華·豪斯上校把一些著名的學者集合在一起探討戰后和平的問題。他們以顧問身份參加了出席巴黎和會的美國代表團。隨后于1921年,在這個小組的基礎上吸收紐約一些著名銀行家、律師和學者參加組成了對外關系理事會(Council on Foreign Relations,又譯為“外交關系協會”或“對外關系委員會”)。此外,在這個時期還有1919年成立的胡佛研究所、1927年成立的布魯金斯研究所和1943年成立的美國企業研究所等。這些研究機構被稱做第一代思想庫,它們在成立國際聯盟和第二次世界大戰到來之前和之初 的年代里對美國的外交決策發揮了重要作用。
    但是,思想庫一詞產生于二次世界大戰期間,當時僅指為國防科學家和軍事計劃者提供一個自由討論戰略問題的空間。現在思想庫的概念已擴大,成為表述美國2000多個從事政策分析研究機構的總稱。它既不同于純學術界,也不同于政府部門。前者主要是在大學,通常是進行純學術性和方法學方面的理論探討和辯論。后者在于政府官員忙于日常的政策制定,沒有時間從更廣泛、更深遠的角度去考慮國家的戰略和政策。思想庫的主要貢獻就是在兩者之間架起一座橋梁,為國家戰略和政策的制定出謀劃策。
    第二代思想庫是指1945年后美國成為超級大國并因冷戰獲得“自由世界”領袖地位而興起的一批政策分析研究機構。它們大多得到美政府的支持和資助,接受政府交給的研究課題。成立于1948年,得到美國空軍部資助的蘭德公司是其中突出的代表。當時它的主要任務是促進和保護美在核武器時代的安全利益。它率先開創了系統分析、博弈理論和戰略交易(Strategic Bargaining)理論研究,這為后來幾十年美國國防政策分析和威懾理論的形成開辟了道路。
    20世紀六七十年代及其后成立的這類研究機構稱為第三代思想庫。最著名的有1962年成立的戰略與國際問題研究中心,1973年成立的保守派傳統基金會和1977年成立的卡托研究所(又譯為“凱托研究所”)等。它們致力于提出主張以影響政府的政策制定。
    第四代思想庫是指由一些前總統建立的政策研究機構,他們想在國內外政策方面留下最后一筆遺產,故又被稱為“遺產思想庫”。如總部設在亞特蘭大的卡特研究中心和設在華盛頓的尼克松和平和自由研究中心等。
    美國的思想庫一般都標榜為非盈利、無黨派和獨立的研究機構,屬非政府組織范疇。但實際上幾乎沒有一個是真正獨立的研究機構。它們都與國會、白宮或政府各相關部門有著密切聯系。
    二、美國思想庫的運作機制
    (一)管理體制
    思想庫規模一般不大,小而精,多數只有數十人,超過100人就算大型了,蘭德公司可能是美國最大的思想庫,約有1000人。研究員與輔助人員的配備有一定比例。如著名的大西洋理事會研究員14人,行政和輔助人員27人。輔助人員常常是年輕的實習人員,其中有不少是大學的碩士和博士研究生。一些重大研究課題往往由幾個研究機構的相關專家共同承担。研究員的任用采取聘任制,簽訂定期的合同,不設終身研究員。
    (二)資金來源
    除個別思想庫如美國和平研究所全部由國會出資外,大多數思想庫的經費主要來自三個渠道:政府委托研究的合同收入、基金會和企業的捐款、出版書刊和召開學術會議收入。思想庫可享受免繳所得稅和財產稅的優惠,公司或私人對非營利思想庫的捐款也可從他們應納稅數額中扣除。一般來說,美國思想庫的經費相當充足。蘭德公司每年的預算在1.5億美元左右。華盛頓的政策研究所總人數不到20人,每年預算開支也在100萬到200萬美元之間。
    (三)成果推銷
    思想庫用多種渠道推銷它們的研究成果。第一是選擇重大的、緊迫的政策性問題進行超前研究,及時發表專著或研究報告,以影響政府及其官員的政策選擇。第二,出席國會聽證會。傳統基金會專門設有負責國會關系的部門,同議員們及其助手保持密切聯系。有些影響大的思想庫常常直接參與議案的起草工作。第三,出版定期刊物,主要用于學術交流。第四,為企業提供咨詢,不僅可以借此渠道擴大自身社會影響,加強與企業界的聯系,并可從企業那里獲得充裕的經費資助。第五,通過媒體發表文章和談話、開辟因特網站,影響公眾輿論和政府決策,擴大自己的聲譽。
    (四)廣泛開展國際學術交流
    美國的思想庫采取走出去和請進來的方式與國外研究機構廣泛開展學術交流,不僅傳播美國的立場觀點,也是政府了解外國情況,獲得相關情報的一個重要渠道。它們頻繁組織各種國際學術討論會,邀請外國專家學者與會發表自己的觀點,提供論文。同時,它們的研究員也積極到國外參加學術會議,傳播自己的研究成果和觀點。一些有名的研究員也常常被政府邀請作為政府代表團成員或顧問參加政府間國際會議。此外,一些實力雄厚的思想庫也設立訪問學者基金邀請外國研究員(主要是年輕人)到美國進行學術研究,作為對外國學者施加影響的一種途徑。
    美國思想庫成功的一個最主要原因是它們與政府保持著十分密切的互動關系。政府從思想庫那里獲得新思想,思想庫從政府那里獲得最新信息乃至情報資料,使它們有可能研究國家最急需的課題,但政府從不給思想庫設立任何研究框框和禁區,而是鼓勵它們提出各種新思想、新理論和新觀點。
    三、思想庫在美國外交政策制定及推行中的五大作用
    (一)思想工廠
    思想庫的首要任務就是要產生新思想,從戰略到政策,從對世界形勢的分析判斷到對國別形勢的評估和政策建議,從政治、軍事到經濟、社會和文化等各個領域提出新看法、新思路,對全球和國家面臨的緊迫挑戰提出客觀的評估和對策建議,提供行動路線圖。因此,美國又稱思想庫為思想工廠。
    思想庫在一些歷史關頭為美國的外交政策注入新思想。如二戰爆發后,外交關系理事 會開始了一個大規模的關于戰爭與和平的研究項目,探討戰后建立和平的理想基礎。項 目參加者最后向國務院提出了682個備忘錄,題目廣泛,從如何占領德國到聯合國的建 立都提出了一整套理論和政策建議。二戰結束后,該思想庫的雜志《外交》發表一篇署 名X、題為《蘇聯行為的根源》的文章,為美國爾后40年推行對蘇遏制政策奠定了思想 基礎,它的作者就是美國外交官喬治·凱南。1993年《外交》雜志又發表了哈佛大學政 治科學家薩繆爾·亨廷頓的《文明的沖突》一文,為后冷戰時期美國外交政策的辯論做 出了創新貢獻。2001年9月11日以來,戰略與國際問題研究中心、傳統基金會、布魯金 斯學會等單位的研究都對美國政府制定應對國內外恐怖威脅的戰略和策略以及建立相應 的組織機構做出了貢獻。
    思想庫往往抓住總統選舉與交接的過渡期及時為競選或當選新總統提出新的外交思想和外交政策議程。一個突出的例子是,1980年大選后,里根政府采納了傳統基金會發表的報告《變革的使命》作為它的政策藍本。1992年國際經濟研究所和卡內基國際和平研究所提出的一份報告,建議設立“經濟安全委員會”。克林頓政府上臺立即采納了這項建議,設立了國家經濟安全委員會。
    1996~1998年是中美關系處于低谷時期。外交關系理事會在1996年4月提出的一份題為《再造平衡——美國與亞洲的關系》的報告中為改善中美關系提出了五點政策建議,即恢復中美兩國首腦會晤、定期召開雙方內閣級會談和工作會議、開展美中雙方議員之間的交流、加深美中商界、學術界和人道主義團體的非官方接觸以及在中國臺灣問題上不能再允許由被雇用的游說團體來左右,同時明確告誡臺灣若由于它挑釁而招致大陸動武不要指望美國幫助,也告誡中國大陸若對臺使用武力美國必然干預。這五點建議很快被克林頓政府全部接受。克林頓總統和國務卿克里斯托夫隨后在5月16日和17日分別發表了表達改善美中關系意愿的公開講話,就是這份報告產生的直接效果。
    2002年1月29日布什發表的《國情咨文》中首次提出“邪惡軸心”說。次日,美國“戰略與國際問題研究中心”就公布了一份題為《“邪惡軸心”:北朝鮮、伊朗和伊拉克武 器擴散情況》的研究報告。2003年3月伊拉克戰爭還在進行之中,蘭德公司就公布了一 個題為《美國在國家建設中的作用:從德國到伊拉克》的報告,為戰后美國如何改造和 重建伊拉克提出了一整套政策建議。
    上述例子表明,思想庫的價值和作用就在于思想創新與政策創新,而不是重復或解釋政府已經制定并在執行中的政策,也不是為政府既定政策的推行出謀劃策。這些思想庫產生的新思想常常能改變政府決策者們的思維和應對世界的方式,改變美國國家利益的概念,影響國家戰略和決策的優先次序。
    (二)儲備和培養人才
    美國的思想庫除了給政府高級官員提供新思想外,還提供大量專家出任新一屆政府和國會服務的高級官員。這個功能在美國的政治體制中是十分關鍵的。在其他國家,新一屆政府往往繼續依靠大量專職公務員。在美國則不同,“一朝天子一朝臣”,每一屆新政府上臺,就要換掉數以百計的中高級部門官員,而思想庫往往就能幫助總統和內閣各個部填補這些空缺。1976年吉米·卡特當選總統后,從布魯金斯學會和外交關系理事會征用了大批人員。四年后,里根總統當選后則轉而啟用另外一些思想庫物色人才。他在兩屆總統任期內,從傳統基金會、胡佛研究所和美國企業研究所聘用了150名專家。
    本屆布什政府亦按照同樣的模式為外交政策部門聘用了許多高層官員。在國務院具有思想庫工作經歷的高級官員中,負責全球事務的副國務卿葆拉·多勃里揚斯基(Paula Dobriansky),是外交關系理事會副會長兼華盛頓分部主任;負責軍控與國際安全的副 國務卿約翰·博爾頓是美國企業研究所前副所長;負責東亞與太平洋事務的助理國務卿 詹姆斯·凱利是戰略與國際問題研究中心太平洋論壇主任;剛被任命負責國際事務的助 理國務卿金·霍姆斯,是傳統基金會副會長。在五角大樓担任國際安全事務助理部長的 彼特·羅德曼,亦曾是尼克松中心國家安全項目主任。
    思想庫還為離任的政府官員提供工作位置,成為為國家儲備人才的場所。這些離任政 府官員在研究機構中可以利用他們在政府服務的經驗深入觀察內情,繼續參與當前的外 交政策辯論,構成一個非正式的外交事務影子集團。這種“旋轉門式”的體制是美國獨 有的,也是美國力量的源泉之一。
    在其他大多數國家里,職業政府官員與外界的分析員是嚴格分開的。在美國則不同。前任國務卿馬德琳·奧爾布賴特曾任國家政策研究中心主任。她的副手斯特羅伯·塔爾博特副國務卿離任后,現在担任布魯金斯學會會長。剛剛卸去國務院政策研究室主任職位的理查德·哈斯,曾經是布魯金斯學會前任副會長兼外交政策研究室主任。在過去25年內,他曾服務于國家安全委員會、國防部、國務院和國會,也在布魯金斯學會、國際戰略研究所、外交關系理事會和卡內基和平研究所等思想庫工作過,現在又回到外交關系理事會担任會長職務。
    (三)為政府提供與公眾交流思想的平臺
    思想庫通過舉行研討會為政策制定者提供與公眾交流思想的平臺。一般重要的研討會都邀請政府高官參加,并在會上發表主旨演說,與公眾共同探討政府對某個國際問題的政策選擇方案,既宣傳政府的政策,又聽取公眾的批評意見和建議。在美國,如果一項重大的外交政策計劃在外交政策階層得不到廣泛的批評性的支持,那是不可能持久的。這已成為一條法則。在所有的思想庫中,這方面做得最出色的是外交關系理事會。它每年要在紐約、華盛頓和其他大城市組織數百次研討會。對于美國官員,這些主要思想庫的活動,既可提供非黨派的新主張,又可解釋現政府的政策和釋放試探氣球等。他們也 經常邀請外國來訪的著名人士向思想庫聽眾做講演,既使思想庫的研究人員有機會直接 聽到外國領導人的思想和觀點,又為這些外國領導人提供接觸最有影響的美國外交政策 研究機構和宣傳自己國家政策的機會。
    (四)傳播國際知識
    思想庫還担負著傳播國際知識,讓美國公民了解世界形勢和國家外交政策的任務。隨著全球化進程的加快,這項任務顯得比過去任何時候更加重要。不管是確保農產品出口的國外市場,還是追蹤傳染病的蔓延,不管是保護美國的軟件在國外免遭盜版,還是確保美國海外旅游者的安全,或者保衛美國港口避免恐怖主義分子滲透,都使得美國公眾 與外交政策的關系與日俱增。散布在美國全國各地的80個世界事務理事會(World Affairs Council)為千百萬成年人和中學生參與討論國際形勢提供了有價值的論壇。那 些正式的思想庫與美國公民的交往也越來越多。1999年,阿斯彭研究所開展了一個名為 “全球相互依存關系計劃”的活動,計劃在十年內更好地向美國公眾提供國際信息,更 有效地動員公民支持美國的國際參與。
    (五)政府第二管道的作用
    思想庫還通過開展與外國官方人士和學術界對敏感問題的對話以及為沖突雙方提供第三方調解而起到執行更加積極的外交政策作用。美國和平研究所作為國會的一部分,長期來一直發揮著這方面的作用,參與“第二軌道”談判以及訓練美國官員如何調解那些長期的糾紛。其他一些更傳統的思想庫也將它們的任務擴大到參與預防性外交、沖突管理和解決沖突的活動中。卡內基和平研究所從20世紀80年代中期開始在華盛頓主辦了一系列會議,把南非的政治家、宗教界人士、商人、勞工代表、學者和流亡在外者等運動人士以及美國國會議員和政府行政部門官員集合在一起進行討論。這些活動延續了8年之久,在南非過渡時期幫助促成了關于南非未來前途的第一次對話和相互了解。同樣,戰略與國際問題研究中心發起了促進前南斯拉夫各民族關系、彌合以色列宗教界與非宗 教界分歧、推動希臘與土耳其對話等亞非縱橫京22~25,31D7國際政治錢文榮20042004新世紀開始后,為了加速“普通國家化”進程,日本外交在理念和對策選擇上都表現出了新的特點。在日美同盟、聯合國外交和經濟外交上,日本都把體現國家利益放到了重要位置上。客觀分析這些新趨向,在確立對日外交方針上是必要的。本文發稿時間為2004年6月15日,故此,保留有關2004年6月30日的提法。——本刊編輯部沈Niall Ferguson錢文榮,新華社世界問題研究中心研究員 作者:亞非縱橫京22~25,31D7國際政治錢文榮20042004新世紀開始后,為了加速“普通國家化”進程,日本外交在理念和對策選擇上都表現出了新的特點。在日美同盟、聯合國外交和經濟外交上,日本都把體現國家利益放到了重要位置上。客觀分析這些新趨向,在確立對日外交方針上是必要的。本文發稿時間為2004年6月15日,故此,保留有關2004年6月30日的提法。——本刊編輯部
2013-09-10 21:20

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