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   一、思想庫簡介
  1.思想庫的定義 思想庫是提供卓越的全部整理有序的科學思想使決策者能深化改進,尤如在權力與知識間架設一主要橋梁。思想庫從各種途徑提供政策有關的信息(知識)到達決策者(權力)的耳眼,以增強政府決策的能力。他們的工作由于使問題清楚并提供選擇性的答案也直接使決策者得益。思想庫可視為“政府創新”的一種形式。
  2.思想庫的演變 從歷史上說,政策研究的開始起自19世紀的歐洲,如Quetelet,Mayhew,Leplay等人以及曼徹斯特、倫敦統計學會,為了滿足有關貧困、失業、犯罪、疾病等與政策有關的信息需要增多而進行研究;而從1960年起,政策研究所就專門對政府及民間決策者提供需求日益增長的與政策有關的知識。政策研究所的增加,亦對城市化、工業化、經濟增長,商貿全球化、自然環境惡化而引起的實際問題進行研究。近二、三十年來,美國思想庫對決策者變為日益重要。在二、三十年前,思想庫很少,決策者靠自身或從專門的單位獲得政策概念。30年前,領頭的學者主要在大學,因為當時除此別無選擇。時至今日,許多學者離開學校到思想庫工作,因為思想庫能提供更好的環境來研究。例如Brooking研究始于六十年代,許多人由于公共政策的發展由學校來到該所。過去,學者往往能搞出幾百頁的報告,他們能從這方面或另方面來理論分析,但如何從報告進行立法很難。而思想庫的任務則是使好的、健全的概念形成簡明的計劃,使決策者了解。因為決策者平時忙于政務,沒有時間去考慮深層或長遠的問題。今日有影響的概念已不是來自哈佛、劍橋等大學,而是來自如Heritape基金會,倫敦經濟事務研究所等。今日很難想象如福利改革,統一稅率,經濟增長、外貿政策等不是從思想庫中由各種渠道形成、影響或開發的。在美國國會及行政當局,思想庫已成為他們獲得概念的第一來源。
  3.思想庫的種類 在美國有不同的單位。第一種,如Rand(蘭德)公司,他們從事十分專門的合同工作,極大多數為政府,他們憑技術專長進行重要的研究與分析。其次是單一課題單位,他們的課題可以是墮胎、槍支管制,統一稅率或其他,這些單位由于致力于某些方面,因此也就限制了其他課題的能力,在美國這些單位趨于向更廣的思想庫發展;也有與商業協會及其他單位掛鉤的研究機構,可視同單一課題單位。再其次是大學中的研究機構,他們在過去二、三十年成長,幾年前,有些教授開始按他們自己旨意進行研究。再有如Brooking研究所、美國企業研究所(AEI)等多數傳統思想庫,他們趨向生產學術性較多的研究。再有如Heritape基金會,可稱為倡導式思想庫,倡導一種觀點或專門哲理,從一組原則中推薦問題的答案。在歐洲德國等國家,則有兩種形式:一種是政府資助的;一種是民間專家們組成的。民間的思想庫也可能隸屬于學術性研究所,組成自治的、非盈利的基金會,或由一些商業家、記者、律師等專家組成。
  4.思想庫的數量 以《協會大會》為例,美國約有25000個國內及國際機構,其中幾千個具有核心作用。在歐洲,相似的模式發展顯著,缺乏正確數字,但估計近8-10年內,政策機構“翻了一番”。這種速度與科學及專業雜志、科學、工程及政策分析等論文增長相一致。
  5.思想庫工作重點 一是要拿出研究結果,一是要注重銷售,兩者要并重。研究結果的方法論另見專題敘述,而思想庫不能認為提出報告即算完事,而要確信這些文件能至廣大讀者手中,有時要形成簡易小件分發;要通過廣播等媒介宣傳;要收集反饋來指導今后的工作。
  6.思想庫效果衡量 這對公共政策來講是最難的。有單位試圖從兩方面看,一是近期發布的新聞,如通過一項法律,其中有些是思想庫提供者,要收集,并要追蹤與課題有關的新聞報道,收集所有的輿論;反之,如沒有反映,說明課題沒有發生影響。另一是銷售試驗,如果一個單位每年銷售額比前一年上升,說明人們知道該單位的工作和影響,他們支持該單位。但這兩方面均非完整的科學性反映。
   二、思想庫工作透視
  1.方法論
  在全球政策研究機構中,思想庫在政府與學術界之間占有一席之地。思想庫既非政策機關,亦非大學研究所,很難說清思想庫的專門本質,因為他們作用廣泛。政策分析家應用許多通用的分析與傳輸工具,其中也應用一些思想庫。
  政策分析家運用一系列方法,為強化實際決策,將政策剖析為五個部分:政策問題的性質;現有及以往政策的出臺;這些出臺政策的價值;存在或新的可供選擇的出臺方案;擬行動以解決問題的選擇方案。以上五方面涉及政策性能、政策問題、政策未來、政策出臺、政策行動等信息,關系如下:
  以問題為中心的政策分析
  (附圖 c37d01.JPG
  橢圓形表示產生有關政策的信息并傳至實際“資源”,供政策制定者檢索用的方法。
  問題結構法(Problems Structuring Methods)。這在管理良好的民間公司十分通用,政策分析家制定計劃,進入政策制定時,在已有的設想中挑選。這種方法從無序結構的“腦猝變”(brain storming)法到有序結構的統計決策理論全部范圍。這些方法包括發現隱藏的設想,分析原因,選擇目標,綜合不同觀點和發現新的政策方案。
  預測法(Forecasting Methods)。在選擇采用一特定政策后提供估計今后發生情況的政策有關知識(他們可能是經濟、政治、社會或技術)。預測在政策形成時最為常用,它幫助觀察似乎可能的、潛在的、及期望的未來;估計已有的及建議政策的反應;論證為達到目標今后可能的障礙;估計建議政策的政治可行性。預測法范圍基于計量經濟學到決策理論的延伸,諸如Delphi討論法。典例是:美國最大的政府健康保險計劃(Medicare'2005)預測將是無償還能力的。
  推薦法(Recommondation Methods),系直接供決策者以政策有關知識。許多推薦法,包括“效益-成本分析”、“最佳化”技術,已在政府部門發展應用。這些方法有助于估計不確定性及風險,論證客觀性及供需關系,確定選擇時的專門條件,比較效益與成本,確定執行政策時的行政責任等。如美國公路上時速限制在55英里,使車禍死傷減少10%;基于此,分析家推薦推廣到尾氣檢測計劃。
  監測法(Monitoring Methods)提供已有政策效果的政策有關知識,有助于政策制定者如何最佳執行當前及今后的政策。許多政府的、非政府的、非盈利的機構運用不同社會經濟指標來監測他們的政策產品和影響。監測法主要由政策研究所的社會學家及政治科學家開發,便于評估法律和法規,發現政策未想到的后果,論證妨礙執行或形成政策失敗的單位和個人。美國1970—1990年,人口調查局監測到上層占總人口數20%居民收入增加43—47%,而其他階層收入下降,這就要考慮為民主先決條件的大量中等階層的維持問題。
  評估法(Evaluation Methods)提供政策達到適當性能水平時的信息,有助于政策制定者評價他們決策的質量。評估法多數來自大學,提供已解決問題的范圍信息,他們亦提供驅動政策以及調整或加強政策時澄清及評論價值。例如環境保護產生的不同倫理學。
  2.增進有效性
  思想庫還采用下述方法使他們的研究分析對政策制定者更有價值。
  多學科集成(Multidisciplinary Integration)。思想庫采用多學科方法,即將問題結構、監測、評估、預測及推薦法綜合以提高他們工作的價值,稱為集成政策分析。集成分析包括在政策采用及執行前后的研究、分析及倡導。集成政策分析需要分析家將追溯分析與展望分析結合起來,追溯分析的主要問題是不能涉及將來;反之,展望分析主要是對執行中的問題發展展望解答(如要發現最大效益-成本比的政策)而由于需要大量的時間與力量而往往被忽略。集成政策分析具有展望及追溯分析的優點而無他們的缺點。它將展望分析強化,包括經濟、生產、研究及系統工程,以及追溯已有政策基礎的政治科學、應用心理學和社會學。由于多學科集成政策分析,它更多用于當前世界性復雜政策的制定。
  問題為中心的透視(A Problem—centered Perspective)。另法提高思想庫有效性是集中于諸問題的重要性,而不是以一個政策產生一個好的答案。有效的思想庫會坦率承認對迫切的社會與經濟問題,對學校內外政策專家們夸大主張的問題缺乏答案,不僅因為通常的猜想總受已有政策有關知識的局限;同時,如果普通的理論都能通用的話,對政策制定者就不能保證成功。對經濟的發展問題,不同的研究所可以有不同的解答,而政策分析家的主要工作就是去評估這些答案。這種方法就是以問題為中心,而不是以答案為中心。因此,思想庫要尋找并判斷基于問題重要性的答案,而不是肯定若干理論的回答。應指出本世紀社會科學歷史的重大進展在于用理論、方法以及直接的知識以解決實際的問題或沖突,而不是試圖去開發新的理論和方法。這方面的成就是試圖主動改變社會體制,而不是通過理論去被動觀察社會。因此,有效的思想庫知道問題的重要性而不是首先以意識形態、近期的政治敏感、經濟或社會理論提交答案。這種集中于尋求問題的答案,意味著經驗知識和習慣智慧與社科學家們的經濟、政治、社會和心理理論同樣有價值。說真的,思想庫應用社科的研究方法而不是他們的理論。
  多次倡導(Multiple Advocacy)。為尋求創造性的、實質的、非直覺的答案,思想庫可應用一種“多次倡導”戰略。倡導此詞,在這里并非意味思想庫致力于促進推薦給政策制定者,而是一種鼓勵不同資助單位(包括其他思想庫)明確表示他們意見的過程。收集這些廣泛的透視,思想庫能較好了解手上的問題。與廣泛的網絡接觸,思想庫能收集到這些。進而,思想庫獨立的特性允許他們召集不同觀點的單位暢開討論并開發出推薦的目標。多次倡導基于非常一般的原理(多次透視分析),運用各種方法以形成并解決復雜的問題。雖然,它們在政策分析中難以包括在教材訓練部分。這些方法用以設計提出難以定義的復雜問題,稱之謂“粘粘糊糊的squishy”,“凌亂的Messy”,“難以結構的illstructured”,這些方法包括“腦猝變”,“群落生態”,政策捕獲,分析等級制度法,闡明結構模型,戰略假設顯現與試驗。有效采用多次倡導技術,思想庫能防止產生淺視和較差的推薦政策,這種政策能有以下一種或多種缺陷:
  思想庫與雇主過快同意于問題的本質以及如何解決。
  由于思想庫忽略非普遍或非傳統的政策選擇倡導,可能解答的全部范圍難以提出。
  思想庫依靠單一信息源,或雇主僅依靠單一思想庫。
  推薦政策的設想僅由擁護政策者進行評估。
  雇主或思想庫不加鑒別地接受一致的結論,而不去探討這種一致的基礎是如何得來的。
  3.信息傳輸
  政策傳輸的過程
  (附圖 c37d02.JPG
  多次倡導的一般原理能將政策分析研究工作傳給雇主。思想庫不僅要說明為開發政策推薦提供情況需要的單位,他們還將準備由不同方式傳輸信息給利用思想庫產品的個人,也即政策制定者。因為傳輸推薦的政策及政策分析的其他產品的方法不可能面對所有讀者。重要的是思想庫開發政策傳輸的選擇戰略。政策分析是政策傳輸過程的開始,而不是終結。
  為說明此點,僅需考慮政策傳輸可能發生的特性。政策文件有時也傳給那些能高度接受分析家方法和推薦的讀者,但政策文件多數給對那些分析家運用方法有一些經驗、對論題并不熟悉,很少能參加會議和思想庫內有限信任的讀者。
  在這些可能發生情況下,哪些可認為是較差的“標準”簡介:
  識別形形色色的信息需求
  防止過多的信息背景
  著重結論而不是方法
  由可靠的人安排介紹
  對時間限制特別敏感
  防止技術語言或方言
  依靠支持者而不是期望輿論
  為簡化主要點采用影象顯示
  如沒有可能發生的傳輸專門戰略,思想庫會發現與政策有關的知識就不能為雇主所用,去改進設立政策計劃、以及形成、采用和執行政策的過程。
   三、實際的政策方法(成本效益分析指南)
  目的:形成估計的成本與效益方案,以及介紹最大凈效益的方案。
  第一步:準備。政策分析家首先試圖了解他們尋求解決的問題。這樣做可防止對錯誤問題作出結論的通常誤解。一旦問題的本質清楚后,政策分析家必須說明為什么需要實施政策。由于政策問題通常不太明確,因此首先在一專門社會經濟單位內澄清政策是必要的。
  第二步:戰略。其次,政策分析家必須建立參數以指導選擇政策方案,總的要確定政策實施的目標。應編出一個潛在目標的表格,并對目標中能銷售的予以優先考慮。分析的焦點進一步縮小到確定政策實施的限制,這能幫助判斷哪些可能,哪些不可能。這些限制得到證實時,防止限制或減少限制影響的戰略得以開發。
  第三步:方案與分析。此時政策分析家能建立一政策方案表。對需影響的每一單位提供一可供選擇的政策并說明其成本與效益。重要在于說明這些成本與效益將分享給政策庇及的人們。換言之,誰能得益,誰受損失。
  第四步:精調。最后,分析家應利用一嚴格的方法以判斷每一方案的效率。一個普通的實踐是努力形成最佳果實(pose to optimality),即使單位得益而不傷害其他單位的不再變化的情景。另一種推薦政策增值的方法系解釋在執行一特定政策時包括哪些不定的水平。實踐及仿真可應用于判斷當外部環境突變時一個特定政策的敏感性。那些能抵御外力的政策可視為“茁壯的”,通常傾向于敏感性強的選擇。
   四、政策的有效銷售指南
  本過程的中心原則是:思想庫如想實現他們改進公共政策的目的,必須經常考慮如何使他們的研究產品投放市場。
  決策制定:思想庫領導應對政策制定者的需求十分敏感,使需求與他們的研究相一致并優先。為確保他們選擇的研究課題經常“政策相當”,領導應:
  1.選擇發布的法律及法規,思想庫將預先應用專門的標準予以分析。將這些標準與發布文件聯系在一起將增強機構的身份。
  2.建立研究與傳輸的過程與標準,包括機構內部特供或為專門研究對外簽合同。
  3.在研究工作之前建立清晰的倡導計劃。
  4.連接研究工作與計劃,設定一理想日程表,包括要點討論、初步投票及主管決定。
  重點:政策研究應重點于對疑難問題找出答案,不同于學術研究僅趨向于簡單的描述。為確保研究的結果對政策制定者十分有用,思想庫研究者應:
  1.防止討論一些理論研究,注意研究應切題、及時并結合當地專門的問題。
  2.經考慮后提出一個清晰的財務或課題討論(包括課題簡要由來),允許不同讀者對當地以往的、現在的法規進行評估。
  3.對使用思想庫“產品”的最終用戶提供專門的指南以使他們如何行動。使用清楚、專門的語言,如“制定”“修正”“撤消”及其他行動語。
  4.建立反饋機制,為雇員們繼續探究。
  設計與生產:在當前高速聲像傳輸、Internet網絡檢索以及電子成象的時代,思想庫的研究產品走上述途徑將日益重要。為使研究產品更利于銷售,建議如下:
  1.使用對一般有教養讀者來講很易了解的語言。對經濟名詞定義清晰,并在所有出版物中前后使用一致。
  2.文章章節、表格、圖表易于表達概念,并可經印刷及現代技術易于復制。
  3.為使出版物易于讀者重視,使用“子彈”、箭頭、顏色及其他方法使讀者容易讀到。
  傳輸:不論研究產品之設計質量如何,不能設想以高聲叫喊去影響政策產品。思想庫為達到最大傳輸其產品,建議采用如下方法:
  1.戰略選擇一些能制定或影響政策的讀者和優先的單位賦予直接產品。
  2.戰略論證材料給最大可能的讀者,并提供印刷材料供編輯評論欄目用。
  3.個人接觸以提高每一印刷報告和信息。
  4.跟蹤、監測推薦的成敗,以使論證今后的機會能更有效。
   (本文責編:朱惠庭)
  
  
  
中國軟科學5京24-28C3管理科學汪廷炯19971997 作者:中國軟科學5京24-28C3管理科學汪廷炯19971997
2013-09-10 21:21

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