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中國養老保險制度的未來發展
中國養老保險制度的未來發展
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    發展目標的設定
    (一)決定發展目標的相關因素
  在設定中國養老保險制度的發展目標時,有必要清醒地認識到相關因素的影響:
  第一,人口老齡趨勢加快。人口老齡化是一個世界性趨勢,中國雖然還是一個發展中國家,但以60歲及以上人口占總人口比重達到10%的標準計,已于2000年進入老年化國家行列。不僅如此,老齡化趨勢的發展速度還非常之快。以65年及以上人口占總人口的比重指標為例,1982年為1.9%,1990年為5.6%,1995年為6.2%,2000年達到6.96%;而據人口學家的預測,2020年我國65歲及以上人口占總人口比重將達到11.3%,2050年這一指標將達到21.2%。在人口老齡化加劇的條件下,養老保險制度的建設與發展將不再是老年人的事情,而是必然進一步轉化成整個社會的事情,并必然地對整個經濟社會產生重大影響。
  第二,家庭的養老保障功能弱化。“家庭是天然的和基本的社會單元,并應受社會和國家的保護”。家庭同樣是社會成員天然的基本的老年生活保障單位,它所具有的內在保障功能從古至今一脈相承,中國人向來喜歡大家庭,形成這一傳統的根本原因并非傳宗接代,而是大家庭所固有的提供老年生活保障的功能,中國的現行法律(包括《婚姻法》、《繼承法》、《老年人權益保障法》等)亦明確規定了子女對上一代的贍養義務。然而,隨著社會的發展尤其是計劃生育政策的推行,中國家庭的人口結構與規模已經發生了巨大的變化,小家庭或核心家庭已經取代傳統的大家庭格局,家庭的老年生活保障功能也在持續弱化。一方面是子女數量的減少使下一代人贍養上一代人的經濟承受能力迅速下降,如果沒有相應的社會機制來維護老年人的收入保障,老年人將因退出勞動崗位而陷入貧困境地;另一方面,家庭規模的小型化,亦必然使相互服務尤其是為老年人服務的功能迅速遭到削弱,而人口老齡化甚至高齡化的趨勢又使老年人的生活服務需求持續增長,如果沒有相應的經濟支撐或社會福利供給,晚年生活的担憂便會愈加沉重。因此,與家庭保障相對應,老年社會保障制度的建立與發展,恰恰是家庭保障功能弱化的結果。
  第三,老年人分享經濟社會發展成果的權益日益被肯定。在當代社會,老年人分享經濟社會發展成果的權益早已是許多國家的法律規范并受到相關制度安排的保證。一方面,在一定時期內的物質財富主要是由在職勞動者創造的,但這種財富的產生與積累卻離不開上一代人創造和奠定的經濟社會基礎。同時,“勞動是財富之父,土地是財富之母”,老年人與年輕人對資源的權益應當是相同的。憑此兩點,確保老年人分享經濟社會發展成果的權益顯屬天經地義。另一方面,全世界有170多個國家建立了養老保險制度,并普遍采取彈性養老金制,確保養老金能夠隨著物價變動與收入水平的提高而提高(商業性人壽保險恰恰缺乏這種彈性機制),這種慣例正是讓退出勞動崗位的老年人分享經濟社會發展成果的一個基本標志。
  此外,在勞資關系方面,世界性的強資本弱勞工格局已經形成,它尤其需要發展中國家建立相應的強制性的社會保險制度來強調;而國際經驗亦表明,作為工業化產物的社會養老保險制度,也會隨著工業化、城市化的發展而不斷發展,盡管制度模式可能不一,但這種趨勢卻不可能逆轉。對中國而言,建設新型養老保險制度不是在白紙上寫字,而是在原來已經建立了一套完整的退休養老制度基礎上變革,對原制度的路徑依賴與慣性,使得新制度不可避免地要受原有制度的影響和牽制。
  根據上述因素分析,一個十分肯定的結論便是,建立社會化的養老保險制度不僅是必要的,而且是社會發展進步的重要標志。社會養老保險制度在所有工業化國家和大多數發展中國家得以建立和持續發展的事實,應當能夠打消中國對這種制度的必要性的疑慮。尤其是在進入老年型社會后,通過民主方式形成的公眾意愿也會促使社會化的養老保險制度不斷得到完善。
    (二)構建多層次的老年保障體系
  人類壽命延長所帶來的養老責任的持續加重與家庭保障功能(或個負責能力)的持續弱化,不僅使社會養老保險制度成為必要,而且也促進了多元化的老年保障體系的形成。從國際上看,解決老年人生活保障問題的制度安排早已走過了單一層次的時代,發揮有關各方的積極性并讓各方共同分担養老保障的責任,以及實現經濟保障與服務保障及至精神保障相結合,已經成為這種社會制度發展的必由之路。
  按照責任的承担主體與承担方式,可以分為以下幾個層次:
  自我保障層次:家庭或自我保障構成了整個老年保障體系的基礎或第一層次,是國民自己(或者通過家庭)對自己的養老問題直接負責的方式,其經費來源于家庭或個人的儲蓄,現階段的絕大多數中國老年人實際上均只有這一層次的保障。家庭或自我保障不僅符合中國數千年來的歷史文化傳統,而且是中國社會的現實格局及法制規范使然,從而是值得肯定并繼續發揮的老年保障機制。在這一層次上,政府并非無所作為,而是可以通過相關福利政策的實施來維護甚至放大家庭保障的功能,如對家庭養老提供政策優惠及至補貼等,社會化的老年保障制度的建立與推進應當有利于鞏固這個基礎。
  政府負責層次:普惠式國民養老保險構成整個老年保障體系的第二層次,政府是這一層次的直接責任主體,制度的出發點是面向所有老年人提供最基本的收入保障,經費來源于稅收,待遇標準與工資脫鉤但與物價水平掛鉤,并隨著整個社會平均收入的提高而提高,它體現著老年人分享經濟社會發展成果的權益,是顯具公平性的養老保險制度安排;與此同時,政府負責的貧困救濟制度(中國現階段是最低生活保障制度)亦覆蓋著老年貧困人口。
  政府主導、責任分担層次:差別性職業養老保險構成整個養老保障體系的第三層次,它同樣由政府主導,由雇主與勞動者分担繳費責任,待遇標準因與勞動就業及繳費相關而存在著差異,從而是兼顧公平(政策統一規范、統一的稅制優惠與雇主分担繳費)與效率(與個人工資水平與繳費年限直接相關)的制度安排;政府主導且由社會分担責任的老年保障機制還應當包括老年福利體系。
  單位負責層次:補充養老保險(企業年金或非企業單位提供的補充養老保險等)作為職業福利的重要組成部分,構成整個老年保障體系的第四層次。在這一層次上,政府會鼓勵單位提供補充養老保險,但不會干預企業及其他單位建立補充養老保險的自主權,其經費既可以全部由雇主提供,也可以由雇主與勞動者分担,它服從單位的發展戰略和勞動力市場的競爭需要,從而應當屬于單位負責的保障層次。此外,單位提供的其他職業福利(如住房福利等)亦可以對老年人的生活保障起到一定的作用。
  市場提供層次:商業性人壽保險以及其他通過市場獲得的老年保障,構成整個老年保障體系的第五層次。它由市場提供,通過市場提供、市場的自由交易來完成,從而在實質上仍然屬于個人自我負責,只不過與家庭或自我保障相比,市場提供的方式具有了社會化的意義。
    (三)基本養老保險制度的目標定位
  首先,需要對基本養老保險制度的架構進行合理定位。在上述老年保障體系中,能夠強制實施的只能是普惠式國民養老保險與差別性職業養老保險,因此,這兩項養老保險可以組合成中國未來的基本養老保險制度。當然,由現在的統賬結合模式向這一目標發展,只需要采取相應的措施來逐步推進。
  其次,需要合理確定基本養老保險制度的保障目標。能夠達成共識的觀點是基本養老保險只解決老年人自己的經濟保障問題。所謂基本經濟保障,應當綜合考慮當時的平均工資水平,人均可支配收入、人均消費性支出及恩格爾系數等指標,尤其是人均消費性支出與恩格爾系數作為衡量居民基本生活水準的重要指標更是具有重要的參照意義。以2000年為例,城鎮每一就業者負担人數為1.86人,職工平均工資為9371元,城鎮居民人均可支配收入為6280元,人均消費性支出為4998元,恩格爾系數為39.18。對這一組指標可能作如下分解:職業平均工資收入包含了所負担的人數的需要,人均可支配收入包含了家庭或個人儲蓄的需要,而對于退出勞動崗位的勞動者而言,從理論上講是不再具有贍養他人的負担和再度儲蓄的需要,而2000年城鎮居民消費的恩格爾系數為39.18,應當屬于小康型或舒適型生活了。因此,我認為以恩格爾系數為40%左右的人均消費性支出為依據來確立基本養老保險水平是較為合理的。如果按照這樣的思路,則基本養老保險金的水平只要相當于職工平均工資的53.33%(4998÷9371),即普惠式的國民養老金與差別性的職業養老金之和相當于職工平均工資的53.33%,就能夠維持現階段老年人正常體面的生活。如果隨著經濟社會的持續發展,平均工資、人均消費性支出再進一步提高,恩格爾系數再持續下降,則替代率還可以適當降低。因此,50%左右的替代率可以作為中國未來基本養老保險的保障水平目標,換言之,按照本文建構的普惠式國民養老金與差別性職業養老金之和能夠達到職工平均工資的50%就可以實現這一制度所要達到的目標。
  然后,需要確立基本養老保險的財務機制。國際上主要有兩種:一種是現收現付模式,支撐它的是養老責任在群體之間的代際轉移,即下一代人承担對上一代人的養老責任;一種是完全積累模式,它實現的是個人責任的縱向平衡,即自己年輕時積累資金并對自己的養老問題負責。對中國而言,現收現付模式不能應付已經出現并在未來半個世紀必然加劇的人口老齡化趨勢,而完全積累模式必然導致一代人承受雙重負担且存在著缺乏互助互濟功能的內在缺陷。因此,中國的養老保險制度便不可能是兩者必居其一的選擇,而是必須從部分積累制尋找出路;不過,理論上的單一層次制度安排中的部分積累模式還未有真正成功的實踐,而中國的社會統籌與個賬戶相結合模式,或許提供了一種新發展思路,這就是通過兩個層次的制度安排來構建特殊的部分積累模式。
  毫無疑問,通過強制性的養老保險制度安排,確保勞動者退休后有基本的收入保障和正常體面的晚年生活,既是解除國民養老后顧之憂和確保老年人分享經濟社會發展成果的重要標志,也是中國基本養老制度的最終目標。
    宏觀政策取向
    (一)明確界定政府在不同養老保障層次中的責任
  從國際范圍考察,各國政府在養老保險制度中的直接責任是無法推卸的,雖然在個別國家存在著養老保險私營化取向,但并非是政府負責的終結而是政府承担責任方式的一種力度較大的調整。從養老保險制度的內在規律性和社會發展進步的要求出發,采取單一的私人養老金制度,就像采取單一的公共養老金制度一樣,肯定最終是要失敗的。因此,建設中國新型的養老保險制度時,關鍵在于明確界定政府的責任。
  政府負責的出發點與最終目的,是解除國民的養老后顧之憂并確保老年人分享到經濟社會發展的成果。在前述多個層次構成老年保障體系中,政府的責任并非是獨立的,而是既集中又分散,但到底承担什么責任卻應當是明晰的。
  政府負責的重點在于基本養老保險制度,其中:普惠式的國民養老保險無疑應當由政府承担起全部責任,它通過國稅的方式來解決資金供給問題,并采取現收現付(即實現年度平衡)的財務機制。在差別性的職業養老保險中,應當努力追求自我平衡(不是年度平衡,而是長期或者周期平衡,如以一代人即40年左右為一個周期),政府承担的是對公務人員的(雇主)繳費責任、承担這一養老保險制度的管理與運行成本撥款責任、保證這一養老金獲得最低回報率的責任。政府對這兩種養老金承担責任,是基本養老保險制度安全、可靠的根本保證。
  政府對基本養老保險制度承担直接責任,并不意味著對其他層次的養老保障沒有責任。例如,在家庭或自我保障層次,政府就可以透過相應的政策措施來維護家庭穩定并放大其承担養老責任的能力,如臺北市將2002年定為“珍愛家庭年”,并通過家庭減壓政策、家庭脫貧政策、家庭健康政策、家庭擴展政策、家庭安心政策、家庭互助政策、家庭服務政策和家庭補助政策等來補充或擴充家庭保障的不足,就受到了市民的歡迎。在單位負責的老年保障層次(即補充性養老保險或企業年金),應當取決于單位的發展戰略與勞動力市場競爭的需要,但如果政府認為值得鼓勵,可以通過適度的稅收優惠等政策來加以引導;在市場提供的老年保障層次,則主要取決于市場供求關系與市場競爭,政策可以通過創造公平的競爭環境和規范市場競爭行為來發揮市場主體的主動性和積極性。
  綜上,政府的責任主要體現在基本養老保險制度上,其他由政府負責的救濟窮人的政策和老年福利政策同樣可以覆蓋所有有需要的老年人口;但其他層次的老年保障,政府亦可以給予明確的信號,但不宜承担直接的責任,尤其是直接的財政責任。
  在明確政府責任的同時,還應當應明晰中央政府與地方政府的責任。
    (二)將統賬結合模式發展成普惠式國民養老保險與差別性職業養老保險
  在充分肯定統賬結合模式養老保險制度具有創新性的同時,有必要認識到這種制度還存在著調整與發展的必要。首先是在現行制度結構中,社會統籌與個人賬戶因統賬一體造成職責不清進而導致統籌賬戶透支個人賬戶基金已經使制度變形,因而自2001年7月1日在遼寧進行的新一輪改革試點已經走向統賬分離——社會統籌基金與個人賬戶基金分賬管理;其次,現行統賬結合模式作為一個層次的制度安排,要求整體推進,而勞動就業格局卻發生了前所未有的變化,非正規就業人數逐年大幅度增長,這種格局造成現行統賬結合模式要么難以推進,要么成本高昂,可見,已經流行的非正規就業是現行統賬結合模式的養老保險制度必須應對的新的并且是長久的挑戰;再次,這種制度雖然現階段只覆蓋擁有城鎮戶口的勞動者,卻不能將農村勞動者尤其是已經非農化的農村勞動者排斥在外,城鄉勞動者不僅在解除養老后顧之憂方面的需求日益趨同,而且必然要求享受同等的養老保障權益,因此,目前的統賬結合模式養老保險制度還需要進一步調整才能適應經濟社會發展的需要和勞動者對解除養老后顧之憂的需要。
  有鑒于此,本文主張在現有基礎上,將統賬結合中社會統籌部分與個人賬戶部分分解并發展成為普惠式國民養老金與差別性職業養老金,遼寧試點中的社會統籌基金與個人賬戶基金分賬管理已經為這種制度調整創造條件。如果做這樣一種調整,則既能夠解決現行制度所遇到的問題,亦能夠適應經濟社會發展尤其是勞動就業格局發展變化的需要。
  在這種制度架構中,普惠式的國民養老保險覆蓋所有正規就業與非正規就業勞動者,它以國稅為基礎,采取現收現付財務機制,顯著地體現出國家責任和社會公平屬性,最終目標是發展成為全民化養老保險制度。差別性的職業養老保險因為主要是雇主與勞動者分担繳費責任,從而主要面向所有正規就業勞動者,但不排斥非正規就業勞動者參加,它以按照工資的一定比例強制征繳養老保險費為基礎,采取個人賬戶式的完全積累財務機制,體現雇主責任與勞動者個人責任的結合,同時也是效率與公平的結合。
  毫無疑問,在現階段,中國政府的工作重心應當是基本養老保險制度的構建與完善,即在統賬結合模式的基礎上,促使其向普惠式的國民養老金與差別性的職業養老金發展,而補充性養老金(企業年金)顯然還不是目前整個養老保險制度構建與發展的重點所在,它應當在已經搭建的基本養老保險制度平臺上發展。如果在缺乏統一的基本養老保險制度的條件下過分推進補充養老保險(企業年金)等的發展,必然導致制度構建中的混亂,西方國家的所謂先有補充養老保險(企業或職業年金)之后才有公共養老金的做法并不適用于中國,因為中國確實是先有公共養老金制度并已經實施了數十年,況且基本養老保險確實充當著整個社會化養老保險體系的基礎。
  在統賬結合模式向普惠式國民養老金與差別性職業養老金組合模式的過程中,重要的是明確正規就業與非正規就業的界限,以及重新確定有關各方的責任尤其是繳費負担。
    (三)經濟保障與服務保障相結合
  隨著家庭結構小型化和獨生子女雙就業格局的形成,對老年人而言,僅有經濟上的保障依然不能解除其后顧之憂,服務保障將日益成為老年人安度晚年的必需品。因此,在建設主要提供經濟或收入保障的養老保險制度時,宜適時推進老年服務保障的發展。如建立健全的社區服務網絡,可以承担發放養老金、管理退休人員和滿足退休人員對社會服務的需要(因為改革的目的正是為了讓退休人員與在職時的單位完全脫鉤)的責任;同時,一個完善的老年服務系統,還可以提供大量的勞動崗位,更可以直接減輕企業辦社會的負担,從而是一舉數得的舉措。
    若干政策建議
    (一)統一決策并進一步理順管理體制
  在基本養老保險制度的確立與發展進程中,有必要吸取以往改革中分散決策與管理權限分割并導致諸多不良后遺癥的教訓。
  一般而言,養老保險制度應當由立法機關在廣泛討論的前提下通過相應的立法來確立,國家立法機關是這一制度的最高決策者。但在立法規范的條件下,對養老保險具體政策進行修訂與完善的責任,卻應由養老保險主管部門來承担;在沒有法律規范的條件下,基本養老保險改革方案的設計亦應由養老保險主管部門負主要責任,多部門可以參與協商,但決策的權力卻不能分散;否則,必然會出現混亂并導致政策權威受損的局面。
  在管理體制方面,雖然1998年對職能部門的分工已經明確,但并不等于管理體制已經完全理順,養老保險主管部門的權力實際上受到其他部門的極大牽制,如一國之內兩套征繳養老保險費的系統并存就是部門牽制的直接后果;將國有股減持與社會保障基金直接掛鉤進入證券市場并遭遇失敗亦有著證券部門牽制的影子在內;而中央有關政令不能在地方暢行亦是受到地方政府牽制的結果,等等。因此,有必要進一步理順養老保險制度的管理體制。基于基本養老保險制度統一性的要求,必須確保養老保險主管部門管理的權威性。
  強調統一決策、權威管理,并不是排斥部門之間的協調與合作,而是為了明確各部門的職責與權限。唯有如此,各部門的職權與責任才能統一,養老保險主管部門也才能真正承担起養老保險制度改革與發展進程中的成敗責任,并促使其積極、主動、審慎地對養老保險制度的改革與發展負責,而這恰恰是這一制度健康發展的組織保證。
    (二)對歷史欠賬需要明算賬、細分賬
  養老保險之所以成為整個社會保障制度中的主體項目,原因在于它是一種積累型保險制度,其目的不僅是為了解除勞動者的后顧之憂,而且直接為市場競爭環境的公平化和勞動力市場的一體化服務,從而需要保持地區間費率負担水平的公平并盡可能提高統籌層次。目前省級統籌難推開,各地費率高低差距大,地區之間利益矛盾加劇,部分地區出現養老金支付危機,以及部分地區個人賬戶空賬運轉等,并非是新制度造成的,而是在新、舊養老保險制度轉型中因計劃經濟時代中老年職工缺乏養老金積累而形成的歷史欠賬造成的。因此,對歷史欠賬進行明算賬,同時進行責任分解、多途徑補償,客觀上已經成為新型養老保險制度得以建立并實現良性運行的至關重要的條件。
  一方面,國家應當通過中老年職工養老金歷史欠賬的精算,盡快查清需要補償多少錢才能真正完成制度的轉型。為此:一是確定需要補償的對象群體,限定為國有單位職工,包括已經離退休的職工、即將退休的職工、退休養老保險制度改革前已工作的職工,由此計算出需要補償的職工人數;二是確定補償的基本政策,在明確劃定補償時點的條件下,可以對已經離退休或即將退休的職工實行全額補償,對新制度實施前參加工作的其他職工,則根據工齡長短扣除已經繳費的年限進行不同的補償;三是確定補償標準,其依據包括現有離退休待遇水平(計算不變數)、現有的繳費水平、人均領取退休金年限及其他相關因素(如待遇水平隨著經濟發展而提升、養老金的保值增值等),按年度或按職工個人計算出所需補償額度,最終形成這種歷史欠賬的理論總額度。
  另一方面,根據國家、企業和個人分担的原則,采取按責分賬的辦法來解決上述歷史欠賬。國家既不能繼續將中老年職工的養老金歷史欠賬作為一筆糊涂賬,也不可能完全由財政來消化這筆歷史欠賬。前者是因為對歷史欠賬若不劃清責任并加以解決,便會進一步激化地區矛盾,導致養老保險制度運行偏軌,甚至會造成新制度崩潰;后者則是各項改革成本事實上均是由國家、單位和個人分担的,養老保險改革的成本也不可能超越這種模式,盡管由國家單方面對中老年職工的養老金進行補償在理論上具有合理性,但在實踐中又幾乎不具有現實性。因此,由國家、企業和個人共同分担歷史欠賬并按照一定的比例對責任進行分解,是較為理性的可行的政策方案,其中政府無疑應當承担主要責任。
  主張明算賬、細分賬,并非是近年內立即清償全部養老金的歷史債務,而是在明確負担、分清責任的基礎上,準確把握新制度良性運行所需要的現實成本及其地區、行業分布差異,讓各級政府、企業和職工個人明了各自的責任,并通過有計劃的、穩妥的、多管齊下的方案來化解;同時,還可以讓部分老工業城市和國有企業的負担有所減輕,使勞動者對基本養老保險制度樹立起足夠的信心。可以肯定,如果從理論上闡清了中老年職工養老金的歷史債務及其責任歸屬,計算清楚所需的補償數額,采取多方分担、分級負責的方式,就能夠妥善解決這種歷史包袱,從而也為基本養老保險制度的順利推行和健康發展奠定堅實的基礎。
    (三)基本養老保險制度廣覆蓋要與制度多元化相結合
  中國的基本養老保險制度要由現行的統賬結合模式走向普惠式國民養老保險與差別性職業養老保險組合,還有一個過程。
  在這個過程中,不斷擴大基本養老保險制度的覆蓋面已經作為國家社會保險改革進程中的一項既定政策,并且已在全國各地推行;但從各地的實施來看,擴大覆蓋面的工作首先遭遇的就是費率偏高的障礙,尤其是隨著非正規就業人數的增加和失業率的持續上升,更使擴大覆蓋面的工作不容樂觀。對此,不應懷疑基本養老保險制度廣覆蓋的政策取向,因為這既是世界性潮流,也是中國經濟改革與社會發展進步使然;應該考慮的是采取什么樣的制度安排來推進基本養老保險廣覆蓋。
  經過近20年的改革,尤其是在市場經濟體制逐漸得到確立并帶來經濟結構與社會階層結構的巨大變化的條件下,如果簡單地將傳統養老保障全面直接轉制成一元化的基本養老保險制度,其成本之高、阻力之大都將前所未有。例如,在城鎮,公務員是否一定要與企業職工采取統一的養老保險制度,還尚未取得共識;非正規就業勞動者急劇增加,是否能夠被覆蓋進來,還是一個疑問?個體私營企業或者小型、微型企業等雇員隊伍年輕,但用同樣的制度去要求,也會因現階段較高的繳費率而使其成本劇升,從而必然導致其裁減雇員數量、加劇失業現象的不良后果;流動狀態的農民工在部分城市已經被納入養老保險體系,但實踐效果并不理想;鄉村則因鄉村勞動力的急劇分化和大規模的非農化、職工化,其養老保障社會化問題亦不可能被繼續忽略。可見,基本養老保險制度所面對的絕對不只是有城市戶口并在正規國有單位就業的職工,而是包括公務員隊伍、日益壯大的非國有單位職工群體、非正規就業群體和已經或正在職工化的鄉村勞動者群體,以及鄉村老年人口。面對規模如此巨大、層次如此分明的不同保障對象群體,在現階段要想用一元化的基本養老保險制度來覆蓋全體職工,在相當長的時期內都是不可能的。因此,盡管一元化的基本養老保險制度安排更具公平性、更易操作,但現實條件卻決定了基本養老保險制度在現階段必須跳出制度一元化或單一化的圈子,就好像市場經濟改革其實是補資本主義工商業發展嚴重不足的課程一樣,多元化的養老保險制度并存也是一個必經過程。
  綜上,政府宜以現行制度中的社會統籌部分作為基本養老保險制度統一的平臺,在化解歷史債務,降低繳費率的條件下,設計不同的制度組合來推進公務員系統及其他群體的養老保險制度建設,這樣做的直接效果是有利于分散社會統籌基金壓力過大的風險,并真正與勞動力市場的一體化創造條件。
    (四)積極、主動地推進鄉村養老保險制度建設
  鄉村人口老齡化趨勢及家庭保障功能弱化趨勢均十分明顯,農村居民承包的土地雖然具有一定的生活保障功能,但不可能真正解決農村人口的養老問題;況且,擺脫一家一戶的分散經營格局代之以農業產業化、規模化經營,已經成為農村改革與發展的必由之路。因此,繼續單純地依靠家庭與承包土地來解決農村居民的養老問題顯然具有巨大的風險;而指望通過商業保險的途徑來解決農村居民的養老問題更不具有現實性,因為商業保險公司的營利性和市場性決定了迄今大多數仍是低收入階層的農村居民不可以依靠的,即使是發達國家,也絕無高收入階層還未普及商業人壽保險而低收入者卻可以由保險公司來解決養老問題的先例。
  在農村居民對社會養老保障需求日益增長而傳統的家庭養老、土地養老方式持續弱化而商業保險又無力消受的條件下,國家不能繼續忽視農村養老保險,而是需要在回顧總結以往農村養老保險改革經驗教訓的基礎上,盡快研究農村居民的養老保險方案,以便爭取時間,消除農村養老問題可能釀發的社會風險。不過,在考慮和推進農村養老保險制度時,還需要充分考慮中國農村居民職業身份的分化和地區發展的極不平衡。
  一個較為合理的政策取向是,對農村居民的養老問題進行分類處置,優先考慮已經非農化、城市化的農村戶口勞動者,優先考慮響應國家號召的農村計劃生育夫婦,優先在發達地區推進農村養老保險制度的建設與發展。例如,對于那些已經在城市有穩定職業、穩定住所的農村戶口勞動者,應當通過改革傳統的戶籍制度讓其進入城鎮相應的養老保險系統;對于鄉鎮企業及其他非城鎮企業單位工作的農村戶口勞動者,可以考慮建立低水平的養老金制度(如以城鎮職工基本養老保險制度中的社會統籌部分為參照);對真正的農民則可以稍后考慮,東部沿海地區及其他經濟條件好的地區可以先行一步。
    (五)建立獨立的養老基金管理系統,探索與資本市場結合的方式與途徑
  由于養老保險是積累性保障項目,基金的管理與保值增值便構成為整個養老保險制度中十分重要的內容,因此,對養老保險基金需要采取既審慎又積極、既封閉又開放的管理政策。
  一方面,應當對養老保險基金實行單獨管理。根據社會保險項目的屬性,各項目所籌資金只能用于該項目,在采用基金制的條件下,養老保險更是整個社會保險制度中唯一需要長期積累的項目,它追求的是長期收支平衡;而失業保險基金、工傷保險基金、醫療保險基金等則以追求周期平衡或即期平衡為目標;同時,養老保險一般要求實行省級乃至全國范圍內的統籌,目的在于確保這種保險能夠適應勞動力的自由流動,為建立統一的勞動力市場并實現勞動力資源的優化配置服務,而其他保險項目卻并非一定要如此。可見,對養老保險基金實行單獨管理在理論上是必要的,在實踐中則是可行的。目前的全國社會保障基金理事會因并未將基本養老保險所籌基金納入進去,從而并不能替代單獨的養老保險基金管理系統。因此,國家應當建立專門的養老保險基金管理組織,可以設置中央與省(直轄市、自治區)兩級養老保險基金管理機構,分担管理責任。如將勞動和社會保障部所屬的社會保險事業管理中心明確為中央一級的養老保險基金管理組織,或改稱國家養老保險基金管理中心等,專管中央一級養老保險基金;在省一級同時建立相應的養老保險基金管理組織,一方面作為中央養老保險基金管理組織的直屬機構,另一方面作為省一級的社會保險基金管理組織,發揮雙重作用。
  另一方面,養老保險基金通過投資運營來實現保值增值的目標在國際上是一個必然趨勢,中國也不可避免地要走這一道路,否則,就完全沒有必要將現收現付式養老保險改革成社會統籌與個人賬戶相結合模式(這是一種部分現收現付+部分完全積累模式,而非國際上流行的部分積累)或基金制,在目前基金規模不大、基金運營管理機制不健全、資本市場不成熟等現實條件下,采取以購買國債為主的政策具有合理性,但也有必要探索與資本市場結合的方式與途徑。在這方面,國家可以采取有償運營額度限制的方式開展養老保險基金投資試點,為今后養老保險基金的商業營運提供示范。
  值得強調的是,養老保險基金要與資本市場有機結合,社會保險行政管理部門與基金管理機構要與投資主管部門及投資機構加強溝通與協作,但也應當保持自主性和獨立性,因為養老保險基金作為最重要的社會保障公共后備基金,安全性的維護仍然是擺在首位的任務,也是社會保險管理部門的基本職責所系。因此,不能輕信證券機構的誘導,而要在理性、穩健之中掌握并使用投資工具。
    (六)推動單位負責和市場提供的養老保障事業的發展
  建立多層次的老年保障體系,是分散養老社會風險、控制政府責任的重要條件。盡管多層次的老年保障體系不是近期內可以形成的,但政府采取相應措施來逐步推進其發展卻是完全有可能的。為此,國家應當在迅速推進基本養老保險制度建設的條件下,審慎地研究和制定補充養老保險(企業年金或職業年金)政策,包括規定承辦者的基本資格條件、明確國家財稅可能優惠的額度、規范這一制度的一般運行程度以及風險監管機制等,以便使企業與非企業單位有章可循。
  與此同時,還應當充分發揮營利機構的作用,包括繼續增加商業人壽保險公司的數量,鼓勵保險公司公平競爭,對參與商業性人壽保險的個人減免領取養老保險時的所得稅(相當于免除利息稅)以刺激投保欲望,使人壽保險逐漸成為基本養老保險的重要補充。
  不過,現階段在這兩層次上,政府不宜介入太深,推進力度亦不宜過大,而是應當讓各個行業、各個單位自主發展補充養老保險(企業年金或職業年金等),讓保險公司通過市場競爭來發展人壽保險業務,切忌一刀切和拔苗助長。
勞動保障通訊京22~27C41社會保障制度鄭功成20032003鄭功成 中國人民大學勞動人事學院 作者:勞動保障通訊京22~27C41社會保障制度鄭功成20032003
2013-09-10 21:26

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