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中國利率政策:回顧與展望
中國利率政策:回顧與展望
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  利率是市場經濟體系中的一個非常重要的變量,也是對經濟體系進行宏觀調控的主要手段之一。利率范疇非常類似于價格范疇,也有人稱利率是一種價格,即使用資金的價格。在大力推進經濟市場化進程、不斷深化金融改革的中國,利率正成為日益重要的經濟范疇,政府的利率政策正對經濟生活發揮越來越大的作用。本文將回顧分析建國以來我國利率政策的演變,并由此討論我國未來利率政策的改革取向。
   一、建國初期過渡性利率政策
  全國解放之際,在華北銀行、北海銀行和西北農民銀行三家革命根據地銀行基礎上,于1948年12月1日成立中國人民銀行。中國人民銀行在成立之初,就面臨極其困難的國民經濟現實,担負著既要支持解放戰爭,又要恢復國民經濟的重任。針對當時的情況,為了(1)抑止飛漲的物價;(2)組織資金恢復經濟;(3)改造私營工商業,中國人民銀行首先采取高利率政策。1949年5月,中國人民銀行公布的利率表規定,6個月定期存款利率高達月息150‰,6個月以上的可面議,活期存款利率也有30—60‰;相應地,貸款利率高達90—210‰。(對私營商業貸款),其它類型的利率也都很高。這一利率水平高于當時物價上漲幅度,高利率政策有效地打擊了不法商人的囤積居奇活動,同時吸引了大量資金,增強了國家銀行的實力。
  1950年初,全國物價穩定趨跌,高利率政策無論對銀行經營還是對工商業經營都已不再合適,中國人民銀行就根據物價水平、各行業利潤水平及時調整利率。1950年5月份規定的一個月定期存款月息降為15‰,貸款利率也相應調低為最高不超過30‰。此后,再根據實際情況分別于1951年2月和1952年6月進一步調整利率水平,到1952年6月,一個月定期存款利率降至7.5‰,一年期的也只有12‰。此外,還統一了關內各區行的利率。
  在這段時期的利率政策調整上,人行主要掌握兩條原則:一是對國營、集體和私人區別對待,以兼顧各方面要求;二是既注意不脫離市場,又不追隨于市場之后,朝訂夕改。中國人民銀行規定最高限額,各地適當調整并上報備案。
  同時,中國人民銀行還采取了其它一些措施:(1)折實存款。所謂折實存款,就是以貨幣折成實物存入,到期提取以實物折合貨幣付給,實物以“標準實物單位”計算,一個標準實物單位包括面粉1斤,玉米面(或小米)1斤,布1尺,以當地前5日的平均物價計算。這一儲蓄形式主要是為了穩定市場、打擊投機、鼓勵儲蓄、吸收儲資發展生產。所以,物價穩定之后,折實存款逐步收縮,1952年6月,正式停辦這種存款。在此期間,天津還試辦過折實貸款業務。(2)對私營銀錢業的管理。解放初期,在一些大城市的私人儲蓄中,私人銀錢業占到總額的71%,所以影響很大。國家在對其逐步實行改造的同時,采取成立利率委員會制定行莊利率、規定最高利率等辦法,對私營銀錢業進行利率管理。(3)對農村信用合作社存貸利率比照國家銀行利率,按存貸兩種原則適當調整;允許私人自由借貸,利率由雙方商定,不加限制。
  上面這些政策措施,在穩定市場、動員資金、刺激生產等方面起到了有效的作用。在這一時期,由于現實情況既特殊又復雜,利率政策表現出調整頻繁、幅度很大的特征,因而這一時期,屬于“過渡性利率”階段。
   二、“一五”時期及時調整的利率政策
  1953年起,我國開始執行發展國民經濟的第一個五年計劃。當時,國家有兩大經濟任務:一是大力推進經濟建設;二是對舊中國資本主義工商業、個體手工業的社會主義改造。這一時期的金融利率政策也必須滿足這兩方面的需要。為此,利率政策從兩個方面進行調整。
  (一)大幅度調低利率
  為了刺激投資,進行大規模的經濟建設,就有必要繼續降低利率。1953年10月13日,政務院財經委員會發出通知,調整利率。此次調整首先是大幅度調低貸款利率,如國營工業貸款由月息6—9.9‰調低為定額內4.5‰,超定額4.8‰,國營商業貸款由月息10—12‰調低為6.9‰,其它所有制性質的行業貸款也相應調低。這次調低的幅度應該說相當大,而且在調低貸款利率的同時,存款利率除國營企業存款利率適當調低外,其它存款利率均未作調整。這樣做,很明顯是為了既能大力支持經濟建設,又仍能吸引閑置資金。直到1955年9月17日,由于存款利率明顯偏高,有些種類已經出現存貸利率倒掛現象,才又大幅度降低存款利率。當時公債年息為4%,農業貸款年息10.8%—12%,而一年期存款利率卻高達14.4%,這種狀況明顯不合理。調低后的一年期以上年息為7.92%,其它檔次利率也相應下調,且幅度較大。
  (二)按企業性質不同實行差別利率
  為了配合私營工商業的社會主義改造,國家在利率政策上實行差別利率,即對國營企業貸款利率低于公私合營企業,而公私合營企業的貸款利率又低于私營企業,在這一時期中的幾次利率調整都體現這一原則。實行差別利率政策,一方面支持國營企業的壯大發展,另一方面就是促使私營企業接受社會主義改造。這一政策在當時很有成效。到1957年底,對私營企業的社會主義改造基本完成,社會主義經濟制度已經確立,才對差別利率政策作適當調整,主要是取消繁雜的利率檔次,簡化和統一利率標準。
  另外,政府在調整利率政策時,也注意促使企業有效使用資金,既鼓勵擴大生產,也促進企業節約使用、合理使用資金。如改變原來只分工商業、不分貸款用途的做法,調整為按貸款用途不同實行不同利率的政策;適當提高工業企業貸款利率,使之與商業貸款利率持平,旨在促使工業企業有效使用資金;把結息方式由原來半年結息或到期結息改為按季結息。
  顯然,通過不斷調整,我國的利率政策日趨合理,更加完善,不僅在利率水平上,還是在一些相關的利率政策上,都更符合當時的社會主義經濟建設的需要。
   三、1958—1976:“左”傾主義的利率政策
  1958—1976年主要是“二五”和國民經濟調整時期,以及“文革”時期。在這一時期,由于受“左”傾錯誤思想的嚴重影響,在經濟工作中忽視價值規律的作用,利率政策也受到嚴重干擾,主要表現在兩個方面。
  (一)偏面地大幅度降低利率
  “大躍進”運動轟轟烈烈,“共產風”刮遍全國。在這種形勢下掀起了發動群眾搞集資、發行地方公債的運動,一些人認為存款利率高影響了群眾集資。于是,1958年11月起,政府決定降低存款利率,活期存款利率由月息2.4‰降為1.8‰,一年期的由6‰降為4‰,同時降低華僑儲蓄存款利率,還規定信用社吸收存款必須執行銀行利率。
  1959年開始,我國國民經濟發生嚴重困難。為壓縮社會購買力、緩和市場物資供應緊張的狀況,決定提高存款利率。一年期利率由月息4‰提高到5.1‰,活期存款利率不變。但是到1965年,一切工作“以階級斗爭為綱”,儲蓄存款也要講政治動員,因而從4月21日起再降存款利率,一年期利率降至3.3‰,并且取消3個月、2年、3年的存款利率檔次,同時還增辦所謂現金保管業務,名為“現金保管”,實為期存款無息。
  到了“文革”期間,“左”傾思潮更是走向極端。在利率政策上,一度曾完全否定利息,把利息說成剝削,甚至凍結存款、查抄存款,極端片面把“利息越來越低,利差越來越小,利率檔次越來越少”當成是社會主義優越性,利率政策完全走樣。1971年8月再次大幅度調低利率,一年期存款利率由月息3.3‰降至2.7‰,把本來已偏低的利率水平又猛降近20%。有些地方甚至還搞無息儲蓄存款。除此之外,還縮小了計息范圍,對黨團工會費存款和企業主管部門的存款均不計息,對出版和發行毛澤東著作當然是免息貸款。
  (二)、過分簡化利率檔次
  在否定利息的指導思想下,幾次利率調整都不斷取消一些存款利率檔次,過分簡化為半年、一年和活期三種檔次,這實質也是降息乃至免息的一種形式。在貸款利率上,把結算貸款利率、農工商貸款利率、信用社對個人貸款利率全都統一為月息6‰。
  顯然,這段時期的利率調整政策嚴重地違背科學、違背現實,非常不合理,大大削弱了利率的杠桿作用,可以說把前一時期日趨完善合理的利率政策搞得一團糟,實為中國利率政策史上的一個污點。
   四、1978—1985:撥亂反正的利率政策
  粉碎“四人幫”之后,特別是黨的十一屆三中全會以后,極“左”思想遭清算,全國各條戰線都在撥亂反正。在利率政策上,政府也作了較大的調整,把在“文革”時期被扭曲了的利率政策糾正過來,重新認識利率這一經濟杠桿的重要作用。同時,為適應商品經濟發展的需要,對利率管理制度作了較大的改革。
  (一)提高利率,增加檔次
  在這段時期,政府首先要解決的問題是把利率水平異常低下,檔次種類過于簡單的不合理狀況徹底扭轉過來,使其達到合理正常的水平,以擴大信貸資金來源。從1979年到1985年,中國人民銀行分別于1979年4月、1980年4月、1982年4月、1985年4月和8月五次提高存款利率,這些調高政策都是配合當時實際情況和經濟改革的需要而推出的。前幾次調整是在國民經濟比例嚴重失調情況得以扭轉、經濟走上穩步發展軌道而急需大量建設資金的背景下作出的。事實證明,把利率水平提高到合理水平,非常有利于其經濟杠桿功能的發揮,吸儲大量資金。而1985年的兩次提高利率則是因為工資價格體制改革的推行,引起結構性物價上漲,從而綜合物價指數上升,提高利率確保儲戶利益。到1985年8月,活期利率已從1971年的月息1.8‰調至2.4‰,一年期利率從1971年的2.7‰調至6.0‰,基本上恢復到1955年比較合理的利率水平。與此同時,還增加了3年、5年和8年等利率檔次,以滿足儲戶的不同需要。
  在1979和1980年提高存款利率的同時,貸款利率仍維持在原來低水平上,因而出現了存貸利率部分倒掛的不合理現象。所以,在1982年調整利率時,也同時調高貸款利率,此后也幾次提高各種類貸款利率,使存貸利率處于比較合理的狀態。貸款利率的提高,不僅有利于銀行的經濟核算,更有利于促使企業合理有效地使用資金,充分發揮利率經濟杠桿功能。
  (二)改革利率管理體制
  我國的利率管理權完全集中在中國人民銀行總行,對利率的重大調整須報請國務院批準,各級分行和專業銀行都無權變動利率,這是嚴格的計劃管理體制。集中統一的利率管理體制有利于實行統一的利率政策,但也有不少弊端,如不能及時靈活地因時、因地制訂合理的利率水平等。在1982年1月全面調整利率時,國務院授予中國人民銀行20%的利率浮動權限,即在原定的利率水平上,中國人民銀行可以根據情況上下浮動20%。允許利率一定幅度的浮動,是我國利率管理體制的一項重大改革,是利率政策打破計劃控制、逐步由一定幅度的浮動向全面市場化邁出的極其重要的一步,從現在經濟市場化角度看,這一步更是難能可貴。中國人民銀行在獲得浮動權限后,就選擇部分大中城市試行,并把部分浮動權限下放給專業銀行。銀行的放款利率可在基準利率基礎上,本著接近市場利率的原則,根據貸款項目的社會效益、利潤水平、償還能力等進行上下浮動。這對促進企業有效使用資金、提高銀行資產質量有重要作用。
  這一時期的利率政策調整在中國利率政策發展進程中具有非常重要的意義。它完全扭轉了“文革”時期的不合理狀況,重回利率水平日趨完善合理的軌道。更重要的是,浮動利率政策的開始實施,是中國利率市場化進程中十分可喜的一步。
   五、1986—1996:波動起伏的利率政策
  這段時期的利率政策調整呈現出一個非常明顯的特征,即隨著國民經濟擴張與收縮的周期性波動而有規律性地波動。波動特征是利率水平兩上兩下,波幅相同,三次波谷的利率水平、兩次波峰的利率水平都相差不大,而且波谷之間的時間也均為5年左右。以一年期利率為例,三次波谷分別為月息6.0‰(1985年8月)、6.3‰(1991年4月)和6.225‰(1996年8月);兩次波峰分別為月息9.45‰(1989年2月)和9.14‰(1993年7月)。很明顯,這段時期內的利率水平很規則地上下波動。
  “一上”:第一波上升期實際從1985年就開始,那一年的兩次利率調整主要是因為物價上升過快而進行的。此后的幾年,經濟建設日益高漲,所取得的成績是非常巨大的,但另一方面,由于宏觀調控不夠,經濟體系產生過熱現象,同時相伴產生的是通貨膨脹逐念攀升,嚴重地威脅著經濟的進一步發展。為此,經國務院批準,中國人民銀行于1988年9月1日起全面提高銀行存貸款利率,一年期利率從月息6.0‰提高到7.2‰。這次調整的特點:一是在提高利率水平的同時,將企事業單位存款利率與個人存款利率拉平,而以往都是前者低于后者;二是同時提高貸款利率,且調整范圍較廣,連各種優惠貸款均有不同幅度提高;三是同時提高人行與各專業銀行間的存貸款利率。這說明此次調整是一個大動作。但是,利率上調仍未能壓制經濟過熱現象,而且1988年底到1989年初,通貨膨脹進一步加劇,全國大中城市出現“搶購風”和擠兌存款現象,儲蓄存款增幅出現較大的回落。為了控制這種局面,政府進行全面的治理整頓,并1989年2月1日起再次提高銀行存貸款利率,一年期存款利率提至月息9.45‰,利率水平達到此波的高峰。
  “一下”:到1989年下半年,全面收縮的治理整理初見成效,經濟過熱現象得到制止,但不幸的是,馬上就出現市場銷售疲軟,工業增長速度驟降的局面,收縮過猛產生了一定的副作用。根據當時情況,政府在從緊控制的前提下,適當減小調控力度,遂于1990年4月15日起,對銀行存貸款利率全面下調,一年期存款利率下調至月息8.4‰。不久,出于同樣的考慮,分別于1990年8月21日和1991年4月21兩次下調利率,利率水平降至谷底,一年期存款利率降至谷底水平的月息6.3‰。接二連三的降息調整措施刺激經濟盡快走出低谷,市場恢復活力。
  “再上”:從1992年開始,我國經濟逐步走出低谷,經濟增長速度不斷加快,再次走入上升軌道。此輪上升雖未出現明顯的全面的經濟過熱現象(熱點主要在房產、證券等行業),但通貨膨脹卻陰魂不散,呈現出日益高企的現象。為了保護儲戶利益,同時也為了適當壓縮社會購買力,政府分別于1993年5月和7月兩次上調利率,利率水平又走出一波上升期,到達波峰水平。一年期利率從低谷水平調至頂峰水平的月息9.15‰。此后近三年時間,利率水平都處于這一高峰水平。盡管如此,通脹仍不斷攀升,1994和1995年物價水平一直高居不下。這一時期雖未繼續提高利率,但為保護儲戶利益,銀行實行保值貼補,而貼補率從1994年3月起呈逐月上升的態勢,1994年3月貼補率僅1.19%,到12月已達8.79%,而到1995年12月更達最高水平的13.24%。
  “再下”:適度從緊的宏難調控效果滯后,進入1996年才逐步顯示出實效,物價水平從年初開始呈逐步回落狀態,銀行保值貼補率也開始逐月下降。在這種情況下,為適應物價回落情況,同時也為了適當刺激經濟復蘇,政府又分別于1996年的5月和8月下調利率,利率水平又回復到前幾年的低谷水平,一年期存期利率下調至低水平的月息6.225‰,從而又走出一波下調期。目前,這一波仍在進行之中。
   六、未來展望:從合理化到市場化
  從前面對我國利率政策發展過程的分析中,可以看出,各個時期的利率政策各有特點。第一段時期是利率政策發展的過渡時期,主要為滿足當時特殊情況的需要;第二段時期則是對利率政策進行正常合理的調整時期;第三段時期是否定利率的不正常時期;第四段時期主要是扭轉前一階段的不正常情況;第五段時期的特點則是,利率隨經濟周期上下波動,表現出了與經濟發展的很大的相關性。除了第三段時期的利率政策,綜合一下其它時期的利率政策,我們不難發現,它們有下列幾方面的積極意義。
  (一)、對社會經濟活動發揮了巨大的調節作用。這在各時期都有很明確的表明,也是中國的利率政策首先需要肯定的一點。
  (二)、我國的利率政策是不斷有調整的計劃控制。毫無疑問,我國的利率管理體制是嚴格的計劃控制模式,直到現在仍不放松對利率的直接控制。但是,這一計劃控制不是固定不變、僵硬不化的,而是經常根據現實需要進行靈活調整。它完全不象以前的價格計劃管理體制那樣對價格控制十幾年固定不變。所以,從這個意義上講,利率似乎比價格更具有市場化政策的基礎。
  (三)、第五段時期的利率政策已表現出與經濟的密切的相關性,這和非常有利于兩者之間的相互促進。經濟體制市場化進程的不斷推進也將要求并促進利率走向市場化,而利率的市場化又將有效地發揮其經濟杠桿功能,進而推動整個市場經濟走向更規范、更有效。
  當然,我國利率政策也存在一些不足之處。筆者認為主要表現在兩方面:(一)、對利率嚴格的計劃控制,一方面與整個經濟體制的市場化不相適應;另一方面,雖有不斷調整,但尚難跟上不斷變化的市場,且調整多為事后行為,效果難免滯后。所以,計劃控制終究不是長遠之計,而對利率實行市場化政策才是必由之路。(二)、我國總體利率水平偏低。雖有儲蓄額快速增長的現實;雖有企業抱怨利率太高,企業經常在為銀行打工,但下列兩條也是不爭的事實:1、我國還不是具有大量資金積余的富余國家,總體上還是資金短缺國家;2、企業間私下借貸的市場利率總是高于銀行利率。就憑這兩條就不難看出我國利率偏低的事實。假如我國已具備放開利率控制的條件,那么不難想象,放開后的利率會有一上行過程的。
  利率政策的積極的方面是我們調整改革利率政策的基礎。我們的經濟體系已不可扭轉地進入市場軌道,利率的市場化也成為題中應有之義,實現利率市場化是我國金融政策的終極目標之一。然而,利率也是一種利益再分配的杠桿,牽一發而動全身,對利率的改革必須慎之又慎;我國的各類市場發育尚未成熟、市場體系應有的法規體系尚未健全;許多企業的經營狀況很差;金融業本身的商業化改革尚有一段差距,等等,這些現實情況嚴重地制約著我們進入并加快利率市場化進程,這就決定了我國的利率市場化必將是一個漫長而艱難的進程,比之價格體制改革有過之而無不及。
  就目前情況而言,當務之急是,利率決定合理化。所謂合理化,主要體現在利率水平接近市場利率,接近反映市場資金供求情況,滿足近階段經濟發展的需要,利率結構要體現風險與收益成正比的原則。在利率合理化基礎上,隨著各方面條件的不斷成熟,我們可以分幾步實施利率市場化進程:第一步,先放開同業拆借利率。1996年初,全同聯網的銀行同業拆借市場已開始運行,表明這一步已基本進入;第二步,放開金融市場利率,逐步擴大商業銀行決定利率的自主性;第三步,放開貸款利率;最后,放開存款利率。通過這一過程,逐步建立以市場資金供求為基礎,以央行基準利率為核心,以同業拆借利率為中介目標利率,其它種類利率圍繞中介利率波動的市場利率體系。*
  
  
  
上海經濟研究40-44F62金融與保險韓漢君19971997作者單位:上海社科院經濟研究所 作者:上海經濟研究40-44F62金融與保險韓漢君19971997
2013-09-10 21:26

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