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中國區域經濟發展戰略轉換的政策取向及效果研究
中國區域經濟發展戰略轉換的政策取向及效果研究
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  中圖分類號:F061.5 文獻標識碼:A 文章編號:1006-1096(2003)01-0030-04
    一、改革開放前我國實施區域均衡發展戰略得失的辨證反思
  從總體上看,改革開放前的30年,地區經濟發展戰略雖然發生過幾次變動,但總體實施的是高度集權下的從屬于國防安全目標的區域經濟“均衡發展”戰略。這一時期的區域經濟發展戰略目標側重于發展落后地區,以縮小地區之間的差距,從總體上可以稱之為以地區間平衡為目標的內陸地區重點發展戰略。
  雖然實施內陸地區重點發展戰略的思想出發點是正確的,其實施對拓展中國生產力發展空間,在加快中西部地區的城市化和工業化進程,改變舊中國地區經濟嚴重不平衡的格局,起到了積極作用,對全國各地經濟,特別是建立以重工業為基礎的相對完整的工業體系方面,取得了巨大的成就;但與此同時,我們也應該看到,一方面,受制于當時的國際地緣政治和經濟形勢,對內地建設要求過急,投入了過多的力量,強調規模和速度,忽視經濟效益,加上選廠定點的失誤,導致了嚴重的浪費和損失。同時,以重工業為發展重點,過分追求工業生產力的均衡布局的地區投資戰略,造成了地區間低水平的工農業結構體系同構和內陸地區產業關聯效應差的歷史隱患,使內陸地區在全國大分工的總格局中始終處于十分不利的地位,不僅降低了資源配置的效率,而且加固了經濟發展水平由東向西遞減的階梯格局。另一方面,這一戰略的實施脫離了發展和效率的主題,片面強調了公平目標下地區之間的平衡,并且促成了國家整體上“增長第一”戰略下重復建設和粗放型經濟增長方式的形成。
  1.均衡發展戰略的實施中,區域經濟發展的各個方面都受到高度集中的計劃安排,它是一種忽視效率和發展的戰略。在處理沿海和內地即先進地區和落后地區之間關系方面,缺乏科學的認識,對沿海的地區工業投資重視不夠,沒有能夠充分利用沿海地區工業基礎好的優勢加快發展,并從而帶動內地的發展。相反奠定并形成了我國區域分工的基本格局,形成內地以能源、原材料生產和重加工為主的經濟結構,沿海以輕加工為主的經濟結構,并構成了內地與沿海一定程度的垂直分工。在計劃經濟下,它回避了區域間的經濟競爭,并且在價格扭曲下造成了一定程度的利益分配失調。
  2.區域產業結構趨同,重復建設,促進了粗放型經濟增長方式的形成。為減小地區差距,片面強調了建立地方工業體系,沒有更好地發揮地區優勢和對地區經濟發展進行合理布局。1958年提出建立地方獨立的工業體系后,各地區工業建設遍地開花,星羅棋布;1970年又提出要建立工業省,要求各省糧食、油料、輕紡工業、鋼鐵、民用機械等都要自給,而且層層下套,從省到縣都建立了小而全的工業體系,這表現出對經濟發展的區域觀念和區域發展的經濟觀念是缺乏的。實際上中國經濟總體上在這一時期實行的是計劃化的“增長第一”戰略,本來就容易導致重復建設和粗放型經濟增長方式,強調地區平衡的地區經濟發展戰略更使之強化了。
  3.經濟效益差。加強“三線”和內地建設符合國家的整體需要,但是建設規模安排過大,進度要求過急,項目面向備戰,重工、軍工畸重,脫離現實條件,實施中又嚴重違反基本建設的施工程序,加之貫徹“山、散、洞”方針,工廠鉆溝進洞,投產后留有很多后遺癥,沒有取得很好的經濟效益。
  4.值得注意的是,由于該時期計劃經濟的無所不在,使得區域經濟管理問題變得比較簡單和不重要,忽視了我國這樣一個遼闊大國區域經濟管理的復雜性。因此,在中央與地方的長期以來的關系中,中央一直占據較主動的地位,通過以集權為主的方式管理區域經濟,這種模式的必然結果是抑制了地方發展的主動權,忽視了地方合理的經濟利益,容易造成資源配置的失當,這些都是有待改革開放后得以解決的。
    二、改革開放以來實施的促進東部地區重點發展的非均衡戰略效果評價
  1978年后,我國開始了由高度集權的計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌。與此同時,解放思想、務實求變、改革開放的國內環境,和平與發展成為國際關系的主導趨勢,中國大陸與美、日、俄及周邊國家的關系不斷得到改善。在這種背景下,中國區域經濟的發展戰略也相應地發生了轉變,堅持全面實施鄧小平關于“一部分地區有條件先發展起來,一部分地區發展慢點,先發展起來的地區帶動后發展的地區,最終達到共同富裕”,以發揮優勢、加快全國經濟整體增長為目標的“非均衡發展”戰略。一是改變了重點建設中西部的格局,國家基本建設投資向沿海地區傾斜。從1980年起,從投資的地區結構來看,國家對東部沿海地區投資的比重逐步增大。1953年~1980年,東部沿海地區所占全國基建投資額的比例僅為4.6%,“六五”期間則達到了50.9%,“七五”期間達到56.0%。二是實行對外開放政策,推進東部沿海地區經濟優先發展。興辦經濟特區(1979)是中國對外開放的重大舉措,同時也是區域經濟發展上的新的戰略措施。此后,我國又陸續開放了東部沿海城市,設置經濟開發區(1984年),開發和開放上海浦東(1990年),最后形成了從東北門戶大連到廣東湛江,由16座沿海開放城市組成的扇形區域,構筑了中國改革開放的前沿,這是東部沿海地區優先發展戰略的充分體現。三是國家實施了有利于東部沿海地區發展的市場改革和財稅政策改革。同時,更多的資金和人才流向了東部沿海地區,也有利于東部沿海地區發展。東部沿海地區經濟在此期間取得了高速發展。沿海地區的國民生產總值占全國的比重由1980年的52.75%提高到1995年的58.27%,上海、東部沿海新興城市、珠江三角洲,成為中國重要的經濟重心。通過以上政策措施,實施“非均衡發展”戰略,使本來就具有區位優勢的東部地區,先于中西部地區快速發展起來。東部地區率先發展的結果,反過來又促進了中國各地區經濟乃至整個國民經濟發展格局多方面的、有積極意義的深刻變化。
  1.“地方經濟”成為國民經濟增長的主要推動力量。東部地區依靠優越的地緣條件和較好的經濟基礎,積極引進國外資金和技術,大力發展外向型經濟,成為中國大陸最有活力的經濟高速增長區。在東部地區的示范和激勵效應下,中西部地區的經濟增長速度也大大地超過了改革開放前的歷史水平,并由此帶動了國民經濟整體的空前發展。
  2.地區產業結構的調整升級和轉換接續有了較大進展。著重發揮地區優勢尤其是沿海地區的經濟技術區位優勢,使東部地區能夠充分利用其科研力量、技術水平和管理水平上的優勢,集中力量發展高新技術產業、外向型產業及信息、金融、保險等產業,逐步將重化工業和一般加工業向區外轉移,形成了煤炭、石油、水電、有色金屬和糧、棉、食用油、糖等主要工農業基礎產品戰略西移的趨勢;東部地區鄉鎮企業的發展所帶動的城鄉一體化和原三線建設地區軍工生產轉向民用生產速度的加快,也極大地促進了各地區產業結構的轉換和國民經濟結構的調整升級。
  3.沿海、沿江、沿線開發軸相互支撐、內引外聯的發展態勢初步確立。東部經濟的快速發展,使珠江三角洲、閩東南三角地區、長江三角洲、山東半島、遼東半島等一批資金與要素集聚核心區或充滿生機活力的經濟增長極建立起來。以此為基礎,初步形成了依托海洋通道和沿海14個中心城市,將四大經濟區有機地聯在一起的沿海開發軸線;依托長江黃金水道和上海、武漢、重慶等中心城市,溝通華東、華中、西南三大經濟區的沿江開發軸線;依托隴海—蘭新鐵路及天津、西安、鄭州、蘭州和烏魯木齊等中心城市,將華東、中原和西北三大經濟區聯在一起的沿路開發軸線。這三大主軸線的相互支撐、內引外聯,形成了中心城市、核心區和經濟區相互呼應的空間態勢,構筑了中國未來地區經濟發展的基本格局和生產力布局的基本框架。
  4.全國各地區經濟的市場化進程明顯加快。東部地區率先掙脫傳統體制的束縛,利用市場機制進行資源的優化配置,積極培育商品、金融、技術、信息和勞動力等各種消費品和生產要素市場,進行股份制試驗和所有制結構方面的改革,大力發展集體經濟、民營經濟和三資企業。東部沿海地區的示范作用,推動了其他地區的市場化改革,國民經濟整體的市場化進程不斷加快。
  5.有重點、多層次、全方位對外開放的空間格局基本形成。深圳、珠海、汕頭、廈門和海南5個經濟特區從誕生之日起,就以其體制上的優越性在實現經濟快速增長和外向型經濟發展方面發揮了巨大的作用。隨著大連、天津、上海、廣州等14個沿海開放城市及13個沿海經濟開發區和經濟開放區的建立,以及向沿江、沿邊地區及內陸省會城市的推進,形成了包括經濟特區、沿海開放城市和經濟技術開發區、沿海經濟開放區、上海浦東新區、保稅區以及省會開放城市、邊境開放城市和邊境經濟合作區等多種形式在內的有重點、多層次,全方位對外開放的格局。這一格局必將促進全國各地區經濟的外向型發展,加快中國融入世界經濟一體化的進程。
  但是,改革開放后20多年來,非均衡地區經濟發展戰略和分權化漸進式改革在使東部地區經濟高速發展并由此帶動國民經濟總體水平提高的同時,也造成了地區經濟發展不平衡現象愈益凸顯的結果。沿海傾斜的區域政策使全國經濟重心總體向東南偏移,強化了沿海與內地經濟發展的差距擴大,重構了全國的經濟核心區與外圍區,出現真正意義上的地域性差距。1980年~1996年中,內地除黑龍江外,沒有一個省區的人均GDP達到全國平均水平,且其標準化值有日趨下降之勢,中西部1980年人均GDP的標準化值分別為-0.313和-0.404,到1996年分別降到了-0.403和-0.623。在1995年國內生產總值中,中部不及東部的1/2,西部不及東部的1/4;人均國內生產總值東部是中部的2.1倍、西部的2.7倍;在1978年~1995年的對外貿易總額中,東部對全國的貢獻率為80%,中部不足14%,西部則僅為6%。地區差距拉大且加速擴大的趨勢,如得不到及時的遏制,不僅會影響全國整體效益的提高,加劇中央與地方、地方與地方的矛盾,而且還會危及民族團結和社會穩定。
    三、解決地區差距的協調發展戰略實施與政策調整
    1.解決地區差距的協調發展戰略提出的背景及過程
  東部沿海地區重點發展戰略從20世紀90年代中期開始面臨新的問題:(1)東部、西部、中部發展的差距和不平衡加大。從地區國內生產總值看,沿海地區1984年占全國的比重上升了5.3個百分點;而中部和西部則分別下降了4.6和0.7個百分點。從人均GDP來看,1984年東部為中部和西部的14.5倍和9.7倍,1994年上升為18.7倍和22.7倍,差距擴大了29%和15.2%。(2)中西部地區的經濟類型和產業結構與東部地區也有很大差異,這顯然與東部地區優先實行改革和對外開放有關,而這又是造成地區經濟差距的重要因素。從經濟類型看,中西部地區國有工業的比重較高,而東部地區非公有制工業比重則較高。從產業結構看,東部地區加工工業比重較高,中西部地區基礎工業比重較高。1995年,基礎工業占地區工業總產值的比重,東部地區為25.2%,中西部地區為36.4%。(3)地方經濟保護主義抬頭。20世紀80年代中期以來,隨著地方權益的擴大,中西部地區競相開發加工項目,東部地區也不得不上一些不經濟的資源項目,結果加工工業優勢省區的資源項目比重上升,內地資源優勢省區的加工項目比重上升,東部和中西部產業結構出現趨同化現象,地區之間互設壁壘、搞封鎖,保護本地企業和產品的現象嚴重,制約了整個國民經濟效率的提高。(4)20世紀80年代以來,三大地帶之間居民收入差距也處于擴大的態勢,強化了改變地區差距的迫切性。例如,1995年城鎮居民收入最高的5個省份均在東部地區,分別相當于全國平均水平的112%~174%,而最低的5個省份4個位于西部,1個位于中部,僅為全國平均水平的67%~77%;農民家庭人均收入最高的5個省份也全部位于東部,分別相當于全國平均水平的156%~259%,而最低的5個省份集中于西部,只相當于全國平均水平的55%~65%。以省為基本地區單元,分為東部、中部和西部三組(即三大地帶),分解分析表明,1985年~1995年間,三大地帶之間的差距對省際居民收入總體差距的貢獻從27.4%上升為46.6%。這表明,地區間公平問題的日益突出,已對總需求和國民經濟發展形成制約。
  改革開放以來出現的地區差距拉大的趨勢,對改革開放的進一步推進和國民經濟的持續發展產生了一系列不良的影響:(1)總體改革目標難以推進。東、中、西部地區間經濟發展水平上的差異,必然使以市場為導向的宏觀經濟改革目標與區域經濟發展目標之間發生嚴重的沖突,國家總體改革方案難以設計實施。若照顧中、西部地帶,會使市場化改革進程放慢乃至倒退,但若繼續以東部地區為重心,則勢必加速已經存在和正在繼續擴大的地區差距。(2)產業結構的同構與趨同化加劇。擴大且加速擴大的地帶間經濟發展差距,會加大地方政府尤其是中西部地區地方政府“興地富民”的客觀壓力,迫使一些地方政府在項目投資上置全局性資源浪費、生產能力過剩而不顧,盲目布點,低效益、低水平地重復引進、重復生產、重復建設,爭上價高利大的項目,從而導致地區產業結構同構化與趨同化問題呈現出不斷加劇的態勢。這不僅抑制了地區經濟比較優勢的發揮,喪失了地區分工效益和規模經濟效益,而且成為影響國民經濟整體效益提高的重要因素。(3)地區封鎖和市場分割愈演愈烈。在地區差距日漸擴大的背景下,受地方得益的驅使,各地方政府或以公開的形式,或以隱蔽的形式實行地方保護主義。如區域間為爭奪緊俏資源而展開的資源大戰;構筑名目繁多的貿易壁壘和行政壁壘;互相實行資源、技術、人才、商品的壟斷和封鎖;不惜動用司法機構或以身試法來保護本地區的利益,等等。這不僅造成了流通渠道堵塞,各種商品和生產要素不能自由流動,而且反會使地區、行業、企業間的優勢無法互補,造成大量的資源浪費,并最終導致競爭、開放、統一的國內大市場難以形成。
  綜上所述,隨著經濟發展和體制改革的深入,我國東部和中西部之間的差距擴大,東部沿海地區重點發展的區域經濟發展戰略面臨轉變,需要以地區間經濟的協調發展為指導思想,通過實施新的地區經濟發展戰略,逐步縮小地區之間的差距。“九五”計劃期間,針對日益嚴峻的地區經濟失衡,國家重新檢討和調整了“非均衡發展”戰略,確立了“縮小地區差距,堅持區域經濟協調發展”的地區經濟發展戰略。
  實際上,我國1993年開始的宏觀調控以及1996年制定的《國民經濟和社會發展九五計劃和2010年遠景目標規劃》,就提出了區域經濟合理布局和協調發展的戰略思想,開始對區域經濟發展戰略進行了調整。國家實行了一系列扶持中西部地區經濟發展的政策措施:1994年國務院實施《關于加快中西部地區鄉鎮企業發展的決定》,中國人民銀行每年為中西部的鄉鎮企業提供50億元的專項貸款;1994年國家制定“八七”扶貧攻堅計劃,增加相應扶貧貸款,提出從1994年到2000年,力爭用7年左右的時間,基本解決全國8000萬貧困人口的溫飽問題。1999年中央經濟工作會議,將西部大開發列為經濟工作重點,這標志著我國的地區發展戰略正式轉變。
  2.中國區域經濟協調發展戰略運作的基本態勢展望
  步入21世紀,中國區域經濟發展面臨著較為突出的再發展問題,但又預示著將有更多、更大的發展機遇和空間。西部大開發戰略是以發展和公平為目標的落后地區協調發展戰略,是中國面向未來的關于地區經濟發展戰略的正確選擇,其重點是通過西部的開發和建設,提高落后地區的發展水平,縮小地區差距,最終有利于我國向實現第三步戰略目標邁進。隨著我國加入WTO后市場經濟體制深入發展,中國經濟社會將處于大變革、大轉型的時期,隨之其區域經濟發展的基本走勢及運作機制將發生較大的變化:(1)企業將成為資源配置的主體,區域經濟運行效率不斷提高。20世紀末,從傳統計劃經濟體制脫胎出來的社會主義市場經濟體制,隨著它進入21世紀后的不斷完善、健全發展和規范運作,區域經濟運行的主體必將由政府為主轉變為以企業為主:各經濟區域的企業,將根據市場信號和政府的調控政策,優化配置和高效利用資源,促進技術進步,提高自身內在素質和核心競爭能力。(2)政府職能逐步規范化,宏觀調控力度加強,地區間不平衡程度開始縮小。21世紀市場經濟體制及其運行機制的日臻完善和發展,必然要求轉變政府職能,政府將從原來對地方及企業經濟活動的直接干預和參與中解脫出來,充分發揮政府在市場經濟條件下間接管理經濟的職能作用。其一,遵循市場經濟規律,建立市場運行規則及相關法律法規,保證市場良性運行。其二,立足于縮小地區差距、協調區域共同發展、提供有效的公共服務而制定科學的產業政策和區域經濟政策,致力于實現產業政策的區域化和區域政策的產業化,建立起合理的產業結構和地域分工格局。其三,建設包括現代的交通系統和通訊信息系統在內的全國性的基礎設施系統。這必將極大地促進地區間的經濟聯系,把各地區的經濟發展納入統一的國民經濟發展軌道,促進經濟的現代化進程。(3)技術進步作用日益顯著,大型企業集團成為區域經濟協調發展的核心力量。隨著經濟全球化的推進,跨國公司和巨型集團將作為未來中國區域經濟運行中的核心力量,對區域經濟發展起著重要的作用。其一,大型企業集團將有力促進技術進步及技術創新成果通過集團內部橫向或縱向聯系,實現區域間和跨區域間快捷有效的擴散;其二,大型企業集團將有效地配置區域資源,促進區域經濟的分工與協作;其三,大型企業集團作為區域經濟發展的核心力量,通常能夠合理地為地方中小企業提供眾多的發展機會,從而帶動地方中小企業的發展,為區域經濟的發展注入強大的動力和活力。(4)加入WTO后中國將逐步建立起多層次參與國際經濟循環的格局。加入WTO后,中國作為支持亞太地區經濟迅速增長的重要力量,即將逐步形成若干個經濟聯系比較密切的亞國際經濟合作區,其中包括東北亞國際經濟區;東南亞國際經濟合作區;中亞國際經濟合作區,等等。這將加速中國對外開放的進程,促進21世紀的中國更快地走向世界,融于世界。
  收稿日期:2002-10-17
經濟經緯鄭州30~33F107城市經濟、區域經濟李新安20032003我國區域經濟的發展歷程與實施的三大發展戰略密切相關。改革開放前實施的均衡發展戰略、改革開放后至20世紀末的非均衡發展戰略都不同程度地改變了既有的區域經濟格局。步入21世紀后,實施的以區域經濟協調發展為導向的西部大開發戰略,將使中國區域經濟有更多、更大的發展機遇和空間,可能創造出在市場經濟體制下產業結構、經濟結構迅速演進,東、中、西部協調優化和持續、快速發展的新的增長格局。區域經濟/發展格局/均衡發展/政策空間  regional economy/development structure/balanced development/policy territory基金項目:國家社會科學基金項目(01BJL042)階段性成果。Comparative Research on China's Regional StrategiesDirection and its Effects  LI Xin-an  (Henan Institute of Finance and Economics,Zhengzhou 450002,China)This paper reviews the developing course of China'sregional policy direction and governance mechanism,analyzesthe emerging backgrounds and discusses the result in adoptingvarious strategy of regional policy,then points out that thecoordinated growth strategy is put into practice must bepromoting China's economy sustainable growth.李新安(1967-),男,河南濟源人,河海大學經濟學院博士研究生,河南財經學院國際經濟貿易系講師。 河南財經學院,河南 鄭州 450002 作者:經濟經緯鄭州30~33F107城市經濟、區域經濟李新安20032003我國區域經濟的發展歷程與實施的三大發展戰略密切相關。改革開放前實施的均衡發展戰略、改革開放后至20世紀末的非均衡發展戰略都不同程度地改變了既有的區域經濟格局。步入21世紀后,實施的以區域經濟協調發展為導向的西部大開發戰略,將使中國區域經濟有更多、更大的發展機遇和空間,可能創造出在市場經濟體制下產業結構、經濟結構迅速演進,東、中、西部協調優化和持續、快速發展的新的增長格局。區域經濟/發展格局/均衡發展/政策空間  regional economy/development structure/balanced development/policy territory基金項目:國家社會科學基金項目(01BJL042)階段性成果。
2013-09-10 21:26

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