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中國城市化進程中基礎設施建設和管理的問題與對策探討
中國城市化進程中基礎設施建設和管理的問題與對策探討
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  中圖分類號:F29 文獻標識碼:A 文章編號:1001-7852(2007)01-0080-05
  1 城市基礎設施概述
  城市基礎設施是城市賴以生存和發展的基礎,是既為物質生產又為人民生活提供一般條件的公共設施。城市基礎設施作為整個國民經濟系統的基礎設施在城市地域內的延伸,是為滿足城市物質生產和居民生活的需要,向城市居民和各單位提供基本服務的公共物質設施以及相關的產業和部門。城市基礎設施主要由能源系統、供排水系統、交通運輸系統、郵電通訊系統、生態環境保護系統、城市防災系統等幾大部分組成。它們既相對獨立又緊密配合,是城市物質生產和人民生活正常運行的保證。城市基礎設施作為城市賴以生存和發展的基礎條件,具有服務的公共性和兩重性、效益的間接性和長期性、運轉的系統性和協調性以及建設的超前性和形成的同步性等特點。
  2 城市基礎設施和城市化的關系
  2.1 城市基礎設施可以推進城市化進程
  一方面,城市基礎設施是城市形成的條件。在一定的生產力水平條件下,城市形成的地點與規模,很大程度上都取決于基礎設施。城市基礎設施也是城市發展的保障。當城市發展到達一定規模后,隨著人口和產業在城市的集聚,經濟發展和環境、交通之間的矛盾會隨即產生。城市基礎設施的發展有利于緩解這些矛盾,如交通設施的建設,可以縮短城市之間的距離,降低運輸成本;電力輸送與天然氣管道的架設,可以為城市提供穩定而清潔的能源等。這些矛盾的解決,為城市化的進一步發展創造了基礎條件。另一方面,城市基礎設施有利于城市化進程中聚集效益的產生。城市基礎設施的存在和發展,促進了城市各部門專業化分工體系的發展,高度專業化的分工進而使各種生產、生活活動緊密地聯系起來,為各部門之間迅速傳遞人流、物流和信息流,把城市內的各要素聯接成為按一定規律高速運轉的有機整體提供了條件。可以說,城市基礎設施是城市產生聚集效益的決定性因素。而城市化進程中產生的聚集效益又推動城市化的進一步發展。
  2.2 城市化可以影響城市基礎設施的發展
  城市化進程的推進有利于促進城市基礎設施的進一步發展。2004年末,中國的城市化率已達到41.6%,根據諾瑟姆曲線描述的城市化進程規律和世界各國城市化的經驗,中國的城市化水平已經處于曲線的第一個拐點位置,即將進入高速發展的起始階段,待整個快速城市化進程完成后,中國的城鎮人口將達到10~11億人,和現狀相比將增加5~6億人。如果每增加一個城市人口,基礎設施至少增加1萬元的投資,那么當整個快速城市化進程完成后,中國對基礎設施的投資將至少達到5~6萬億元,這將使城市基礎設施建設的任務顯著加重,城市基礎設施投資的規模將會迅速擴大。
  3 中國城市化進程中基礎設施建設和管理的現狀與問題
  3.1 中國城市化進程中城市基礎設施建設和管理的現狀
  改革開放以來,國家對城市基礎設施的投資顯著增長。特別是黨的十三屆四中全會以來,為了實現現代化的第二步戰略目標,十年規劃和“八五”計劃綱要中都明確地對能源、交通、郵電通信和重要原材料等重點行業的建設做出了具體部署,城市基礎設施建設步伐大大加快。根據2003年中國城市建設統計公報的數據顯示(表1),從1990~2003年的14年中,中國城市建設投資總額為19558.71億元,年均增長33.4%,比同期國內生產總值的年均增長速度15.6%高出17.8個百分點。
  K9R333.jpg
  隨著對城市基礎設施投資的增長,中國城市基礎設施水平也有了很大提高(表2)。1991年,中國城市的用水普及率、燃氣普及率、每萬人擁有公共交通車輛、人均道路面積、污水處理率、人均擁有公共綠地分別為54.8%、23.7%、2.7標臺、3.35m[2]、14.86%和2.07m[2],而截至2004年底,上述各項指標均有了較大增長,分別為88.83%、81.5%、8.4標臺、10.3m[2]、45.60%和7.38m[2]。城市基礎設施水平的提高,使城市投資環境和生存環境大大改善,人民生活質量不斷提高,為國民經濟健康穩定發展奠定了堅實的基礎。
  K9R334.jpg
  3.2 中國城市化進程中基礎設施建設與管理存在的問題
  3.2.1 城市基礎設施投資資金不足,投資缺口大
  雖然改革開放以來,中國城市建設固定資產投資有了較大增長,但其占全社會固定資產投資的比重和占國內生產總值的比重卻未達到合理的比例水平,逐年累計形成了巨額的投資欠賬。據聯合國有關組織的研究和建議,發展中國家的城市基礎設施建設投資比例,一般應維持在同期國內生產總值的3%~5%的水平上,或者為固定資產投資的10%~15%,這樣才能確保基礎設施建設與經濟增長的需求相協調[1]。而中國城市基礎設施投資在全社會固定資產投資和國內生產總值中分別所占的比重離上述比例都還有較大差距。1990~2003年,中國城市建設固定資產投資占同期全社會固定資產投資的比重年均為4.84%,最高年份也僅為8%,尚未達到聯合國推薦的下限;占同期國內生產總值的比重年均為1.78%,最高年份為3.82%,也僅略高于聯合國推薦的下限值。
  城市建設固定資產投資資金不足,致使中國城市建設的投資缺口大,歷史欠賬多。以上海市和北京市為例,若以日本的平均10%的比例計算,上海市1950~1978年應投資347億元,實際只有60.08億元,1978~1989年應投資485億元,實際只有196.55億元,欠賬規模達575億元,1992~1996年城建總支出為1143億元,而市政府的財政撥款只有150億元,存在近千億元的缺口,缺口率為69.1%;北京市在1998~2002年的城建總支出為729億元,而財政支出只有165.2億元,籌資563.8億元,缺口率達77.3%[2]。
  3.2.2 城市基礎設施投資渠道未能有效建立
  中國城市基礎設施建設面臨的另一個重要問題是投資渠道未能有效建立。目前,中國城市基礎設施建設資金來源主要有5個途徑:(1)城市維護建設稅和公共事業附加(簡稱城建“兩項”資金);(2)國家預算內投資和中央財政專項撥款;(3)地方財政撥款;(4)城市市政公用事業經營性收入;(5)其他收入(利用外資、集資、自籌、配套收費等)。其中,唯一規范且固定的城市基礎設施建設資金來源為“兩項”資金這一途徑。但是,“兩項”資金由于稅率低、稅基設置不合理等原因,其資金收入的增長趕不上社會對基礎設施需求的增長[1]。表3的數據顯示,1990年以來,中國城市基礎設施建設“兩項”資金在城市建設總收入中所占比重基本呈逐年下降態勢,至2003年,該比例已降至10%。這表明在現行投資體制下,有保障的城市基礎設施投資來源已難以滿足日益增長的建設資金需求。
  表3 中國城建收入及“兩項”資金情況(1990~2003年)
  Tab.3 The income of urban construction, the urban maintenance and construction tax, and the income of urban public enterprise(1990~2003)
年份  收入合計    城市維護    公用事業   “兩項”資金所      /億元      /億元      /億元        占比重/%1990  210.4896    65.0908     22.6186         41.671991  266.1198    69.5681     27.0109         36.291992  393.4788    77.9701     31.0916         27.721993  581.1904    98.0234     32.962          22.541994  674.8008    116.1193    41.3851         23.341995  774.3732    140.9097    44.7388         23.971996  847.642     157.8088    55.5873         25.181997  1110.342    190.6696    56.1217         22.231998  1433.316    215.3203    60.3965         19.241999  1627.121    219.1985    63.1558         17.352000  1988.932    237.2908    54.1475         14.652001  2526.268    270.943     48.8144         12.662002  3156.176    316.0358    49.8761         11.592003  4276.189    371.7417    55.6909         10.00

  資料來源:根據建設部《中國城市建設統計公報》(2003)的數據整理.
  3.2.3 城市基礎設施的管理水平低
  中國目前正處于從計劃經濟向市場經濟轉軌時期,城市基礎設施管理同其他經濟管理一樣,仍然是混合的管理模式,即延續計劃經濟的管理方法。在實際的運行管理中,由于重視建設過程管理、輕視運營和養護管理的思想存在,激勵和考核制度的不健全,導致管理部門間缺乏必要的整合,各個部門各自為政,難以協調工作。另外,由于管理手段和方法落后,已經不能滿足基礎設施經營管理的需要,造成工作效率低下。
  3.2.4 城市基礎設施的規劃水平低
  目前,中國城市基礎設施的規劃水平較低,在城市功能分區和定位等方面缺乏統籌安排和控制,主要表現在:城市供水、排水和熱力、燃氣以及電力和電信等基礎設施專項發展規劃參差不齊,缺乏統一規劃和相互銜接;許多項目不能按照規劃要求如期施工、建設和投入使用;一些項目未納入規劃和計劃,建設帶有盲目性;項目之間缺少協調和配套,特別是一些居民小區配套的郵政網絡、電信設施、區內道路、商業街區環境綠化和垃圾處理等滯后于住宅建設,不僅給居民生活帶來不便,而且也造成不必要的浪費。
  4 中國城市化進程中基礎設施建設和管理的優化對策
  4.1 根據城市基礎設施的不同類型,建立多元化的投融資格局
  非經營性項目的投資,市場調節難以發揮作用,只能由代表公共利益的政府財政來承担;純經營性項目可以通過市場進行有效配置,投資可以通過社會參與實現;準經營性項目雖有收費機制和資金流入,但由于政策及收費價格沒有到位等客觀因素,無法收回成本,是市場失效或低效部分,市場運行的結果將不可避免地形成資金供給缺口,要通過政府適當補貼或政策優惠維持營運,待價格逐步到位及條件成熟時轉變成純經營性項目。
  4.2 改革政府投資的決策和管理方式
  改革政府的決策和管理方式,對于深化城市基礎設施管理的改革尤為重要。可以借鑒香港政府成熟的管理模式,主要有4種[3]:一是某些大型公共工程,由于自成體系,投資巨大,而營運后又有盈利保證,可以商業化形式運作,政府支持設立獨立機構,注入資本及使用土地,實行政府興辦,按私營方式運作。二是部分商業價值高的大型基礎設施工程,采用由私人發展商以“建造、營運和移交”方式競投。三是房屋委員會興建的公共住宅,由房屋署實行封閉式管理,自行組織建設和管理。四是其它大部分公共工程也稱之為公務工程,由公務局屬下的各專業署負責組織建設。
  4.3 引入競爭機制,積極推進城市基礎設施行業的國有企業產權轉換和機制轉換
  首先,在城市基礎設施領域引入競爭機制。對于一些可以實行市場化和自由競爭的行業,如出租汽車行業、市政設施的維護、園林綠地的管理等,可以引入充分競爭機制,推行市場化改革,向民間開放;對于一些現階段實行市場化有困難的行業,如供水、管道燃氣企業、集中供熱企業、公共交通企業等,可以推行政府管制下的有限競爭,政府適當輔之以法律、行政和經濟上的調控;對于社會公益性的行業,如公共綠地休息場所、風景園林的資源保護等,可以引入適度競爭機制,對于這類由于市場化程度低的行業,政府應主動承担起組織者和經濟負担者的責任,但是也必須實行市場化商業操作。
  其次,城市基礎設施行業的大型企業應當按照現代企業制度的要求進行公司制改革,做到產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學。要構建一套有效的激勵和約束機制,建立規范的法人治理機構,形成科學、合理的企業領導體制和組織制度;要盡可能實現投資主體多元化,一些可競爭領域的企業要逐步改制為有限責任公司或股份有限公司,大型企業集團要按照母子公司制改革,控股和管理中小城市的市政公用企業。
  收稿日期:2006-03-05;修訂日期:2006-05-13
云南地理環境研究昆明80~84K9地理段娟/文余源20072007
城市化/城市基礎設施/城市基礎設施建設/城市基礎設施管理/中國
城市基礎設施是城市賴以生存和發展的基礎,是既為物質生產又為人民生活提供一般條件的公共設施。城市基礎設施可以推動城市化進程,同時城市化也可以影響城市基礎設施的發展。在闡明城市化進程和城市基礎設施關系的基礎上,分析了中國城市化進程中城市基礎設施建設和管理的現狀,并探討了其存在的諸多問題,認為建立多元化的投融資格局、改革政府投資的決策和管理方式、積極推進城市基礎設施行業的國有企業產權轉換和機制轉換將是中國城市化進程中優化城市基礎設施建設和管理的必要舉措。
作者:云南地理環境研究昆明80~84K9地理段娟/文余源20072007
城市化/城市基礎設施/城市基礎設施建設/城市基礎設施管理/中國
2013-09-10 21:26

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