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中國大都市區管治研究
中國大都市區管治研究
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  [中圖分類號]F293[文獻標識碼]A[文章編號]1000-114X(2008)01-0037-07
  大都市區是以大城市為中心,與周圍地區保持密切社會經濟聯系的城市化地區,使中心城市與周邊地區共同構成內部相互關聯、有一定空間層次、地域分工和景觀特征的巨型地域綜合體(顧朝林等,1999)。不論規模還是吸引力,大都市區都將成為世界范圍內經濟和政治創新的中心。但是大都市區在發展過程中,也面臨著城市蔓延、人口膨脹、交通擁擠、環境惡化、中心城區衰退等問題,這些問題的妥善解決必須依賴于大都市區管治。
  一、大都市區化:中國城市發展的新階段
  2006年我國城市化水平達到43.9%,已經處于城市化加速階段。由于以下原因,未來我國大都市區將會有一個較快的發展(謝守紅,2004):一是未來20年我國城市機動化將會有一個較大的發展,機動化一方面將極大地擴展城市功能的地域范圍,促進在通勤范圍內形成城鎮群體組合的城市;另一方面,將極大地改變傳統的城市與城市、城市與郊區的關系,城市功能的網絡化與郊區的城市化趨勢將十分明顯。二是中國鄉村有數倍甚至數十倍于發達國家的人口密度,較低的經濟發展水平以及巨大的人口數量導致了城鄉勞動力的同時過剩,我國在工業化過程中必須是一條城鄉共同發展的道路。大城市優先增長的城市化道路雖然政府部門有不同意見,但已得到廣大專家學者的認同。
  事實上,長三角、珠三角和京津冀三大都市區已經進入了多個大都市區的空間聯合階段,成為我國經濟階梯式發展的動力源區,2006年這三大都市區對中國經濟的整體貢獻率已經超過2/5,這三大都市區將在不久的將來成長為具有世界影響力的經濟空間。與此同時,我國中部、東北、西南和西北各地的大都市區紛紛興起,對于推動當地經濟發展、提升整體社會發展水平,正起著越來越重要的作用。然而,在城市化和大都市區發展過程中,不加干預的市場自由放任很容易造成大城市膨脹病。反之,政府過分或不恰當的干預也會影響城市和大都市區的健康發展。因此,如何擺正政府在大都市區發展中的位置和發揮積極作用,實現“有效的”大都市區管治,不僅是各國中央和地方政府普遍考慮的問題,更是中國未來區域政策需要關注的重要問題。
  二、中國未來區域政策需要關注大都市區管治
  區域政策是針對區域問題而出現的。區域問題是有階段性變化的,區域政策的重點也會隨著主要區域問題的變化而改變(張可云,2005)。在前工業化社會,整個社會生產力普遍較低,社會的主要精力集中在創造推進工業發展的人文與物質基礎方面,在這一階段尚未有成形的區域政策。在農業社會向工業社會的過渡階段,區域組織問題開始引起人們的高度重視。需要有推動農業社會向工業社會轉型的區域政策。在工業化社會,區域差距逐漸拉大,原來工業化高度發達的地區蕭條病開始出現,需要政府對落后病和蕭條病進行整治。進入后工業化社會之后,國家區域政策主要著眼于改善自然環境質量、調整城市區域內部空間布局和改善城市間聯系方式等方面。
  中國是一個地區差異極大的發展中大國,所面對的問題區域,不僅有落后區域,而且有蕭條區域,因此不僅有針對落后區域的政策,也有針對蕭條區域的政策。隨著經濟發展階段的變化,東部沿海發達地區以及中西部的較發達地區將陸續達到中等發達國家的水平。其經濟開發密度有的已超過發達國家,資源環境承載能力日益有限,大都市區的膨脹病日益顯現。我國在還沒有徹底解決區域落后病和蕭條病的基礎上,將面臨著要解決膨脹病的問題,這就需要從現在開始著手考慮制定針對膨脹病的區域政策,高度重視大都市區管治問題,并將這種政策納入到國家區域政策體系中。
  三、中國大都市區管治中存在的突出問題
  1.“重建輕管”和“單一式”的管治理念
  當前我國大都市區建設和管理中,主導思想仍然是比較注重管理的“硬件”——城市基礎設施,而忽視管理的“軟件”——人文環境的保護和人的素質的提高(楊戍標,2005)。“重建輕管”會導致投資效益低下,建設項目無法發揮作用,城市功能難以充分體現(林尚立等,2005)。表現為城市管理投入與建設投資增長的比重呈大幅度下降的趨勢;管治滯后又使建設好的設施得不到很好的維護。管治理念的“單一化”主要表現為:一是把大都市區管治與發展中的“發展”單純地理解為主要是經濟增長和物質性擴張,其結果或者是城市社會發展、環境保護被置于次要地位,或者不能把經濟、社會、環境整合起來進行發展與管理;二是把大都市區管治與發展中的“管治”理解為政府單一主體的行為,并以建立在傳統科層制基礎上的行政性行為為主導(諸大建,2004)。
  2.“后果導向”和“管家式”的管治模式
  我國大都市區的管治把重點放在問題發生之后,往往采取突擊的方式進行整治,這是一種“后果導向”式的管治模式(諸大建,2004)。問題發生之后,迅速采取應急措施予以解決是重要的,但如果沒有把原因搞清楚,那么類似事情還會不斷發生。“管家式”的管治,指政府試圖充當“好管家”的作用,通過自上而下的垂直方式,包括對涉及城市經濟發展的方方面面進行各種規制,并且提供各種基礎設施和公共服務。但是面對巨大的社會變革,信息社會的推進和全球化的深入使城市政府在原有的管理體制中越來越力不從心,已無法應對瞬息萬變的社會。
  3.部分大都市區管治行政主體缺失
  大都市區的發展一般經歷三個階段:以集聚城市化為主的大都市區形成階段;集聚與擴散并行的大都市區形成階段;多個大都市區的空間聯合階段(顧朝林等,1999)。從集聚城市化為主的大都市區發展到多個大都市區的空間聯合,當超出了一定行政范圍之后,就出現了沒有明確行政主體的大都市區,由此導致行政主體的缺失,這種現象在京津冀和長三角非常突出。部分大都市區行政主體的缺失,是長期以來制約區域政策發揮作用的主要瓶頸(莫建備等,2005)。
  4.管治的監督機制薄弱
  目前我國大都市區管治中對權力的監督以行政體系內部的自糾自查、自我監督為主,包括上級對下級的監督和部門的自我監督,而這兩種監督的銜接和自身監督又不完善。而從公眾參與、監督的角度看,盡管不少地方已實行了政務公開制度,但監督制度本身具有的缺陷、信息不完全透明以及對新聞媒體嚴格的管制制度等,基本上沒有形成對管治有效的監督約束和法律保障。
  5.政府的“越位”、“缺位”和“錯位”現象普遍
  我國大都市區管治中普遍存在著“越位”、“缺位”和“錯位”的現象(楊戍標,2005)。“越位”是政府插手不該管的事情,及運用本部門的權威和其他便利條件,制定某些符合部門利益的規章制度,管了許多不該管的事。“缺位”是政府部門應該管理的領域卻又沒有部門管理,如建立和完善社會信用秩序,提供充足的公共品和各種社會服務,政府的工作卻經常不到位。“錯位”是政府與企業、市場分工不清,行使了一些不該由政府行使的職能。政府管理雖然達到了預期目標,但投入與產出比例失調,管理成本高昂(周捷等,2001)。
  6.非政府組織獨立性不強,公眾參與度不高
  在“強政府、弱社會”的管理體制下,大都市區各類社會組織發育相對遲緩,各種功能也不夠健全。有些社會組織是在政府管理部門培育和推動下產生的,很難擁有獨立的意志和活動,不得不將相當一部分時間和精力用于完成本來需要政府部門完成的工作,而在發動市民參與大都市區管治方面又相對有限;非政府組織的獨立性大于依賴性;對地方政府的掛靠過緊;自我規范性不夠,自律性不強,社會監督缺位。受傳統文化等各種因素的影響,絕大多數市民的行為仍呈現出明顯的順從性與依賴感,沒有形成良好的公眾參與機制,加之受權限的約束,公眾參與僅限于有限的范圍之內,所采取的程序非常復雜,而參與形式又很單一。
  四、更新管治理念
  1.市場化
  新公共管理理論認為:“市場不僅在私營部門存在,也在公共部門內部存在”;政府不再是凌駕于社會之上的封閉的官僚機構,而是負有責任的企業家,公民則是其“顧客”和“客戶”。政府要樹立以顧客為導向的市場營銷和社會營銷意識,大都市區管治的目標是達到大都市區秩序與活力的協調統一。在市場經濟條件下,政府退出直接的市場競爭,以一個矛盾協調人、服務者的身份出現在企業、團體和市民面前,讓更多的私營部門參與公共服務的供給。
  2.民主化
  托馬斯·杰弗遜說過:“我不相信世上有比把權力放在人民手里更安全的做法。如果我們認為人民沒有足夠的智慧去行使權力,解決的辦法不是把權力拿走,而是開啟他們。”① 我國傳統的大都市區管治是單線型的政府行為運作,而隨著城市法制化、民主化進程的加快,現代大都市區管治越來越需要市民和非政府組織的參與,而市民和非政府組織參與城市管治的積極性也不斷增強。
  3.柔性化
  柔性化理念包括兩方面的內容:一是服務型的親和管治;二是更加強調人的素質、文化品味的提高。柔性化理念以市民需求為導向,更多關注市場規則的完善和環境的維護,為社會的正常運轉提供良好的服務和保障;從廣大市民的切身利益出發,縮短與市民之間的距離。柔性化管治不僅重視城市硬件的建設管理,更加強調人的素質、文化品味的提高和精神生活質量的改善,更加重視信息、服務等非物質的價值,以及更多樣化的、多功能的、個性化的附加價值。
  4.信息化
  要解決愈來愈復雜的城市管理問題,就要靠現代化的方法和手段。通過管治的信息化,加強信息的獲取、處理、分析能力,提高科學決策水平,建立起完善的政府信息數據庫、專家決策咨詢體系,提高政府決策的科學性和民主性。
  5.“人本化”和“能本化”
  現代西方管理理論先后經歷了“經濟人——社會人——能力人”的轉變(顧朝林,2001)。目前,在西方發達國家,人們對人的創造能力的關注日益增長。作為人的最高需求的自我實現正成為西方人追求的重要目標。這就要挖掘人的潛力,發揮人的創造能力和智力,把人塑造成為“能力人”。鑒于我國大都市區管治所處的階段,一方面要注重經濟手段的發揮,另一方面要及時實現管治理念由“物本化”向“人本化”和“能本化”的轉變。
  五、完善管治結構
  1.管治對象和目標
  對象是面向大都市區公共物品和公共事務的管治。總目標是不斷提高大都市區管治的現代化水平,達到經濟效益、社會公平、生態和諧的兼顧。具體目標有:構建新的大都市區管治體系;突出解決城市社會分異和社會公平問題;核心城區和周邊地區的協調發展;實現由“空間集中”向“有機疏散”的轉變;妥善解決城鄉邊緣區出現的各種問題;遏制日益嚴重的大都市區環境污染問題;解決大都市區中心城市(以及城市中心部分)的衰退問題;建立和諧的大都市區城市之間的關系。
  2.管治主體
  在多元主體管治模式中,政府依然是不可替代的組織者和指揮者,政府的行為決定和影響著其他大都市區管治主體的活動方式和效果;營利性企業和非政府組織則是配合政府為大都市區管治提供服務和物品的組織,它們的介入可以克服政府包攬管治事務的傳統弊端,提高大都市區管治的效率與效益;社會公眾則是大都市區管治主體中的基礎細胞,他們的參與使大都市區管治的機制從被動外推轉化為內生參與,是現代化大都市區管治的重要動力(郝毛,諸大建,2005)。
  3.管治體系
  (1)垂直管治體系的構建。一是確立發展成熟的大都市區的行政主體。要申明該主體的法律地位和法律賦予的權力,明確該主體的功能主要是負責監督或直接負責區域規劃的協調、編制和實施,以避免長期以來沒有健全的區域規劃編制機構和協調機構的問題(黃光宇,張繼剛,2003)。二是構建雙層的大都市區政府體系,明確劃分大都市區政府和地方政府的職責范圍。大都市區政府管理超出地方政府范圍的公共服務,地方政府負責所在區域的日常社會服務職能。
  (2)水平管治體系的構建。一是完善水平管治體系中的監督機制。非政府組織一方面通過有序的參與來實現和表達利益,并在此過程中監督和控制政府權力,成為政府的一種制衡力量(李建勇,程挺,2004)。二是完善水平管治體系中的參與機制。要有信息流動的渠道,可通過各種形式收集公眾的意見;要有信息反饋機制,讓公眾知道政府是否采納了他們的建議,采納后的效果如何,或者為什么沒有采納等,以此來真正實現公眾的參與(諸大建,2004)。
  4.管治過程
  管治過程必須由“后果導向”式轉變為“原因導向”式。“原因導向”式在解決大都市區發展中的各種問題時,一是抑制原因的對策,其重點是防止產生問題的原因再次發生;二是切斷原因的對策,重點是假如產生問題的原因再次發生,可以防止它對問題的影響(諸大建,2004)。
  六、創新管治模式
  1.大都市區管治模式是不斷變化的
  大都市區的各種管治模式本身及其運用有很大的局限性,因此,大都市區管治的模式是不斷變化的。美國的城市(大都市區)管治大體經歷了四個階段:1950年代以行政為指導,屬于政府推動型;1970年代屬于向市民讓利、讓步型;經濟危機后,政策保守轉向福利型;1990年代開始側重于政府創新,轉向企業型②。1997年爆發的亞洲金融危機,就使香港的大都市區管治模式出現了從“管理型”向“創業型”轉變的趨勢③。
  2.中國大都市區應該是多元化的管治模式
  新中國成立以來,我國城市化水平迅猛發展,但是城市化水平極不平衡。在東部的不少特大城市周邊地區,業已出現城鎮連綿帶。而廣大中西部地區,城市化水平仍然較低,主要還是依托與區域中心城市和交通干線城市呈帶狀空間分布格局,甚至西藏、青海以及新疆、內蒙古、寧夏、甘肅的大部分地區,城鎮發育仍停留于點的狀態。
  在這種背景下,東部的大都市區管治應該以“管理模式”與“社團模式”為主,而對于中西部的多數大都市區,以“支持增長模式”為主,對于東北等老工業基地,以“福利模式”為主。雖然中西部地區和東北目前不是以“管理模式”與“社團模式”為主,但并不是不需要完善公眾參與機制,恰恰相反是要積極加快政府職能轉變,減少政府直接參與經濟的程度,加強政府宏觀調控能力的建設,實現政府辦公、立法與執法高效廉潔,公開透明,公正公平;培育參與大都市區管治的多元化主體,完善參與機制,使之盡快轉變為“管理模式”與“社團模式”。
  七、中國大都市區管治的體制創新
  1.重新定位政府職能
  實現由“管理型”政府向“服務型”政府的盡快轉變,強化對市場的宏觀調控、生產服務、社會保障等職能;要關注社會公平目標、環境目標,以及對弱勢群體利益的保障;鼓勵中介組織、非盈利機構、市民、企業等廣泛參與維持秩序,參加經濟和社會管理。
  2.建立綜合的或專門的跨區域行政組織以強化區域協調管理
  一個有效的大都市政府領導下的多中心體制,成為世界大都市區政府形態發展的新趨勢(林尚立等,2005)。隨著我國城市化進程的加速推進,尤其是處于成熟階段的大都市區,已面臨著類似于發達國家的區域性矛盾和問題,亟待設立跨區域的行政組織來協調處理。這類行政組織可以是綜合性的,也可以是專門性的。鑒于我國府際關系的特殊性,可以將區域協調職能賦予相應的政府部門,由該部門牽頭,會同下層級政府的對應部門共同履行協調職能。
  3.搞好跨區域的大都市區區域規劃
  規劃是實施城市與區域管治的依據和基礎。城市與區域管治涉及各個方面,要使大家形成共識,依據一個共同的綱領行事,唯有規劃才能夠辦到。大都市區區域規劃,應突破行政區概念,把編制和實施區域規劃放在突出重要的位置;應著眼于打破地區分割,發揮各自優勢,與周邊地區一起統籌重大布局和生態環境建設,提高區域的整體競爭力。在中國實施區域規劃,靠政府強制不行,規劃本身要有吸引力,各區域之間、城市之間才能實現“互利”(方創琳等,2007)
  4.完善大都市區的空間分權
  為了改變大都市區中心城市資源、權力過度集中的狀況,在保持中心城市商業、生產、文化中心地位的前提下,通過大區域規劃等方式,重新界定區域組織的設置、角色和功能(孫柏瑛,2004)。這是一個權力重新劃分的過程,涉及中心城市權力的轉移與分散,也關系到新建機構與原有機構在公共事務管理權限范圍的調整。
  5.適時運用行政區劃調整手段
  行政區劃是國家分級進行區域政治經濟管理的主要手段和權力空間的再分配機制,也是壯大本地利益的政治和空間依據。對于我國而言,大都市區的形成還處在初級階段,適當地行政區劃調整可以減少農村包圍城市和攤大餅的城市蔓延趨勢,有效地整合城市發展空間,并最大限度地發揮土地的經濟價值。也可以整合政府間的關系,促進公共服務效率的提高。行政區劃的調整不失為一種行之有效的管治措施(黃麗,2003)。通過調整行政區劃來化解區際利益矛盾,在一定范圍內是相當有效的,但不能把之視為包治區際矛盾百病的“靈丹妙藥”(林家彬,2003)。
  6.重視公眾參與,大力發展非政府組織
  重視公眾參與,首先政務要公開透明。政府及時公布有關規劃的政策、法規和管理程序,增強公眾在大都市區規劃、建設和管理上的知情權、參與權和管理權。其次,完善公眾參與機制。
  對于經營性的市場中介組織,要完善立法,鞏固其經濟主體地位,承認中介機構的法律地位;制定并維護市場游戲規則,為中介組織創造一個寬松的社會環境和執業環境;提高中介機構的企業素質、人員素質和業務素質,在市場競爭中促進中介組織的發展(饒會林,2003)。對于非經營性的商會或行業協會,要以加強規范性、自律性建設的間接管理為主,在商會法律地位明確的前提下,逐步提高這類組織所獨有的、政府和個人企業又不能代替的自我約束、自我發展的作用。
  注釋:
  ① 轉引自楊戍標主編:《中國城市管理研究:以杭州市為例》,北京:經濟管理出版社,2005年,第99~100頁。
  ② 史健潔:《論城市管治與地方政府的作用:以鎮江市機構改革為例》,載顧朝林、沈建法、姚鑫等:《城市管治——概念·理論·方法·實證》,南京:東南大學出版社,2003年,第224~231頁。
  ③ 沈建法:《全球化世界中的城市競爭與城市管治》,載顧朝林、沈建法、姚鑫等:《城市管治——概念·理論·方法·實證》,南京:東南大學出版社,2003年,第80~84頁。
廣東社會科學廣州37~43F107城市經濟、區域經濟安樹偉20082008
管治/大都市區/中國
未來中國的區域政策需要關注大都市區管治。目前中國大都市區管治中存在的主要問題有“重建輕管”和“單一式”的管治理念,“后果導向”和“管家式”的管治模式,部分大都市區管治行政主體缺失,大都市區管治的監督機制薄弱,政府的“越位”、“缺位”和“錯位”現象普遍,公眾參與度不高等。為了實現中國大都市區“好的管治”,管治理念將不斷地趨向于市場化、民主化、柔性化、信息化、“人本化”和“能本化”;在大都市區管治中必須協調政府與跨國公司、非政府組織、政府間組織以及市民社會等主體之間的關系;要構建完善的垂直管治體系和水平管治體系,實現由“后果導向”式管治向“原因導向”式管治的轉變;逐步建立多元化的管治模式。同時,要重視大都市區管治的體制創新。
作者:廣東社會科學廣州37~43F107城市經濟、區域經濟安樹偉20082008
管治/大都市區/中國
2013-09-10 21:26

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