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中國對外開放三十年回顧與展望(二)
中國對外開放三十年回顧與展望(二)
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  (接本刊第六期)
  四、中國加入WTO后對外開放政策的發展
  改革開放以來,中國始終堅持互利共贏的戰略,把既符合本國利益又促進共同發展作為處理與世界各國和地區經貿關系的基本原則。加入WTO后,中國政府遵守WTO規則,信守在加入時所做出的廣泛承諾,對貿易體制和政策進行了全面的調整。從此,中國對外開放也進入到一個以多邊規則為基礎、全面提升開放水平的新階段。
  1.法制建設與透明度
  中國政府在加入WTO前后,根據WTO規則和所作承諾,在集中清理的基礎上,有計劃地對與貿易有關的法律、行政法規、部門規章等進行了調整。從1999-2007年年底,中國中央政府制定、修訂、廢止了3000余件法律、行政法規和部門規章。這些法律、法規和規章的內容涉及貨物貿易、服務貿易、與貿易有關的知識產權保護以及透明度、貿易政策的統一實施等各個方面。通過法律、法規和規章的立、改、廢工作,中國的貿易制度與WTO規則和中國所作承諾保持了一致,《WTO協定》和《中國加入WTO議定書》的各項原則、規則和要求在中國得到了全面、統一實施。
  加入WTO以來,中國政府政策的透明度大幅提高。《立法法》、《行政法規制定程序條例》等法律法規的制定,使立法公開進一步制度化、規范化。這些法律法規明確要求在立法過程中,要通過書面征求意見、召開研討會、座談會、聽證會等多種形式和通過新聞媒體、國際互聯網等多種途徑,公開征求社會各方面意見,給予社會公眾和各利益方充分發表評論的機會,并對法律、法規和規章的公布問題作了具體規定。2003年制定的《行政許可法》,對政府行為的透明度提出了更加嚴格和具體的要求。
  近幾年來,中國中央政府進一步加大了在各級政府和政府部門推行政府信息公開的力度,完善了相關制度。為了從技術上推動政府信息公開,96%的中央政府部門和大多數的地方政府開通了官方網站。中國政府網站也于2006年1月1日開通。目前,立法公開在中國已經成為普遍實踐,政府信息公開也已在各級政府和政府部門全面推行。
  中國政府還按照加入WTO的承諾,設立了中國政府WTO通報咨詢局,提供有關中國貿易政策的信息,并根據WTO各個具體協定的要求,履行通報中國貿易政策和措施的義務。目前,公眾還能夠通過《中國對外經濟貿易文告》以及各級政府網站獲取與貿易投資有關的法律、法規和規章。
  2.貨物貿易
  中國的平均關稅水平按照加入承諾,從2001年加入時的15.3%逐步降低到2007年的9.8%。其中,工業品平均關稅由14.7%降至8.95%,農產品平均關稅由23.2%降至15.2%。農產品中,較為典型的如牛肉關稅從31.8%降到12%、蘋果關稅從22%降到10%、土豆關稅從24%降到15%。工業品中,較為典型的如汽車整車關稅從69.2%降到25%、汽車零部件關稅從22.9%降到10.4%、紙張關稅從17.2%降到6.7%。到2005年1月1日,中國絕大多數的關稅削減承諾已執行完畢,中國關稅的約束率達到了100%。此外,截至2005年1月1日,中國已根據《信息技術協議》取消了所有信息產品的關稅。
  中國根據加入WTO承諾,對糧、棉、油、糖、羊毛、化肥等關系國計民生的大宗商品的進口,建立了完整、公開、透明的關稅配額管理體制。關于進口配額、進口許可證和特定招標等非關稅措施,到2005年1月1日中國已按所承諾的時間表全部取消。中國的關稅配額管理體制按照加入承諾進一步完善,關稅配額量逐年擴大。其中,對植物油的關稅配額管理已按承諾于2006年1月1日起取消。
  根據2004年4月修訂的《對外貿易法》,中國政府于2004年7月1日起,提前半年履行了放開外貿權的承諾,取消了實行了50年的外貿權審批制,開始實行外貿經營權登記制。2005年1月1日,中國政府取消了絲綢的國營貿易管理。指定經營也按照加入承諾如期取消。根據加入WTO后市場逐步開放的要求,繼2004年年底中國開放成品油零售市場之后,2006年12月11日我國的成品油批發市場也如期開放。同時,商務部頒布的《成品油市場管理辦法》(商務部令2006年第23號)和《原油市場管理辦法》(商務部令2006年第24號)也從2007年1月1日起開始施行。
  加工貿易是我國重要的貿易方式之一,為我國經濟發展做出了重要貢獻。但是,隨著國民經濟的發展和外貿增長方式轉變,改革開放初期政策過寬、企業進入門檻過低、環境資源成本過大等問題日益凸現。為此,2005年國務院責成有關部門研究提出了控制“兩高一資”產品(高污染、高能耗、資源性產品)出口的宏觀調控措施,出臺了兩批加工貿易禁止商品目錄。2006年,公布了新一批取消和降低出口退稅商品清單,其后又將已取消出口退稅的大部分商品列入加工貿易禁止目錄。
  2007年7月,商務部和海關總署聯合發布第44號公告,形成了關于擴大加工貿易限制類商品目錄范圍、保證金臺賬實轉以及東西部政策有別的政策措施。一是擴大加工貿易限制類商品范圍:自1996年實施保證金制度以來,限制類商品僅為394種,此次將1853種降低出口退稅率的商品增列入加工貿易限制類商品目錄。二是臺賬保證金由“空轉”變為“實轉”:政策調整后,將不再區分A、B類企業的信譽類別以及聯網與否,對東部地區經營限制類商品的加工貿易企業,一律按應征稅款的50%實行銀行保證金臺賬實轉,C類企業仍維持“實轉”不變。三是實行區域差別管理:允許限制類商品繼續在出口加工區、保稅區等海關特殊監管區域內生產經營;在中西部地區,對經營限制類商品生產的企業不再區分A、B類別,均實行保證金臺賬“空轉”,C類企業“實轉”不變。實際上,這些政策的調整并非要取消加工貿易,而是為了抑制低附加值、低技術含量產品出口過快增長,減少貿易摩擦,緩解貿易順差過大帶來的突出矛盾,實現貿易增長方式轉變和社會經濟的可持續發展。
  2007年12月21日,商務部、海關總署聯合發布了第110號公告,公布了新一批加工貿易禁止類目錄,共計589個10位海關編碼商品,主要涉及動物產品、植物產品、動植物油脂、食品、飲料、礦產品、化學產品、塑料及其制品、鋼鐵及制品、鋁制品。還有一些含瀕危動植物成分的制品也列入禁止類,包括皮革制品、動物毛及其織物、鞋靴類、首飾制品、眼鏡、鐘表、雜項制品。此次禁止類商品目錄調整重點在于優化出口商品結構,并在過渡期等方面做了妥善安排。總體上看,這將促使企業向更高技術含量、更大增值環節發展,推進加工貿易轉型升級,實現加工貿易持續健康發展。
  為了引導和推動加工貿易梯度轉移,支持中西部承接產業轉移,帶動中西部開放型經濟發展,2007年10月30日商務部和國家開發銀行聯合發布《關于支持中西部地區承接加工貿易梯度轉移工作的意見》。主要內容包括兩方面:一是在中西部建設一批加工貿易梯度轉移承接地。承接地主要是指中西部具有明顯區域優勢、具備承接東部加工貿易產業轉移的技術、低成本等方面優勢的地區。目前,第一批已確定武漢、南昌、贛州、郴州、新鄉、焦作、合肥、蕪湖、太原9個城市為重點承接地。二是對承接地和實施梯度轉移企業的重點加工貿易項目給予金融支持,包括提供貸款、利率優惠、債券承銷等其他金融服務。這為加工貿易企業提供了新的機遇和更廣闊的發展空間。
  在技術進口方面,根據《中華人民共和國對外貿易法》和《中華人民共和國技術進出口管理條例》,為落實《國務院關于實施〈國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006-2020年)〉若干配套政策的通知》(國發[2006]6號)精神,限制盲目進口,引導企業引進國外先進適用技術,推動對引進技術的消化吸收和再創新,2007年11月23日商務部頒布了修訂后的《中國禁止進口限制出口技術目錄》(以下簡稱《目錄》),并于2007年11月22正式實施。《中國禁止進口限制進口技術目錄(第一批)》(原對外貿易經濟合作部、原國家經濟貿易委員會令2001年第15號)同時廢止。《目錄》列入了進口后將危害國家安全、影響社會公共道德和社會公共利益、影響人和動植物生命健康、破壞生態環境等方面的技術126項,涵蓋農業、食品制造業、紡織業、化學原料及化學制品制造業、醫藥制造業、金屬冶煉加工業、設備制造業、電力熱力生產供應業及環境管理業等19個行業。列入《目錄》的禁止類技術不允許進口,限制類技術采取許可證管理。修訂后的《目錄》細化了控制要點和技術規格,更加規范化,更具操作性,對規范技術進口管理,提升引進技術的質量和水平將起到積極的推動作用。
  3.服務貿易
  在服務業開放方面,我國認真履行加入WTO的承諾。在WTO分類的160多個服務貿易部門中,中國已經陸續開放了100多個,接近發達成員水平(發達國家開放的部門數為108個)。
  在銀行服務領域,中國自加入WTO以來,積極推動國內金融體制改革,在審慎原則的指導下建立起了公平、透明、高效的外資金融機構監管體制,依據加入承諾推出了多項重大開放政策,外國服務提供者的市場準入水平大幅提高,如在銀行領域允許符合條件的外資銀行對中國公民開展人民幣業務等。截至2006年年底,74家外資銀行在中國設立了200家分行和14個法人機構,186家外資銀行在中國設立了242家代表處,115家外資銀行機構獲準經營人民幣業務,外資銀行在中國的資產絕對額從1994年的118.4億美元增長到2005年的1200多億美元,12年增長了9倍。同時,銀行業還引進了外資戰略投資者,截至2006年年底中資商業銀行共引進29家戰略投資者,投資總額190億美元。
  在保險服務領域,根據中國加入WTO的承諾,從2004年12月11日開始,外資保險公司可以在中國任何地區提供保險服務,放開了除有關法定保險以外的全部業務。2006年,外資保險公司數量已增加到47家,國際上的主要跨國保險公司均已進入中國,名列世界五百強的企業中有40多家是保險公司,其中有12家在中國設立了分支機構。從2006年來看,外資保險公司實現保費收入259.2億元人民幣,占市場份額的4.59%,比2005年增加了1.47個百分點。外資保險公司的保費收入在中國的增長速度,是中資保險公司增速的30倍。在北京、上海、深圳這些外資保險公司市場份額分別達到了21.2%、19.1%和11.9%。此外,在電信、會計、教育等所有其他服務部門,中國政府也嚴格履行了加入承諾,提供了廣闊的市場準入機會。
  在分銷領域,根據加入WTO關于商業(分銷)領域開放的有關承諾,中國對1999年制訂的《外商投資商業企業試點辦法》進行全面修訂,于2004年4月頒布了《外商投資商業領域管理辦法》,按期實現了商業(分銷)領域的對外開放。2005年年底,中國政府取消了對外商投資商業企業的數量、地域和股權比例限制,全面開放市場。自1992-2005年,中國累計批準設立外商投資商業企業1341家,開設店鋪5657個,其中,2005年全年新設的外資商業企業數量就超過了1992-2004年批準設立的外商投資商業企業的總和。外商投資大型連鎖超市在中國的市場份額不斷擴大,2005年已超過1/4,少數城市達到50%以上。目前,外資企業所占市場份額仍在繼續增長。
  根據加入承諾,中國打破了國家統一配置原油資源和中石油、中石化兩大集團集中批發成品油的格局,允許具備條件的企業從事原油、成品油批發經營,構建起統一、開放、競爭、有序的石油市場體系,中國石油市場逐步形成了國有大型石油公司、跨國石油公司、社會經營單位共同參與競爭的格局。
  從2002年起,我國對化肥實行國營貿易進口管理,取消化肥進口配額,實行關稅配額管理。從2006年12月11日起,化肥分銷業務(包括批發零售)對外資開放,這是中國化肥行業進一步對外開放的重要舉措。
  從2004年12月11日起,中國的藥品分銷市場全面對外開放。2005年,我國汽車分銷領域全面對外開放,外資開始進入這一行業。
  為進一步落實內地與香港、澳門簽訂的兩個CEPA,內地對港澳地區的開放廣度和深度進一步擴大。具體表現如下:
  (1)2006年11月6日,商務部公布了《〈外商投資商業領域管理辦法〉補充規定(二)》(2006年12月1日起施行),根據國務院批準的《〈內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排〉補充協議三》和《〈內地與澳門關于建立更緊密經貿關系的安排〉補充協議三》,就《外商投資商業領域管理辦法》中有關香港和澳門服務提供者投資商業領域做出補充規定。規定對同一香港、澳門服務提供者在內地累計開設店鋪超過30家的,如經營商品包括圖書、報紙、雜志、藥品、農藥、農膜、化肥、糧食、植物油、食糖、棉花等商品,且上述商品屬于不同品牌,來自不同供應商的,允許港澳服務提供者控股,出資比例不得超過65%。而在2004年的《外商投資商業領域管理辦法》中則規定,外國投資者的出資比例不得超過49%。
  (2)2007年1月4日頒布實施的《〈外商投資民用航空業規定〉的補充規定(二)》,允許符合香港、澳門服務提供者定義的香港、澳門航空銷售代理企業在內地設立合資、合作或獨資航空運輸銷售代理企業,注冊資本要求與內地企業相同。航空服務業對港澳的開放度超越了2002年8月實行的《外商投資民用航空業規定》。
  (3)2007年4月2日,新聞出版署、商務部公布《〈關于投資圖書、報紙、期刊分銷企業管理辦法〉的補充規定》(2007年5月1日起施行),對同一香港或者澳門服務提供者在內地累計開設店鋪超過30家的,如經營商品包括圖書、報紙、期刊,且上述商品屬于不同品牌,來自不同供應商的,允許港澳服務提供者控股,出資比例不得超過65%。
  (4)2007年11月5日,商務部又公布了《〈外商投資商業領域管理辦法〉補充規定(三)》(即日施行),對同一香港、澳門服務提供者在內地累計開設店鋪超過50家的,如經營商品包括藥品、農藥、農膜、化肥、植物油、食糖、棉花等商品,且上述商品屬于不同品牌,來自不同供應商的,允許港澳服務提供者控股,出資比例不得超過65%。
  通過采取上述各種擴大開放措施,外商進入分銷領域的步伐也進一步加快。據商務部《2007中國外商投資報告》透露,2006年分銷服務領域的外商直接投資項目比2005年增長了59.6%,實際使用外資金額增長84.8%。
  4.利用外資
  從2002年1月1日起,我國正式開始履行WTO項下的各項義務,逐步放寬投資領域,減少投資障礙,加強投資保護、放松投資管制、減少政府干預。
  2002年,為適應國民經濟結構調整和中國加入WTO的新形勢,中國頒布了新修訂的《指導外商投資方向的規定》和《外商投資產業指導目錄》。2003年頒布了《鼓勵外商投資高新技術產品目錄》。
  隨著中國對外開放不斷擴大和加入WTO過渡期的結束,2004年和2007年,中國政府又兩次對《外商投資產業指導目錄》進行修訂。特別是《外商投資產業指導目錄(2007年修訂)》,在2004年版的基礎上,進一步擴大了開放領域,如列入鼓勵、限制和禁止類條目共有478條,其中鼓勵類351條,比原目錄增加了94條,占總條目比重由原來的69%提高到73%;限制類87條,占比從21%減少為18%;禁止類40條,占比由原來的9%下降到8%。《外商投資產業指導目錄(2007年修訂)》尤其鼓勵發展節能環保產業,這與限制“兩高一資”產品生產和出口的政策措施是一致的。同時,積極促進貿易平衡和區域協調發展,在鼓勵外商投資產業目錄中不再列入“限于中西部地區”的條目。
  為了促進中西部地區的發展,2000年中國頒布了《中西部地區外商投資優勢產業目錄》。2004年7月,對《中西部地區外商投資優勢產業目錄》進行了修訂,以鼓勵外商向中西部地區投資。
  2005年,國務院發布《關于實施〈促進產業結構調整暫行規定〉的決定》和《產業結構調整指導目錄》,將投資項目分為鼓勵、允許、限制和淘汰四類。明確規定《產業結構調整指導目錄》是引導投資方向,政府管理投資項目、制定和實施財稅、信貸、土地、進出口等政策的重要依據。《產業結構調整指導目錄》原則上適用于中國境內的各類企業,也是修訂《外商投資產業指導目錄》的主要依據之一,其中淘汰類直接適用于外商投資企業。
  此外,國家還根據國民經濟發展和產業結構調整的需要,制定了一系列了政策措施,如:1999年國家經貿委第6號令《淘汰落后生產能力、工藝和產品的目錄(第一批)》;1999年國家經貿委第14號令《工商投資領域制止重復建設目錄(第一批)》;1999年國家經貿委第16號令《淘汰落后生產能力、工藝和產品的目錄(第二批)》;2000年國務院辦公廳國辦發[2000]40號轉發國家經貿委、外經貿部、海關總署、工商總局、質量技術監督局《關于嚴格控制新增棉紡生產能力的規定》;2002年國家經貿委第32號令《淘汰落后生產能力、工藝和產品的目錄(第三批)》;2002年國務院辦公廳國辦發[2002]23號轉發國家經貿委、國家計委、環保總局、工商總局、質檢總局《關于從嚴控制鐵合金生產能力切實制止低水平重復建設的意見》;2003年12月國務院國辦發[2003]103號轉發發改委、國土資源部、商務部、環保總局、銀監會《關于制止鋼鐵行業盲目投資的若干意見》,發改委、財政部、國土資源部、商務部、人民銀行、環保總局、工商總局《關于制止電解鋁行業違規建設盲目投資的若干意見》,發改委、財政部、國土資源部、建設部、環保總局、質檢總局《關于防止水泥行業盲目投資加快結構調整的若干意見》;2004年4月,國家發改委會同有關部門制定了《當前部分行業制止低水平重復建設目錄》;2004年5月,國家發改委、財政部、商務部、國土資源部、工商總局、稅務總局、環保總局、銀監會、電監會聯合制定了《關于清理規范焦炭行業的若干意見》;2005年3月國務院辦公廳《關于電站項目清理及近期建設安排有關工作的通知》等。這些政策規定同樣適用于外商投資企業。
  關于外資并購問題,2002年以來中國逐步完善外資并購政策,相繼出臺了一系列的相關政策措施。2002年11月4日,中國發布了《關于向外商轉讓上市公司國有股和法人股有關問題的通知》,標志著暫停多年的外資并購上市公司正式解凍,為外商直接收購中國上市公司非流通股打開了大門。同年,發布了《合格境外機構投資者境內證券投資管理暫行辦法》,允許合格境外投資者(QFII)通過托管銀行投資于境內A股市場。2003年4月12日,正式施行《外國投資者并購境內企業暫行規定》,這是涉及外資并購的標志性法規,是中國外資并購政策法規的一個突破。2006年8月,《關于外國投資者并購境內企業的規定》出臺。新規定是對2003年《外國投資者并購境內企業暫行規定》的修正案,一方面強化了審批環節和反壟斷審查,另一方面也試圖對外資并購的操作環節,特別是對SPV(特殊目的公司)的設立、跨境換股等技術細節進行了更為細致的規定。外資并購政策正在逐步完善。
  關于稅收問題,1979-2007年,外商投資企業一直享受著低稅率的優惠待遇。這在中國對外開放進程中能夠大量吸引外資確實發揮了積極作用。但是,隨著中國市場經濟體制的不斷完善,呼吁市場規范和公平競爭便成為各經濟主體的最強音。在此情況下,為創造一個公平競爭的環境,內資企業和外資企業所得稅法“兩稅合一”終于邁出了實質性步伐。2007年3月16日,十屆人大五次會議通過了《企業所得稅法》,并于2008年1月1日起施行。這意味著1991年實施的《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法》及1994年頒布的只適用于中資企業的《中華人民共和國企業所得稅暫行條例》將完成其歷史使命。新稅法規定了25%的統一稅率,這使所有中國境內的內外資企業處于一個公平的競爭平臺上。同時,也使中國利用外資跨入一個新的階段。預計,在這一新階段中,對外資的需求開始從數量為主轉向以質量為主,資金流動從流入為主轉向流入和流出并重,吸收外資的方式從新設企業為主轉向新設和并購兩種方式并重。
  5.知識產權
  中國政府高度重視知識產權保護工作。在加入WTO前后,中國政府對與知識產權保護相關的幾乎所有法律法規和司法解釋都進行了修改,使其與WTO《與貿易有關的知識產權協定》以及其他保護知識產權的國際規則相一致。
  中國政府高度重視知識產權保護的宣傳普及工作,提高全社會的知識產權保護意識。從2004年開始,中國政府將每年的4月20日—26日確定為“保護知識產權宣傳周”,在全社會開展知識產權保護宣傳教育活動,營造尊重勞動、尊重知識、尊重創造的良好社會氛圍,提高廣大公眾的知識產權意識。
  與此同時,中國政府把打擊侵犯知識產權的執法行動作為知識產權保護工作的重點。近幾年來,各級專利版權管理部門、工商行政管理機關、海關、公安和檢察機關等通力合作,加強有關這方面的法律的執行力度,尤其是針對涉及到與人民生命健康密切相關的食品和藥品的專利侵權行為開展了專項執法行動,取得了良好效果。此外,中國海關已經與歐盟成員國、美國等國家共同簽署了關于行政法律執行的多邊協助協議。2006年12月29日,全國人民代表大會常務委員會頒布了關于加入《世界知識產權組織版權條約》的決定,進一步表明中國政府保護知識產權的決心和行動。
  五、未來展望
  30年來中國經濟社會的快速發展無不得益于改革開放,因此,中國將始終堅持對外開放,不會動搖。最近,胡錦濤同志在黨的“十七大”報告中再次強調指出,要堅持對外開放的基本國策,拓展對外開放廣度和深度,提高開放型經濟水平。這是新一屆中國領導集體發出的明確信號,既表明了中國政府的決心和政策取向,也為未來中國對外開放的發展方向描繪出藍圖。
  根據新形勢下的新要求,筆者認為,新一輪對外開放將在以下幾個方面重點展開:
  1.進一步擴大對外開放,提高對外開放水平
  中國經濟和社會發展取得的所有成就,都與中國始終推進改革和對外開放密不可分。在未來的發展進程中,中國政府將繼續堅持走改革開放的道路,完善市場經濟體制,提高對外開放的水平。
  從廣度上講,進一步擴大開放領域,尤其是服務領域,允許更多的金融保險公司進入中國,逐步擴大業務范圍,包括經營人民幣業務;繼續推進人民幣可自由兌換,提高個人換匯額度,筆者認為可由目前的5萬美元/年提高到10萬—20萬美元/年,以緩解外匯儲備增長過快、過大的壓力;逐步推進人民幣區域化、國際化進程,允許將人民幣作為對外經貿(包括貿易、承包工程、勞務合作等)的結算貨幣,可首先在周邊國家地區的邊境貿易和經濟合作中全面實施,以減少匯率風險和交易成本;繼續推進資本市場對外開放,拓寬境外機構在本國境內的融資渠道,穩步實現資本項目可兌換;擴大物流企業外商投資試點范圍,鼓勵外商投資城市公共設施和交通運輸。
  從深度上講,有兩個方面是進一步拓展對外開放深度的路徑:
  一是貿易自由化。根據多邊貿易體系貿易自由化進度和要求,進一步減少和消除關稅和非關稅壁壘,提高市場準入水平。2008年,中國將繼續履行入世關稅減讓承諾,進一步降低鮮草莓、對苯二甲酸等45個商品的進口關稅;繼續對關稅配額外進口一定數量的棉花實行滑準稅,并對滑準稅公式進一步完善。調整后,2008年的關稅總水平為9.8%,其中,農產品平均稅率為15.2%,工業品平均關稅為8.9%。
  2008年,中國將繼續推進區域貿易自由化進程,促進要素跨境流動和優化配置,包括以區域貿易安排(RTA,包括FTA、優惠貿易安排)形式,成員間進一步開放市場,降低關稅水平乃至實現零關。對原產于東盟10國、智利、巴基斯坦、韓國、印度、斯里蘭卡、孟加拉等國家的部分進口產品實行比最惠國稅率更低的協定稅率。
  二是貿易便利化。貿易便利化是新一輪多邊貿易談判的新議題,它涉及“邊境背后”的措施,包括簡化通關程序、提高通關效率、減少文件要求、能力建設、商務人員通關便利等。盡管WTO新一輪談判迄今未果,且尚未制定出相應規則,但該項工作已在亞太經濟合作組織(APEC)成員中推進多年,并取得積極進展。中國實施的“大通關”、“金關工程”使貿易便利化程度大大提高,交易成本進一步降低有力促進了對外貿易發展。
  既然是“邊境背后”的措施,它就屬于一國內部管理的范疇,應根據自己的經濟技術水平和能力自主確定,即便達成協議或有承諾,通常也是非約束性的,目前APEC推動的貿易便利化就是如此。但值得注意的是,在多邊貿易體制中,關稅消減空間越來越小、非關稅措施日益受到約束、邊境日益開放的情況下,“邊境背后”措施對貿易流動的影響則凸顯出來,成為多邊、區域自由化向縱深推進的重要內容。因此,貿易便利化也將成為中國深化對外開放領域、提高開放型經濟水平的重要路徑和必然選擇。
  從方法上講,把“引進來”和“走出去”更好地結合起來。一方面,要繼續積極有效利用外資,加強對外資的產業和區域投向引導,提高利用外資的質量,包括繼續限制“兩高一資”產品的生產和出口。筆者認為,在制定政策時不要采取簡單化的一刀切做法,應對欠發達的中西部地區給予差別待遇,如在稅收、用地等方面予以適當政策傾斜,這既符合中國區域協調發展、產業結構調整和梯度轉移的要求,也為內外資企業留下一些到中西部發展的空間。同時,要創新利用外資方式,包括境外上市、發行境外債券、轉讓基礎設施經營權、鼓勵國際風險投資公司投資中國等多種利用外資方式。
  另一方面,進一步推動中國企業“走出去”到境外投資(包括建立境外經濟合作區)和開展經營,幫助它們熟悉國際經濟貿易和投資環境,按照國際通行規則和當地法規及習俗辦事,培育中國的跨國公司和世界品牌。從目前實際情況來看,需要進一步完善境外投資促進體系,加強風險防范和管理,特別是國有資產管理,加大對“走出去”的金融支持力度。
  2.全面實施自由貿易區戰略,推進區域貿易投資自由化進程
  關于FTA(Free Trade Agreements,自由貿易協定)/RTA(Regional Trade Agreements,區域貿易協定)的作用,在多邊領域中一直存在著兩種截然不同看法:一種觀點認為,FTA/RTA是實現貿易自由化的“基石”(Building block),有助于減少區域內的貿易壁壘,是多邊貿易體制的有益補充;另一種觀點則認為,FTA/RTA是“絆腳石”(Stumbling block),分散了多邊貿易體制的注意力,阻礙多邊貿易自由化的發展。這兩種觀點的爭論一直延續至今。
  筆者認為,FTA/RTA既不違背GATT第24條和服務貿易總協定(GATS)第5條的規定,也完全符合WTO一貫奉行的自由貿易原則,而且加強區域經濟貿易合作是當前世界經濟貿易發展的客觀趨勢,是世界各國和各地區參與和應對經濟全球化的必然選擇。正緣于此,近些年來FTA/RTA在全球范圍內蓬勃發展。據WTO統計,截至2007年7月,全球約380個區域貿易協定向WTO提交了通知,其中205個已經實施。如果將業已實施而尚未提交通知、簽訂了協議而尚未實施,以及正在談判和仍處于提議階段的也計算在內,到2010年RTA將達400個之多。其中,FTA和擁有FTA部分內容的協議占RTA總數的90%以上,關稅同盟所占比重不足10%。尤其值得注意的是,這些RTA的90%是1995年WTO成立10多年來簽訂的。目前,絕大多數WTO成員都參加了自由貿易區或其他優惠貿易安排,最多的參加了30個。
  事實也表明,區域貿易自由化有助于減少區域內的貿易壁壘,可以成為多邊貿易體制的有益補充,推動世界范圍的貿易自由化和便利化進程。鑒此,中國政府應把多邊、區域和雙邊合作作為“三大支柱”,按照WTO的規則,繼續推進與世界各國和地區的自由貿易區建設。
  筆者認為,欲全面實施自由貿易區戰略至少應包括兩個方面:一個是上面提到的按照WTO相關規則建立的FTA/RTA,即兩個或兩個以上經濟體簽訂的自由貿易協定或優惠貿易安排;另一個是依據世界海關組織(WCO)建立的自由區(Feee Zone)或曰自由貿易區(Free Trade Zone,FTZ),即在一國或經濟體境內設立的免于實施慣常的海關監管制度的區域,旨在為國內外企業提供更寬松、更便利的交易環境。FTZ屬于一國主權范圍內自主決定深化開放的方式,無需與任何國家簽訂任何協議。目前世界上許多發達國家和發展中國家都有若干不同形式的FTZ,如某些國家所采用自由港、保稅港區、免稅倉庫、邊境自由貿易區、自由經濟區等名稱,都屬于FTZ性質,符合WCO的規則和要求。因此,中國在實施自由貿易區戰略時也應考慮到這兩個方面的內容,并切實用好兩個規則,形成兩手抓、兩條腿走路、內外互動的對外開放新格局,進一步提升開放型經濟水平。
  但是,目前決策層面似乎對這兩者之間的關系認識還不甚清晰,應抓緊研究,制定相關規劃及實施方案。在這方面,中國具有很大發展空間。例如,在提升沿邊對外開放水平過程中,抓緊研擬建立邊境自由貿易區規劃,在條件較成熟的云南、廣西、新疆、內蒙、黑龍江、吉林的邊境地區先行試點,提升沿邊開放水平,擴大與周邊國家的經貿合作領域,加快邊境地區的發展。又如,在兩岸經貿合作方面,大陸可對臺灣實行更加開放的政策,通過建立“兩岸經濟合作區”等具有FTZ性質的特殊區域,將CEPA中的部分優惠政策賦予進區企業,為促進和深化兩岸經濟合作提供新的平臺,創造更為寬松便利的合作環境,以推動兩岸經濟進一步融合,進而為實現祖國和平統一奠定穩固的經濟基礎。另外,還應特別指出的是,目前中國的海關特殊監管區名目繁多(如保稅區、保稅港區、出口加工區、保稅物流園區等),功能單一,政策缺位,造成了各種資源的浪費以及低效率和低效益。應借鑒其他國家的經驗,對自由貿易區進行立法和規范監管,對現有園區進行功能整合、政策疊加,使此類海關監管區從單一功能向綜合性多功能轉變,充分發揮FTZ在提升開放型經濟水平進程中的積極效應。
  3.積極參與“多哈回合”談判,發揮在規則制定中的作用
  中國需要一個更加公平、開放和富有活力的多邊貿易體制,這是中國經濟發展必要的和重要的外部條件。目前,多邊貿易體制正處于一個關鍵的時刻,“多哈回合”面臨艱巨的談判任務。中國政府將在未來一系列談判中發揮積極的建設性的作用,努力推動多哈談判早日取得平衡的結果。這將有助于維護多邊貿易體制,進一步推動世界貿易自由化進程,總體上符合包括中國在內的所有WTO成員的利益。
  在農業議題上,中國將支持取消發達成員的各種形式的出口補貼,大幅度削減發達成員扭曲貿易的國內支持,大幅度削減高關稅和減少關稅升級。同時,發展中成員關心的特殊產品和特殊保障機制問題應當得到有效解決。
  關于非農產品市場準入,中國支持香港會議達成的多系數瑞士公式的共識,同時給發展中成員以足夠的差別,反映發展中成員和發達成員各自的經濟發展水平和關稅結構的不同。
  關于規則的制定和完善,中國政府堅持新一輪談判應有助于澄清和改進WTO的相關規則,促進貿易便利化,減少貿易救濟措施的濫用,尤其是發達成員針對發展中成員的反傾銷措施。相信,中國在未來多邊貿易體系的規則制定中,將繼續發揮積極的、建設性的作用。
  4.加強南南合作,提高合作水平和質量
  盡管目前我國的主要經貿伙伴仍是發達國家,但與發展中國家的經濟有很強的互補性,合作潛力巨大,因此中國政府將對推動南南合作予以高度重視。
  目前,中國已經向30多個最不發達國家提供了優惠關稅待遇。2005年9月,中國國家主席胡錦濤在聯合國成立60周年首腦會議發展籌資高級別會議上宣布,將進一步向最不發達國家開放市場,對已同中國建交的39個最不發達國家的多數對華出口商品給予零關稅待遇。中國還根據自己的能力,盡可能地向其他發展中國家提供發展援助。
  2006年1月12日,中國政府發布了《中國對非洲政策文件》,提出了進一步加強中非友好合作的發展方向和重點領域。其中,在經濟領域,中國對貿易、投資、金融、農業、基礎設施、資源合作、旅游合作、減免債務、經濟援助和多邊合作等10個方面表明了合作意向。
  在向最不發達國家提供了援助和優惠關稅待遇,以及加強與非洲國家經濟合作的同時,中國還應制定進一步加強南南合作的整體戰略,明確合作方向、方式、重點領域及區域布局,及時為中國企業提供相關信息和指導意見,以提高南南合作整體水平和質量。這不僅是充分利用好“兩個資源、兩個市場”、實施“市場多元化”戰略和“走出去”戰略的需要,也是實現中國經濟持續發展的長期戰略目標的必然要求。近年來,亞洲、非洲、拉美的許多發展中國家都對與中國合作表現出濃厚興趣和強烈愿望,包括商談自由貿易區、優惠關稅安排、接壤地區(流域)基礎設施的共同建設和資源的合作開發等,中國應抓住機遇,積極引導,發揮建設性作用,拓展和深化與發展中國家的經濟合作。筆者認為,近期的工作重點應放在亞洲地區,特別是周邊國家;中長期目標是非洲和拉美國家,但可根據實際情況和需要,采取有選擇地重點突破,切忌攤子鋪得太大,自顧不暇,影響合作質量。
  5.正確認識貿易摩擦,積極應對貿易保護主義
  隨著全球經貿交往規模的不斷擴大,經濟體之間的摩擦和糾紛日見頻繁,這是經濟全球化和貿易自由化進程中利益博弈加劇的規律性表現,也是公平貿易訴求和現行規則下各自權益維護加強的正常表現。對外開放30年來,中國在成為貿易和引資大國的同時,也在經歷著并逐步適應著尤其是貿易摩擦日益增多的國際市場環境,包括以平常心態對待貿易摩擦,利用多邊規則維護自身權益,積極應對和尋求妥善處理貿易摩擦。
  目前,在所有WTO成員中,中國已連續10多年成為全球遭受反傾銷調查最多的國家,對中國出口貿易形成嚴重威脅。
  與日俱增的技術性貿易壁壘是對國際貿易構成嚴重影響的又一重大威脅。從1995-2007年5月,各成員通報影響貿易的新規則共23897件,其中技術性貿易措施16974件,占總數的71%。據調查,僅2006年中國就有15%的出口企業受到技術性貿易壁壘的影響,造成貿易機會損失1400多億美元,占當年中國出口貿易總額的15%。
  還有,中國已連續5年成為美國337調查(美國《1930年關稅法》第337節的規定,主要針對進口產品侵犯美知識產權行為)最多的國家。從1975年美國發起第一起337調查以來至2007年10月,美國共對中國發起75起337調查,占立案總數的12%,其中80%是2002年以來發起的,機電產品為重災區。僅2007年1-10月,美國已對中國發起337調查14起,占同期立案總數的50%以上。尤其應當引起重視的是:第一,337調查申請門檻低,原告無需提供損害證明,即可向國際貿易委員會(ITC)提交申請;第二,調查和訴訟通常是雙管齊下,使應訴顧及不暇;第三,調查時間短,應訴費用大。337調查的這些特點,對全國出口貿易構成了嚴重威脅,形勢不容樂觀。
  至此,需要指出的是,雖然有的國家在啟用貿易救濟措施時有失公正和公平,甚至是歧視性的,但大多還是依據多邊規則進行的。對于那些不公平或歧視性做法,我們理所當然地要予以反擊,堅決捍衛我方利益,但也應認真思考我們自身存在的問題,包括出口秩序混亂、自相競爭、遇事躲閃、協調機制缺乏權威性、談判隊伍建設滯后等,這些均嚴重影響了對貿易摩擦的防范和爭端解決。因此,應對貿易摩擦和糾紛,首先要研究分析其產生的原因,盡量避免發生,這就需要建立起一個反應迅捷的預警機制,提供準確及時的預警信息;其次,一旦爭端發生,相關部門和企業必須通力合作,依據多邊貿易相關規則和國際慣例認真做好磋商或啟用爭端解決機制的各項工作,其中包括要充分發揮政府主管部門和行業組織的協調功能,企業要主動參與和密切配合等。否則,我們就會在日益激烈的國際市場競爭中蒙受巨大損失。其實,市場競爭并不可怕,可怕的是自相競爭;貿易摩擦也不可怕,可怕的是缺乏防范意識和應對能力。
  6.加強規制建設,防范國際經濟風險
  開放度越高,受國際市場波動的影響就越大,因此,只有進一步增強防范意識,建立健全開放型經濟運行的風險防范機制,才能切實保障國家經濟安全。
  一方面,要加強內部規制建設。例如,在外資并購方面,中國雖然出臺了《反壟斷法》(2008年8月1日起實施)、《關于外國投資者并購境內企業的規定》,但由于沒有具體審查標準,尤其是針對不同行業的準入標準和監管機制,而缺乏可操作性。因此,構建一個以反壟斷和保障國家經濟安全為核心的規范市場競爭的規制體系將成為政府下一步重要工作。其中,包括進一步加強對中國自有品牌和自主知識產權的保護,防止外資通過并購搶占或滅失中國知名品牌和創新成果。
  同時,必須增強憂患和防范意識。1997年金融危機給亞洲國家和地區經濟造成的嚴重沖擊,以及近幾年外國幾大鐵礦砂公司聯手提價導致鋼鐵業生產成本大增的事例,都給我們上了一堂鮮活的警示課。現實告訴我們,融入世界經濟越深,相互依存度越高,特別是在國民經濟發展對外部資源需求越來越大的情況下,受世界市場供需變動的影響就越大。據有關研究分析,以日本的單位GDP能源消耗為1計算,歐盟單位能源消耗是1.9,美國是2,中國則高達8.7。盡管中國在降低能源消耗方面已經取得了積極進展,并在國家“十一五”規劃綱要中提出了約束性指標(到2010年,單位GDP能耗降低20%),但不容忽視的是,隨著中國經濟持續快速增長,能源消耗總量也在不斷增加,十幾年來增長了1.5倍。還有研究表明,幾年之后中國對外部資源的依賴程度將達到60%以上,屆時中國經濟發展受外部因素的影響也會越來越大。基于這種憂患意識和防范準備,中國必須開展廣泛的包括能源資源在內的各項經濟貿易合作,以保障中國經濟的持續發展。
  另一方面,加強“走出去”的風險防范。例如,1990年中國航空技術進出口公司收購一家美國航空零部件生產企業時,在交易成功之后,受到美國外資委員會調查,最終由總統裁定系威脅到美國國家安全,勒令退出已收購的股權。2005年中海油收購美國尤尼科公司時,美國也以國家安全為由迫使收購終止。又如,成功收購IBMPC業務部、總部設在美國的聯想,2006年通過美國代理商獲得1.6萬多臺價值1300萬美元訂單時,竟被國會議員以影響國家安全為由將訂單取消。為此,中國企業付出不小的成本代價。
  在對外開放中,還有許多不可預見的風險,如政治風險、金融風險、匯率風險、自然風險、戰爭風險等,都是需要認真研究和防范。
  責任編輯注:本文的第一部分已在《外貿經濟、國際貿易》第六期載出。
國際貿易京4~12F52外貿經濟、國際貿易陳文敬20082008
陳文敬,商務部研究院副院長,博士生導師
作者:國際貿易京4~12F52外貿經濟、國際貿易陳文敬20082008
2013-09-10 21:27

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