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中國當前的財政形勢和政策走向(注:本文系作者1997年12月3 日在安徽省財政科研工作會議暨第八次全省中青年財政理論研討會上所作的學術報告,由鮑文前根據錄音整理,未經本人審閱。)
中國當前的財政形勢和政策走向(注:本文系作者1997年12月3 日在安徽省財政科研工作會議暨第八次全省中青年財政理論研討會上所作的學術報告,由鮑文前根據錄音整理,未經本人審閱。)
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       一、中國財政改革的現狀和矛盾
  從1994年開始,我國在宏觀經濟領域進行了一系列的重大改革,包括財政體制改革、稅收體制改革、投資體制改革、金融體制改革和外匯體制改革。在這些改革當中,由于財政體制改革涉及到處理國家、企業與個人的分配關系,涉及到他們之間的利益關系的重新調整和劃分而占有非常重要的地位。改革初期,國家對改革的難度和運行中可能出現的各種問題作了充分的估計,對改革的發展趨勢也作了預測。但是對改革的預期效果一直持謹慎態度。特別是分稅制財政體制改革與稅制改革同時進行,其執行結果如何,預算收入能否完成,中央沒有太大的把握。但是從近幾年的實際運行情況來看,盡管在運行中存在很多矛盾和問題,但是從總體上來講,這次財稅體制改革是比較成功的。若引用國家領導人的話來講,這次財稅體制改革比預想的還要好一些。下面,我分兩部分對這次財稅體制改革所取得績效及運行中還存在的一些問題作一個總體的分析和評價。
    (一)這次財稅體制改革運行態勢良好,成效顯著
  新的財稅體制實施四年來,各地反映平穩,沒有出現大的波動,一直處于良好的運行狀態之中。新的財稅體制在實踐中所取得的成績也十分明顯,主要表現在以下四個方面:
  1.初步建立了適應社會主義市場經濟要求的新財稅體制。在社會主義市場經濟下,財政的基本職能是分配和再分配,就是要處理好分配關系。從社會主義市場經濟對財政分配的三個基本要求看(即一是規范、二是合理、三是公平),我國改革后的財稅體制盡管在運行中還存在很多問題,但是通過改革還是初步建立了適應社會主義市場經濟要求的新財稅體制。這里,我注意到有人提出“初步建立了適應社會主義市場經濟要求的新財稅體制框架”。我認為,這只是用詞的不同,其實質是一致的。這次財稅體制改革能做到這一點,應該說比改革之前確實是前進了一大步。
  從稅制改革看,這次稅制改革的最大貢獻就是統一了稅制,公平了稅負。這個問題雖然沒有得到最終的、完全的解決,但是與改革前相比, 解決了許多, 前進了不少。 一是統一了內外資企業的流轉稅, 在1994年稅制改革之前,外資企業執行的是老的工商統一稅,內資企業執行的是另一套工商稅制度。在這次稅制改革中,按照國民待遇原則,實現了內外資企業的流轉稅統一。二是統一了內資企業的所得稅。稅制改革之前,我國企業所得稅是按照不同所有制來設置稅制和稅率的。國有企業采用55%的比例稅率,在征完企業所得稅之后,還要再征一道國營企業調節稅;城市集體企業實行的是八級超額累進稅率;鄉鎮企業適用20%的比例稅率。這次稅制改革以后,不同所有制形式的內資企業不僅實現了企業所得稅的統一,共同適用33%的比例稅率,而且稅前扣除項目也實現了完全統一。稅前扣除項目的統一,意味著不同所有制形式內資企業的稅收優惠政策也得到了完全統一。三是稅制結構調整邁出了非常大的步伐。這次稅制改革一個非常重要的內容,就是調整了稅制結構,使整個稅制設計比過去更加科學、合理。這尤以流轉稅的結構調整為突出。改革之前,流轉稅是以產品稅、增值稅和營業稅為主體;改革之后,流轉稅是以增值稅、消費稅和營業稅為主體。這個改革的幅度是非常大的。特別是這次增值稅的改革,實現了從生產環節到流通環節的全面開征,克服了以前產品稅重復征稅的弊端,體現了稅制公平的原則。增值稅的改革對財政的影響也十分明顯。現在我國每年征收的增值稅大約是3000多億元,約占我國財政收入總量的40%。增值稅已經成為我國稅制中的主體稅種之一。此外,這次稅制改革還按照簡化稅制的指導思想, 實現了稅制的簡化, 使工商稅收種類由改革前的32個減少到改革后的18個。所以說,這次稅制改革是向著社會主義市場經濟的方向在前進。
  從分稅制財政體制改革看,我國這次分稅制財政改革在規范中央與地方的利益分配關系上也是前進了一大步。改革之前,我國財政體制實行的是財政包干體制,應該承認,這種體制在調動地方積極性、推動地方經濟發展方面有其優越性。但是,通過理論研究和實踐運作表明,這種體制的最大弊端就是在中央與地方財力分配關系上,造成了中央財政收入的不斷累退。一方面,國家整個財政收入增長不快,另一方面,在國家整個新增財力分配上,受財政包干的影響,中央財政收入在新增財力分配中不斷下降。這與社會主義市場經濟要求不斷集中中央財力、增強中央財政的宏觀調控能力相背離。同時,原有的財政包干體制在實際操作中有總額分成、定額上交、定額補助等多種具體形式。形式的多樣化,導致運作不規范,中央與地方的討價還價現象不斷發生。由此,迫切需要對財政包干體制進行改革。分稅制作為市場經濟體制下一種比較理想的財政體制形式便被提到當時的改革議程中去。
  對于分稅制財政體制,我國財經理論界人士、從事實踐工作的同志都對其進行了研究,認為分稅制是一種好的形式。同時,也對國外市場經濟國家的通行做法進行了考察和借鑒。從國外情況看,國外分稅制大體有兩種:一種是以美國、加拿大為代表實行的徹底的分稅制。這種類型分稅制,稅種在中央與地方之間劃分得比較清楚,兩者不存在共享稅。同時,稅權在中央與地方之間也劃分得比較徹底,每一級政府,特別是地方政府,都擁有自己稅收的獨立立法權,聯邦政府干預不了。另一種是以日本、德國、法國為代表實行的不徹底的分稅制。這種類型分稅制,中央與地方擁有共享稅,地方也擁有自己稅收的立法權,但不完整,其稅收立法權要受到中央的制約。綜觀整體來看,國外分稅制在實際運行中具有四個特點:一是分權。中央政府與地方政府,甚至地方各級政府之間財權、事權劃分得十分清楚。兩權劃分也同時規定了支出在各級政府間的合理劃分。這是國外分稅制的共性。二是分稅。不管是實行徹底的分稅制,還是實行不徹底的分稅制,全國整個稅種都在中央與地方各級之間,按照具體的規定進行合理的劃分。當然,由于各國稅制結構的差異,各國稅種的具體劃分結果不盡一致。三是分機構。既有中央稅務機構,也有地方稅務機構,兩套稅務機構并行獨立運作。四是中在在財政收入中拿大頭,同時,對地方進行轉移支付,以履行中央對地方財政經濟發展不平衡進行調節的義務。轉移支付是分稅制的一個重要內容,是以中央取得財政收入的大頭為前提,其本質問題就是貫徹中央意圖,調整地方財力不平衡,促進地方財政經濟均衡發展。
  從我國實施的分稅制財政體制情況來看,也借鑒了國外分稅制的一些思路,但是由于我國的稅收框架、稅制結構以及政府的層次與國外有很大區別,我國分稅制體制在一些具體操作上與國外不同。對于我國分稅制財政體制的具體內容,大家都已把握,這里我把出臺前的一些爭議內容講一下。爭議之一就是增值稅是作為中央稅,還是作為共享稅。我國這次分稅制財政體制改革,借鑒了國外的經驗,將整個稅種在中央與地方之間進行了劃分。我認為,這種稅種劃分是比較合理的,特別表現在增值稅作為共享稅的劃分上。在改革之前,大家的看法是不一致的。當時有人主張把增值稅作為中央稅種。我們則認為,增值稅作為一個與經濟發展高度密切相關的稅種,其收入總量占全國財政收入的40%以上,如果將此稅劃歸中央,會加劇地方財政困難,抑制地方積極性。因此,我們主張增值稅作為共享稅,中央得70%,地方得30%,最后執行結果是中央得75%,地方得25%。這個結果,中央和地方都能接受,中央有積極性,地方也有積極性。對于消費稅、關稅列為中央固定收入,這也是國際上的慣例。至于其它的一些小稅,因其數量不大,大家也就沒有多少意見。爭議之二就兩套稅務機構設置有無必要。這次分稅制改革,在原國家稅務局的基礎上,成立了地方稅務局,兩套稅務機構獨立運行。這在我國歷史上也是第一次,兩套稅務機構運行的辦法出臺之前,大家的爭議也是很大的,爭議的焦點在于成立另一套稅務機構將大大增加征稅成本。目前國外的征稅成本大致在5‰左右, 也就是說財政收入1000元中,大約要有5元作為征稅費用。 我國在一套稅務機構運作時,征稅成本可能就比國外高。現在再成立一套稅務機構,全國大約要增加30萬人,這無疑將會大大增加征稅成本。對于這個問題,我想任何一項改革都是有利有弊,不可能十全十美的,我國實行分稅制,在中央與地方之間劃分稅種,如果沒有國家稅務機構,中央財政收入肯定會受到制約。這在我國歷史上也是有教訓的。盡管兩套稅務機構征稅成本要提高,但為了保證分稅制體制的順利實施,這一辦法還是有必要實施的。另外,如前所述,我國這次分稅制改革有自己的很大特色。最大的特色是建立了稅收返還制度,國外實行的是財政轉移支付制度,這是我國的創造,如果把我國的稅收返還制度稱作轉移支付制度也是可以的,但比較牽強。實際上,這是兩個不同的概念。我國實行稅收返還,是為了保證地方既得利益,使地方的存量收入通過稅收返還來保證,地方的增量收入按照1∶0.3的稅收返還比例繼續增加。也就是說,通過稅收返還制度,來確保地方的既得利益,使分稅制改革的推行得到地方的擁護。
  2.促進了財政收入的增長,改變了過去財政收入長期徘徊不前的局面。實行分稅制改革之前, 我國財政收入增長緩慢, 每年增長大約在200億元~300億元之間。實行分稅制體制改革后,包括1993年,我國財政收入增長明顯,形勢喜人。從全國總量看,1992年,我國財政收入為3483億元,到1996年,全國財政收入為7500多億元,比1992年翻了一番多,四年間幾乎每年增長在1000億元以上。今年,盡管有些地方受主、客觀等因素的影響,財政收入增長速度在逐步放慢,但是從總體來看,今后全國財政收入再增加1000多億元問題不大。從中央財政收入來看,也是如此。一方面,這幾年中央財政所組織的收入占全國財政收入的比重在大幅度提高。這一比重的具體數字是:1990年為33.8%, 1993 年為22.9%,1994年為55.7%,1995年為52.29%、1996年為49.5%, 這表明,現在全國財政總收入中約有一半是由中央組織的,這個比重比以前高了許多。另一方面,這幾年全國每年新增財力1000多億元中,中央可得到200億元至300億元, 而在分稅制之前, 全國每年新增財力只有200億元至300億元,中央能得到其中的10%~20%左右。現在與過去相比,中央新增財力比過去大大增多。這將有助于中央財政宏觀調控能力的加強。從地方財政收入來看,分稅制財政體制改革實施以后,地方財政收入得到了持續、快速增長,甚至是超常規的增長,其具體增長情況為:1991年增長15.8%,1992年增長12.5%,1993年增長44.7%,1994年增長23.8%,1995年增長20.9%。這表明,這幾年地方財政收入不僅實現了快速增長,而且也高于中央財政收入的增長幅度。地方財政收入的快速增長與分稅制后地方加強了地方財源建設培植有關系,也與地方加強了對一些小稅、難征的稅加強稅收征管有關系。如個人所得稅,是作為地方固定收入的,這幾年,在地方加強征管的前提下,實現了高速增長,由1992年的31億元猛增到1996年的193億元。當然, 地方稅的征收還是大有潛力可挖的。
  3.真正確立了分級財政的體制基礎,調動了地方當家理財的積極性。分稅制財政體制實施后,地方領導,特別是黨政領導對財政工作給予了前所未有的高度重視。這首先體現在抓財源建設上。1994年我國推行財稅體制改革,正是各地制定“九五”計劃和2010年發展規劃的時期。在這個時期,各地及時地根據分稅制財政體制所劃分的財力分配結構,制定了適合地方發展的財源建設規劃和發展戰略,這對地方經濟發展的影響將是深遠的。其次體現在地方自求平衡的壓力在增大。受分稅制財政體制改革的影響,地方在抓財政收入、抓培植財源的基礎上,也狠抓了地方財政支出的改革和管理。很多好的支出改革和支出管理辦法在中央沒有文件規范的情況下,地方已在積極地采納、主動地去試。這的確說明,在支出改革上,地方已經走在了中央的前面,如零基預算,中央沒有實行,是地方先期試行起來的,安徽從省市級到各地市縣不僅普遍實行了,而且運作得也相當不錯。很多省如湖南、河南、海南、深圳等也試行了零基預算。再如政府采購制度,中央也沒有實行,現在一些地方已經在一定范圍試行起來。此外,還有一些好的支出改革和管理辦法,地方也在積極嘗試。這充分反映了分稅制財政體制改革真正使地方樹立了“一級財政”的意識,調動了地方當家現財積極性。
  4.沒有影響宏觀經濟的穩定。判斷宏觀經濟形勢主要有兩個方面:一個是經濟增長,一個是通貨膨脹。從經濟增長情況看,我國從1993年以來直到目前為止,國民經濟一直保持著持續快速、穩定增長。前兩年,經濟增長率達到11%~12%的較高水平,今年雖略有降低,但也可望維持在9.6%的水平。從通貨膨脹情況來看,現在的形勢相當好。 分稅制財政體制改革當初,通貨膨脹率在20%的高價位上運行,現在在不斷降低,今年在6%以內。由此可見,我國目前的宏觀經濟形勢是好的。這從另一個側面說明了我國財稅體制改革沒有影響到我國的宏觀經濟穩定,既沒有抑制經濟的發展,也沒有推動物價的上揚。
    (二)這次財稅體制改革在實際運行中也存在一些問題
  盡管我國財稅體制改革取得了初步成功,但是,也要清醒地看到,我國這次財稅體制改革在實際運行中也暴露出許多問題,有些問題需要引起我們的高度重視。具體來看,這些問題主要有:
  1.中央與地方事權劃分不合理的狀況沒有改變。長期以來,我國中央與地方之間事權劃分不合理的問題一直沒有得到很好的解決。這次財稅體制改革避開了這個問題,致使問題依然存在。一是中央的事務地方在承担。這種情況很多,如邊境地區戰后恢復、軍糧價差負担,等等,一直由地方承担。二是地方事務中央在承担,這種情況也很多,如中央對方的專項補助太多、太亂、也太散。三是財政支出在中央與地方之間重復交叉的部分相當多,現在除外交、國防是中央的專利外,其它的支出,中央與地方之間以及地方各級之間基本上都有,劃分不是很明確。四是中央與地方的事權劃分沒有明確的法律界定。在國外,中央與地方事權劃分十分清楚,而我國只是講了劃分的原則,至于在實踐中如何操作,法律沒有具體界定。
  2.地方稅收體系不夠完善。一是地方稅稅種改革滯后。我國這次稅制改革的重點是改革流轉稅和所得稅,對小的稅種沒有顧及,而小的稅種恰恰都是這次分稅制改革列入地方的固定稅種。 這些稅種, 有的是50年代或60年代出臺的,與現實情況相比,顯得相當滯后,不僅影響了分稅制的良性運行,也影響了稅制高效的發揮。二是地方稅收入規模比較小,主體稅種也較少。現在營業稅是地方的大稅,今年全國營業稅收入預計在900多億元;城建稅盡管收入規模比較大, 但它只是作為增值稅、營業稅和消費稅的附加,其本身不是獨立的稅種;個人所得稅以后可能要成為地方的大稅,但目前收入規模不算大。除此之外,地方其它的稅種都只是小稅,這與國外不同,國外每一級政府都有其骨干的主體稅種。這說明我國稅制結構不完善。三是稅權劃分不盡完善。這次稅制改革的指導思想之一就是要合理分權,使稅權在中央與地方之間得到合理的劃分。實際執行結果看,稅權劃分雖有所進展,但并沒有到位,現在稅權基本上還是高度集中,地方只是基本擁有地方稅的征管權,地方稅的政策調整權,特別是立法權仍集中在中央。
  3.內外資企業所得稅沒有統一。我國這次稅制改革統一了內外資企業的流轉稅,但是在所得稅統一的改革上還滯后了一步。目前,不僅內外資企業采用的是兩套不同的所得稅制,而且對外資企業的稅收也比較優惠。此外,在房產稅、土地使用稅等其它一些稅種上,內外資企業也采用不同的稅制。
  4.稅收征管有待于進一步加強。當前,稅收征管上表現出來的問題相當多,最大的問題就是在增值稅發票的管理上。在我國,增值稅的征收采用的是“扣稅法”,即按照增值稅專用發票上的稅額作為扣除額來計算征收的。如果增值稅專用發票出現了問題,那么整個增值稅征收的鏈條就斷了。這說明,增值稅的發票管理非常重要。但是在增值稅改革之初,大家都認為增值稅改革的優點很多,既能公平稅負,又能顯著增加財政收入,而對增值稅專用發票的管理認識程度不夠,對實踐中可能會出現的各種問題估計不夠,以致于增值稅專用發票在實際使用時,暴露出來的問題越來越多,越來越嚴重,也越來越隱蔽。增值稅專用發票在一開始投入使用時,就出現了假票,現在隨著帶有防偽標識的增值稅專用發票的廣泛使用,增值稅發票管理上存在的問題又出現了新型化。這主要有兩個:一個是真票假開。最近,浙江金華發現了大案,稅務局人員與社會不法分子內外勾結,搞真票假開,影響稅額4億多元。 這可能是增值稅專用發票上發現的最大案件。致于沒發現的,估計還有很多。另一個就是零申報。零申報的實質就是銷項稅額在減少,進項稅額在增加。現在許多企業單位在增值稅專用發票上作文章,人為地減少銷項稅額,有意地擴大進項稅額,實行零申報。更有甚者,把銷項稅額低于進項稅額,實行負申報。如何防范和杜絕此類問題,就是要加強審核。但現在面臨一個矛盾就是稅收征管力量與千家萬戶的企業相比存在著明顯的不足。其出路在于計算機聯網。但是現在計算機信息化還只是剛剛起步,完全實現計算機聯網還是個長期的過程。因此,這個問題如何解決,當前就顯得十分突出。此外,在個人所得稅等稅收征管上也還存在著許多問題。
  5.所得稅按隸屬關系劃分不科學。在分稅制財政體制改革中,所得稅是按照隸屬關系來劃分的。中央企業的所得稅劃為中央的固定收入,地方企業的所得稅劃為地方的固定收入。這種劃分方法顯然與社會主義市場經濟的發展要求不相吻合。
  6.轉移支付制度不盡合理。如前所述,在我國,是把稅收返還作為轉移支付的。現行稅收返還的優點是保護了地方的既得利益,但是,它的弊端也是相當明顯的。我國現行稅收返還是按照基數法確定的。如果基數不合理,那么通過稅收返還將繼續保留這種不合理,甚至還會有拉大這種不合理的可能。我國目前稅收返還數字很大,每年有2000多億元,它是按照以前的基數,按照地方的既得利益返還給地方。發達地區基數高,其得到的稅收返還數額就大,一般地區,特別是西部地區,過去發展慢,基數低,則其得到的稅收返還就少。因而,我國現行的稅收返還作為轉移支付,不僅沒有解決好地區間發展不平衡的問題,反而加劇了地區間發展的不平衡。此外,作為轉移支付的一個內容——中央對地方的專項補助,目前項目很多,使用分散,形不成拳頭,其透明度不高,隨意性也較大。
      二、當前中國財政運行面臨的主要問題及成因分析
    (一)當前中國財政運行面臨的主要問題
  1.財政收入占國民生產總值的比重在不斷下降,影響了政府職能的正常履行。改革開放以來,我國財政預算內收入占國民生產總值的比重呈逐年下滑的趨勢。1980年為23.3%,1985年為20.8%,1990 年為 16.6%,1995年為10.7%,1996年雖略有提高,也只有10.9%的水平。從數字可以看出,我國財政預算內收入占國民生產總值的比重已跌至我國歷史上的最低點。與國外相比,這一比重也是最低的。這里為便于比較,需要在計算口徑上進行調整。因為我國財政收入與國外相比,有三個不同。一個不同是企業虧損補貼,我國是沖減財政收入,不是列支。另一個不同是社會保障支出,在我國,社會保障很大程度上是由企業特別是國有企業承担的;而在西方大多數國家,社會保障是由國家財政承担的。第三個不同是預算外資金,在我國,很多預算外資金是政府分配的資金,而西方沒有這個概念。如果把上述三項按西方統計口徑加到財政收入上,我國財政預算收入占國民生產總值的比重還會提高。為此,有的專家進行了測算,大體上要提高6~7個百分點。1995年,我國財政加上上述三項以后的收入占國民生產總值的比重會達到18%,這個比重結構與國外相比,也低得多,1992年,美國、英國、法國、德國和瑞典這一比重分別為34%、41%、46%、45%和59%。
  2.財政收支矛盾相當突出,財政赤字和國家債務在不斷膨脹。一般地講,財政支出大于財收入的差額便是財政赤字。但是從世界各國的實際情況看,各國計算口徑有很大差異,主要有小、中、大三個口徑的差別。小口徑的財政赤字,便是我國政府所公布的赤字。當然,我國財政赤字的計算口徑在1994年財政體制改革前后也不一致。改革之前,我國財政收入包含債務收入,此時的財政收入小于財政支出的差額為財政赤字的計算口徑;改革之后,我國的債務收入沒有列入財政收入,債務支出也沒有列入財政支出,經常性的財政收支差額便是我國現行政府所采用的計算口徑。中口徑的財政赤字,是美國所采用的計算口徑。在美國,財政支出包括國債的付息。如果我國按照美國的計算方法,我國現行的財政赤字加上債務利息支出便是中口徑下的財政赤字。大口徑的財政赤字,是歐洲有些國家的計算方法。他們的財政支出除包括債務利息,還包括債務還本。如果我國按照這種計算方法,我國的財政赤字還要大,即是現行的財政赤字加上每年的債務還本付息。這個大口徑的財政赤字相當于我國每年的債務發行額。也就說,我國現行發行債務主要是用來彌補赤字和還本付息。從我國財政赤字和債務發行情況看,80年代以來,這兩項都在不斷膨脹,對國民經濟的影響也十分大。具體數字見下表:
年份           1980 1985 1990 1993 1994  1995我國小口徑財政赤字(億元)  127  21  139  —  —   621我國當前債務發行額(億元)  —  89  375  739 1175  1510年份           1996 1997我國小口徑財政赤字(億元) 610  —我國當前債務發行額(億元) 1950 2400
  3.中央可支配的財力占全國財政總收入的比重在不斷地下降,中央財政債務依存度卻在不斷提高。從中央可支配的財力占全國財政收入的比重來看。十幾年來,這一比重逐年下滑,1985年為51.29%,1990 年為42%,1993年為31.6%,1994年為29.3%,1995年為27.4%,1996年為27.6%。從中央財政債務依存度來看,這一比重卻在不斷提高,1993年為23.1%,1994年為45.6%,1995年為52.8%,1996年為56%,1997年大約為60%。由此可以看出,當年中央財政支出約有60%是靠發行債務來維持的,中央財政的困難程度也可見一斑。這里需要補充說明的是,要對債務依存度有個正確的理解,債務依存度就是當年發行的債務占整個財政支出的比重。就我國實際情況來看,我國《預算法》明確規定地方財政不列赤字,也不能發行地方公債,我國現行財政赤字和債務都集中在中央。因此,準確地講,債務依存度應該是講中央財政的債務依存度,以更好地反映中央財政的實際情況。
  4.財政支出有待于進一步深化改革和強化管理。財政支出上的問題相當多,主要表現在五個方面:
  (1)財政支出總量不足,占國民生產總值的比重在不斷地下降。這里的財政支出口徑,除了統計資料上的正常支出外,還包括企業虧損補貼和債務還本付息兩項。這個口徑的財政支出占國民生產總值的比重近十幾年來一直呈下降趨勢,1980年為31.1%,1985年為26.8%,1990年為21.8%,1995年為13.8%。財政支出占GDP 的比重下降帶來了兩大問題。一是難以保證行政事業經費的正常需要。當前,在一些地區,特別是一些困難地區、落后地區,政府機器不能正常運轉,人員工資不能按時發放。這在我國歷史上也是比較罕見的問題。這個問題的存在,既與我國現行機構龐大、人員膨脹有關系,也與我國財政職能弱化、行政事業經費供給不足有關系。二是難以保證公共支出的正常需要,從財政角度來講,公共性的、社會性的支出,如教育、文化、科技等事業發展支出應由財政承担。這幾年來,盡管我國作了很大努力,但是受財力窘迫的影響,投入規模仍顯不足。如教育投資。1994年,財政預算內對教育的投資占GDP的比重只有2.2%,這個比重不僅低于發展中國家4 %的水平,更低于世界5.1%的平均水平。
  (2)財政預算內用于經濟建設方面的投資比重也在不斷下降。 經濟發展既需要銀行、社會和企業的投資,也需要政府財政的投資。改革開放以來,受國家財力的制約,我國財政預算內用于經濟建設方面的投資不僅占財政總支出的比重在下降,而且占全社會固定資產投資的比重也在不斷下降,從財政預算內投資占財政支出比重來看,1980 年為 20.5%,1985年為17.8%,1990年為10.1%,1995年為7.7%。 從財政預算內投資占全社會固定資產投資比重來看,這一比重下降得更為厲害,1980年為28.1%,1985年為16%,1990年為8.7%,1995年為3.1%。這兩個比重的下降,導致政府宏觀調控能力越來越弱,將直接制約著基礎設施和基礎產業的建設,不利于經濟結構的調整,對社會經濟的發展也將產生較大的威脅。
  (3)財政支出越位現象比較嚴重。 這主要表現在:在市場經濟條件下,財政承担了很多應該由社會和個人負担的支出。從財政承担個人負担看,改革開放以來,我國國民收入分配格局發生了很大變化,個人收入特別是城市居民的個人收入增長迅速。但是從財政來講,財政承担的城市居民個人負担部分很多,如價格補貼、行政事業單位職工住房補貼,等等。從財政承担企業負担看,一方面,國有企業承担著企業職工房租補貼,這將直接影響財政收入的增加;另一方面,財政每年還要支出幾百億元,用于國有企業虧損補貼。諸如此類的財政越位現象較多,也給財政背上沉重的包袱。
  (4)地方財力差距拉大。改革開放以來, 我國經濟取得了飛躍發展,但是地區間發展的不平衡差距也隨之拉大,表現在財政領域上,就是地區間人均財力差距在拉大。這從下表可以看出:
地區         北京  上海  安徽  湖南  四川1990年人均財力(元)  633   566   108   134   1321995年人均財力(元)  1234  1837   226   272   245
  (5)財政支出管理存在很多問題。一是機構改革滯后, 財政供養人員太多。改革開放以來,我國行政事業單位和財政供給人員雙膨脹,財政供養人員由1978年的2015萬人增加到1996年的3673萬人,增幅為82.3%,而我國同期總人口增幅只有27.1%,受此影響,我國財政供養人口占全國人口的比重由1978年的2.1%上升到1996年的3.0%。也即是說,我國財政供給人口由改革初期的每50人中有1 個縮小到現在的每33人中有1個。二是預算編制不合理。 現在我國預算編制大都采用“基數加增長”的方法,對預算單位基本上實行基數法,這個編制不科學,導致了各單位苦樂不均和基數能上不能下的問題。三是行政事業單位預算外資金管理不規范。近幾年來,行政事業單位預算外收入迅猛增長,但對預算外收入的管理還比較弱化,引發了不少社會問題。四是財力不足與財力損失浪費并存。我國是發展中國家,資金不足是長期發展中的矛盾,但是在資金使用過程中損失浪費的現象也十分驚人,有人對此作了估算,大約要占GDP的5%~10%左右, 但保守估計, 每年損失浪費的資金要在1000億元以上。現在公款吃喝、公費旅游、爭上培訓中心、會務中心,建高檔賓館、樓房現象屢禁不止,建設領域中的損失浪費和管理上的問題也較嚴重。這不僅加劇了資金緊張的局面,而且敗壞了社會風氣。
  5.我國財政困難的層次性比較突出。我國財政困難主要集中在兩頭。一頭是中央財政十分困難,每年不僅有大量的赤字,還要承担2400多億元債務的還本付息。另一頭是地方財政十分困難。這主要表現在縣級財政。目前我國縣級預算單位有2477個,而赤字縣占縣級預算單位的比重約在50%左右,1993年為52.6%,1994年為54.5%,1995年仍為50%。縣級財政發生赤字的原因是多方面的,既有經濟發展的原因,也有財政體制的原因,還有改革不配套的原因。從經濟發展看,我國縣級經濟發展差異很大。有的縣經濟基礎差,財源也較小,但是財政又要維持基本的機關正常運轉和人員工資,不得不打赤字,而有的縣經濟基礎好,財源也旺盛,一時地借助財政赤字來刺激經濟發展也是合乎道理的,從財政體制上看,受原有體制所帶來的“等、靠、要”思想的影響,致使一部分縣級財政發生了赤字。從改革不配套看,改革特別是工資制度改革在機構改革沒有推進的情況下,對縣級財政壓力非常大。目前,縣級財政收入總量不大,全國億元縣只有300多個, 大部分縣只有幾千萬元,而縣級財政供養人員不少,少則7000、8000人,多則1萬多人。 如果工資改革每人每年增加1000 元,  那么整個縣級財政就要多增加支出1000萬元左右,這無疑使縣級財政難以承受。
    (二)我國財政困難的成因分析
  我國財政困難的成因主要有以下幾點:
  1.在經濟體制改革和轉軌過程中,財力的下降、財政困難的形成有一定的必然性。黨的十一屆三中全會以來,我國在經濟領域推行了一系列的改革。為了保證各項改革措施的落實,我國財政采取了“放權讓利”的辦法,讓權給地方,讓利給企業。這種做法必然導致財力的下降,也引起了財政的困難。這是為整個經濟體制改革所付出的成本。
  2.國民收入分配格局發生了很大的變化,造成了財力的分散。改革開放以來,我國國民收入分配格局發生了很大的變化。在整個國民生產總值分配向個人傾斜的同時,政府收入所占的份額不斷下降。1995年同1978年相比,個人收入所占GDP的比重由51.2%提高到69%,增長了 17.8個百分點;企業收入所占GDP的比重由18%略提高到19%, 僅增長了1個百分點;而政府收入所占GDP的比重由31.2%下降到10.8 %, 下降了20.4個百分點。
  3.財權分散也造成了財力分散。在西方市場經濟國家里,財政分配與政府分配基本上是一個概念。財政行使著政府的分配職能,代表著政府參與對社會產品的分配和再分配,而沒有預算外資金分配這個概念。但在我國,政府分配除了包括財政分配,還包括其它行政部門的分配。致使國家財政的分配權旁落,財政的職能弱化。由此帶來了幾個問題:一是國家財力在減少,國家財權在分散,使財政難以統籌管理政府的各種收入。二是造成國家分配秩序的混亂,加重了企業的負担。三是導致了腐敗現象和違紀問題的不斷發生。
  4.經濟運行質量低、效益差,對財政形成了很大的制約。前一段時期,在對整個國民經濟形勢的判斷上,曾流行著“宏觀經濟形勢好,微觀經濟形勢差”的觀點,即宏觀經濟形勢不錯,就是企業困難、效益差。這個看法,嚴格來講是不正確的。單就宏觀經濟形勢來看,目前宏觀經濟蘊含著許多隱患和問題,如金融風險、財政風險。我國財政困難對國家整個社會經濟發展的危害,有的已經初見端倪,有的將在以后的發展中繼續顯露出來。這種危害主要有:一是難以有效地發揮財政調控經濟的作用。由于我國財政困難,國家財政不可能執行一個特別松的財政政策。目前我國財政執行的是適度從緊的財政政策。從實際情況看,由于許多支出都是法定支出,財政想緊也難以做到。這兩種情況的存在使得我國財政處于一種想緊緊不了、要松松不了的夾縫生存的狀態。由此導致了現在許多本應由政府財力去辦的事改由銀行來承担,從而在很大程度上出現了信貸資金財政化的現象,如我國許多重點項目建設投資,因財政困難,由銀行投入大量信貸資金。這種現象給銀行帶來的隱患很大,銀行承担的政策性貸款越多,銀行的效益下降得越快。去年我國整個銀行體系出現了我國歷史上的首次虧損。同時,銀行信貸資金貸款期限長期化、政策化,將加劇銀行不良債務,特別是呆帳、壞帳所占份額的上升。這對銀行經營來說是十分危險的。二是不能有效地調節區域經濟結構和發展的不平衡。特別是中央財政,受兩個比重下降的影響,協調地區經濟均衡發展的能力十分弱。三是對個人分配結構調節發揮得也很有限。目前,我國個人收入分配兩極分化的現象較為嚴重。國家財政本應一方面通過各種稅收,對高收入階層進行調節,另一方面通過社會保障支出,使貧困線以下的居民獲得基本的生活需要。但是受稅制的不完善和國家財力的制約,財政在這方面調節得也很有限。
      三、對我國今后財政形勢的展望
    (一)今后我國財政發展面臨著許多有利條件
  從大的方面來看,今后我國財政發展面臨的有利條件主要有兩個。一個是中央高度重視財政工作。黨的十四屆五中全會和黨的十五大報告都把財政工作提得很高,不僅提出了國家財政的奮斗目標,而且也具體規定了財政工作的努力方向。這是搞好今后財政工作的最好機遇。二是經濟發展將保持持續、快速增長,按照我國“九五”計劃和2010年發展規劃綱要要求,前五年,我國經濟增長速度要保持在8%~9%的水平,后十年,要保持在7%~8%的水平。在這個經濟增長速度下,按照我國現行財政收入約有70%靠的是流轉稅匡算,今后我國財政收入也將保持著一個適當的增長速度。
   (二)今后我國財政發展也存在著一些不利因素
  1.我國經濟效益的下降,特別是國有經濟效益的持續下降,對我國今后財政收入的增長將產生非常大的制約。“八五”期間,我國國有經濟效益普遍下滑。以國有工業企業為例,1995年與1990年相比,國有工業企業固定資產利稅率由13.52%下降到11.23%,大致下降2 個百分點,國有工業企業資金利稅率由12.2%下降到8.29%,下降了近4 個百分點。從國有企業今后發展看,未來幾年,國有經濟一方面受戰略性改組改制影響,其總數量要不斷減少,另一方面國有經濟效益下滑將難以遏制。而國有經濟既是我國國民經濟的半壁河山,更是我國財政收入的重要支柱。目前我國財政收入中約有60%~70%是依靠國有經濟提供的。由些可見,國有經濟今后的發展趨勢對我國財政收入的持續增長將產生非常大的制約。
  2.財政面臨的負担還會有繼續加重的可能。我國財政的負担主要有三塊。一個是債務還本付息負担,一個是企業虧損補貼負担,一個是價格補貼負担。這三個負担都是很重的。1991年,我國財政債務還本付息負担為156億元,企業虧損補貼負担為510億元,價格補貼負担為267 億元,三項負担合計為933億元,占財政收入的比重近30%;到1995年,我國財政債務還本付息負担為779億元,企業虧損補貼負担為327億元,價格補貼負担為228億元,三項合計為1334億元, 占財政收入的比重近20%。這個負担比重有所降低,但也是不輕的。在上述三項負担中,債務還本付息負担不僅增長最為迅速,而且還會有不斷加重的可能。近幾年,我國債務發行額越來越大,基本上處于借新債還舊債的狀況,導致債務還本付息在不斷膨脹,1996年,我國債務還本付息已經達到1300億元,1997年又上升到1800億元。財政債務還本付息負担的不斷加重,對我國財政特別是中央財政今后的發展是十分不利的。
  3.新的財政支出壓力在增大。壓力之一是教育支出。我國現在對教育高度重視,既提出了科教興國戰略,也制定出臺了《中國教育發展綱要》和《教育法》。按照《教育發展綱要》和《教育法》要求,到本世紀末,財政預算內投資占國民生產總值的比重要提高到4%, 達到發展中國家平均水平。從我國現行財政實際情況看,1996年我國財政收入占國民生產總值的比重只有10.9%,假設到2000年,我國財政收入占國民生產總值的比重仍維持在11%左右的水平,那么按照上述4%的要求,即意味著財政收入要拿出近40%用于發展教育事業。這不僅對財政提出了很高的要求,而且在實際工作中也難以做到。
  壓力之二是財政支農支出。農業問題是我國的根本問題,關系到我國十幾億人口的吃飯和社會穩定。近幾年,在國家高度重視下,我國農業在去年獲得豐收的基礎上,今年又獲新豐收,但是我國農業生產和發展存在的問題很多,有的還十分突出。從當前看,我國農業發展形勢可以說是短缺的繁榮,在糧食獲得增產的同時,油料、棉花等產量都在下降,也就是說我國農業綜合生產能力并沒有得到提高。此外,我國目前農業的生產條件也在不斷惡化,特別是水利基礎設施越來越落后、越老化。這將制約著農業的發展后勁。從今后農業發展的前景看,我國農業也存在著很大的危機。農業危機的根本問題是我國人口數量與資源,特別是耕地資源的矛盾尖銳化,我國現有總人口12億多人,按照專家預測,每年以凈增加1500萬人來推算,到2000年,我國人口總數將達到13億元,到2030年將增長到16~17億。人口的增加帶來的首要問題就是要吃飯。按照我國目前年人均800斤糧食的低標準,增加4億人口,就要增加糧食3200億斤,約占現在全國糧食總產9000億斤的1/3,而我國現有耕地資源十分有限。現在我國人均耕地是1.2畝, 若不考慮耕地資源銳減的因素,按照我國人口增長與現有耕地面積來匡算,到2000年,我國人均耕地不到1畝,到2010年再降到0.8畝,人口在增加,人均耕地在減少,迫切要求政府加大對農業投入的力度,提高農業的科技水平,改善農業的生產方式,來顯著提高農業綜合生產能力,化解農業風險。這無疑對財政支農支出提出了更高的要求。
  壓力之三是行政事業單位經費支出。盡管當前社會各方面都意識到精簡機構、壓縮財政供養人口是解決我國財政困難的一個重要途徑,但是從我國現有企業發展狀況和社會穩定來看,精簡機構、壓縮財政供養人口只能是漸進式的,不可能一步到位。因此,數目龐大的行政事業單位經費支出仍是今后我國各級財政的一大壓力。
  綜上所述,可以看出,今后我國財政發展既面臨著許多有利因素,但也存著一些不容忽視的制約因素。我們既要樹立信心,但更要保持清醒的頭腦,去迎接更大的挑戰!
      四、振興國家財政的基本思路
  這次黨的十五大報告再次向全國發出了“振興國家財政”的號令。那么,振興國家財政的目標是什么,又如何采取對策措施來實現振興國家財政的目標,迫切需要我們作出明確的答復。
    (一)振興國家財政的具體目標
  1.適度集中財力,提高兩個收入比重。這里需要說明兩點。一是這個目標的提出,不僅僅是依據中央文件精神,更重要的是依據當前我國財政發展的現實矛盾。單就中央文件來看,集中財力是黨的十五大報告首次提出的,而提高兩個比重已在黨的文件中多次提出。二是提高兩個比重的關鍵是要提高財政收入占國民生產總值的比重。這是根本,也是基礎,只有發展經濟,開辟財源,提高財政收入比重,做大蛋糕,才能逐步地、適度地提高中央財政收入占全國財政總收入的比重。
  2.消除赤字,控制債務。消除赤字就是要按照黨的十四屆五中全會要求,到本世紀末,基本消化完歷年累計赤字。也即每年要消化完 100億元的赤字。從實際執行結果看,去年和今年都沒有完成,后3 年要消化完600億元的赤字,任務十分艱巨。 控制債務就是要把我國的債務規模控制在一個合理的范圍內,不致于債務規模增長過快。
  值得指出的是,對于這個目標,在我國理論界,甚至在財政系統內部看法也不盡一致。他們認為,我國現行財政赤字占GDP的比重不到1%,比歐洲國家要低得多,我國債務負担率也比較低,只有3%的水平,同時,我國債務占目前銀行個人存款的比例也只有5%的水平。據此,他們提出不僅我國現有600億元赤字不要緊, 而且還可以再擴大國債發行規模。實際上,這種觀點是片面的。一是實現財政平衡目標是一個國際化的趨勢。目前,世界上許多國家都在采取措施,努力控制支出規模,促進財政平衡狀況的好轉,如美國聯邦赤字由1996年的1200億美元下降到1997年的340億美元。我國也要向國際化靠拢, 實現財政平衡目標。二是我國財政收入占GDP的比重比世界發達國家要低得多。 去年我國是10.9%,而美國是34%。三是中央財政債務依存度非常高,目前中央財政債務依存度高達近60%。四是償債能力不足。我國目前舉債沒有用于經濟建設,而是出現赤字債務化、債務消費化的傾向。因此,消除赤字、控制債務應作為振興國家財政的一個主要目標。這也是中央提出振興國家財政的重要原因之一。
  3.健全財政職能,統一國家財權。健全財政職能,就是要按照社會主義市場經濟要求,把財政該管的管起來,把不該管的要通過改革的辦法逐步放出去。統一國家財權就是要做到財政分配與政權分配的統一,把各個行政執罚執收單位的收費統籌管理起來。
    (二)振興國家財政的對策思路
  1.積極推進國有企業改革和發展。黨的十五大報告已明確提出:加強推進國有企業改革是我國未來幾年經濟體制改革和經濟發展戰略中的頭等重要大事。加強推進國有企業改革與振興國家財政關系密切。財政作為國家重要的綜合經濟管理部門,要積極創造條件,制定政策,想盡辦法推進國有企業改革和發展。一是要積極支持企業組織結構的調整和重組,財政要通過制定政策和完善財務制度,來促進規范化的產權流動和資本結構優化。二是要會同其它部門,加強對國有企業產權轉讓收入的管理,產權轉讓收入的使用,財政要在優先安排給下崗職工的前提下,盡可能集中起來,用于補充一些好的企業、大的企業資本金和技術改造資金的不足。三是要積極支持社會保障。隨著我國國有企業改革步伐的加快,養老問題、企業問題等越來越突出。財政要通過支持社會保障來支持國有企業改革。在這方面,財政要做好三項工作。首先要建立社會保障預算。目前社會保障預算沒有完全建立起來,社會保障資金也分散在各個部門在管理。建立社會保障預算,一方面可以清楚地把握社會保障資金收支總量和結構,另一方面可以發揮社會保障預算的職能作用。其次要加強對社會保障節余資金的管理,特別是養老保險金。目前,我國已建立起來的400多億元養老保險金分布在各個部門, 主要是勞動部門手中,資金多頭管理導致資金管理混亂,缺乏監督。按照財政規定,社會保障節余資金要有80%用于購買國債。但在實際投向上,許多部門把社會保障節余資金用于辦公基建、購置交通工具、炒股等不該投入的領域,嚴重削弱了社會保障資金的功能發揮。財政部門作為政府理財、管財的部門,一定要把社會保障節余資金的管理納入到自己的工作范疇中去,加強管理。再次要建立城市個人最低收入保障制度。在社會主義市場經濟條件下,財政補助的對象選擇應是因種種原因生活能力比較差、收入水平比較底的個人。這就是說,財政要建立城市個人最低收入保障制度,以保障處于最低生活線以下的個人有個最起碼的生活保障。四是要順應我國所有制結構和財源結構的發展變化,拓寬理財思路,調整政策,提高非國有經濟和第三產業稅收的比重。近幾年,我國非國有經濟發展很快,已占國內生產總值的半數以上,但是其對財政的貢獻率卻只有30%的水平,與其發展極不相稱。因此,財政部門要通過完善稅收制度,調整財政政策,來提高非國有經濟對財政的貢獻率。此外,這種做法也會為不同所有制間的公平競爭創造一個良好環境。
  2.進一步改革和完善稅制。一是要完善流轉稅。既要取消對現行流轉稅的各種減免,又要適當擴大增值稅的征收范圍。目前,我國交通運輸、郵政通訊和建筑安裝行業征收的是營業稅,其總體稅負偏低。要通過改革,把交通運輸、郵政通訊和建筑安裝行業納入到增值稅的征收范圍中去。這樣,既可以公平稅負,又可以增加財政收入。當然,這個改革辦法的執行,需要完善其配套措施。因為這幾個行業征收的營業稅是作為地方固定收入,若改為征收增值稅后,將變成共享收入,影響到地方的既得利益。因此,需要正確處理好此稅種在中央和地方的合理分配。二是要強化對個人所得稅的征管。目前,我國個人所得稅在稅制和征管上都存在很多問題,極需要完善稅種,加強征管,以提高國家稅收中來自個人方面的比重。三是要設計和開征一些新的稅種,如利息所得稅、遺產稅、贈與稅和零售稅。目前,這幾個稅種在西方市場經濟國家都被廣泛運用。我國這幾個稅的稅基也很大,目前,我國個人銀行存款大約是4.8萬億元,按照現行一年期5.76%的利息率匡算, 一年利息也有2765億元。其它稅的稅基也是如此。這里需要說明的是,開征上述四稅在理論上是可行的,因為提高非國有經濟、第三產業和個人對財政的貢獻率是今后我國集中財力的主渠道之一。但是要在可行性上作深入的研究。開征上述四稅對非國有經濟、第三產業、個人到底有多大影響,在實際操作上是否會有很大的難度,等等,這需要在設計稅收時,給予充分的考慮。如開征利息所得稅會碰到存款人真名假名問題,開征遺產稅碰到財產登記問題,開征零售稅碰到納稅人納稅意識低的問題。這都需要在設計和開征稅種之前做好充分的前期準備工作。四是要統一內外資企業所得稅。不僅要在程序、稅基上實現統一,還要在稅前扣除項目和稅收減免政策上實現統一。至于稅收優惠政策,則要按產業、按地區來設置,以發揮企業所得稅的政策調節作用。五是要深化地方稅改革,完善地方稅體系。這不僅是完善稅制改革的需要,也是完善分稅制財政體制的一個重大措施。深化地方稅制改革,一方面要完善地方稅制結構,確定地方的主體稅種,另一方面也要賦予地方包括立法權等在內的地方稅稅權。
  3.加快規范政府分配行為的改革步伐。規范政府分配行為,是統一財權的具體表現。從近期看,就是要堅決貫徹執行中央29號文件精神,一方面要對收費項目進行清理,堅決取消那些不合理的收費項目;另一方面對合理的收費,財政要統管起來,納入財政專戶管理,實行收支兩條線。從今后發展趨勢看,要運用改革的辦法,按照市場經濟規范化、法制化的要求,把一部分收費項目統一實行費改稅。一是要改養路費為燃油稅。這是西方國家通行的做法,我國目前有些地方已在實行。今后要進一步擴大改革范圍。二是要改農村和城市的教育費附加為教育稅。這在國外也已實行,我國實行這項改革,企業和個人都要成為納稅人,可形成一個專項收入,用于解決教育經費投入不足的問題。三是要規范國家和農民的分配關系。現在我國農村分配關系很亂,農民負担也很重。對此,我國有些地方已在探索改革試點的辦法,如湖南省去年在武崗實行費改稅,在原農業稅的基礎上,把鄉統籌和村提留兩塊合并起來改為公共建設稅或農村公用事業稅。這個試點辦法既體現了公平,也沒有增加農民負担,可以在全國作進一步的擴大試點。再如河北省試行公糧制,把農業稅、鄉統籌和村提留三項合在一起折合成公糧,秋天農民一次性上交,然后財政、鄉、村再具體分配,屬于財政部門的農業稅劃歸財政部門,屬于鄉里的劃歸鄉里,屬于村里的劃歸村里,這個辦法既簡化,也沒有增加農民的總體負担。但是,這個辦法也有弊端,就是把農業稅與費合在一起征,導致稅費不清。今后,規范國家和農民的分配關系還需要作進一步研究。而且要在穩定和規范農民負担的前提下,既可以對各種收費進行探討,也可以對農業稅的改革提出建議。
  4.完善和健全分稅制財政體制。當前,我國分稅制財政體制在實際運行中存在很多問題。有些問題處理起來十分棘手。這就需要按照“先易后難”的原則,先處理一些比較容易解決的問題,然后再解決諸如事權劃分這樣的難點。按照這個設想,完善分稅制財政體制首先要解決以下兩個問題:
  (1)完善轉移支付制度。這里需要分兩步進行。 第一步就是要完善現有的過渡期轉移支付辦法,我國出臺的過渡期轉移支付辦法總體上是可以的,但是也存在著轉移支付總量太少、不規范等問題。完善過渡期轉移支付辦法,一是要增加中央對地方的轉移支付總量;二是要重點向中西部傾斜;三是轉移支付辦法既要規范又要簡化,不能太復雜。主要考慮地方的人均財力,人均財力低就要多補助一些,反之,則少補助一些。當然,也要考慮其他一些因素,如面積、人口、經濟成份,等等。第二步就是要著眼長遠,打破現有的既得利益格局,重新科學、合理地制定轉移支付制度。我國現在轉移支付辦法的最大問題就是沿用以前不合理的基數,維系著地方的既得利益格局。從健全分稅制財政體制看,這種格局必須要打破,要按照科學的方法來合理界定地方財政收入的能力和支出標準,據此推算出中央對地方的轉移支付數量。按照這個思路來確定中央對地方的轉移支付,在實踐中可能會受到兩個方面的阻力,一個是地方既得利益,另一個是技術操作。從技術操作上看,每個地方財政收入能力如何測定,支出標準又如何界定,并非是輕而易舉的事。因為在我國,各地社會經濟發展環境、發展狀況和發展潛力各不相同,那么也就不可能用統一的尺度和標準去具體測算和界定。但是,盡管難度很大,這仍是我國轉移支付改革的發展取向。
  (2)改革原有的稅種劃分辦法。 我國有些稅種的劃分辦法不盡合理,需要進行改革和調整。如:企業所得稅,現在的按隸屬關系劃分的辦法弊端很多,要改為分率或分成的辦法,分率即是把現有稅率一分為二,中央是多少,地方是多少,在實際征稅時,按不同的稅率計算的所得稅分別交入國家稅務局和地方稅務局,或者由國家稅務局或地方稅務局把整個所得稅收上來,再按率結算,分別入庫;分成就是把企業所得稅變成共享稅,中央和地方之間確定一個合理的分成比例。再如固定資產投資方向調節稅,雖數量不大,應改為中央稅。至于個人所得稅,從長期發展趨勢來看,暫時還是放在地方為好。
    5.完善支出政策,強化支出管理。
  (1)嚴格執行適度從緊的財政政策。 黨的十五大報告明確提出我國財政要實行適度從緊的政策。為此,一要力求財政支出增長的幅度低于財政收入的增長幅度, 二要必須確保地方財政收支平衡。 我國目前7000多億元財政支出中約有70%是由地方承担的。地方財政平衡如何將直接影響到適度從緊政策的執行效果。這就要求地方財政必須嚴格按照《預算法》要求,恪守地方財政收支平衡、略有結余的原則。
  (2)切實加強財政支出管理。一是要全面推行零基預算。 我國實行零基預算與西方國家有很大不同,西方國家零基預算的人員、編制、單位額度相對穩定,而我國機構多、編制多,人員膨脹。盡管我國實行零基預算難度很大,但這是改革的趨向。目前我國有些地方已在試點。今后應盡快地積累經驗,迅速在全國推行。二是要實行政府采購制度。政府采購制度目前已在我國有些省份得到試行,上海、安徽主要是對專項經費實行政府采購制度,河北則主要對會議、車輛實行此辦法。他們對開會地點選擇采用公開招標的辦法,對車輛實行“四統一”,既統一買車、統一保險、統一修理、統一購油。從今后看,政府采購制度的運用范圍要拓寬,凡是涉及到政府采購的都可以嘗試這種辦法。三是要改革和完善行政經費管理辦法。目前,我國許多地方都在推行下管一級和預算包干等辦法。從實際執行效果看,這兩種辦法在目前我國機構改革進展緩慢的情況下,不失為一種好的改革辦法。今后,也就是要繼續推行下管一級和對預算單位全面推行預算包干的辦法來控制行政經費增量的不合理增長。
安徽財政研究合肥12~24MF1體制改革蘇明19981998財政部科研所副所長 作者:安徽財政研究合肥12~24MF1體制改革蘇明19981998
2013-09-10 21:27

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