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中國思想庫建設的環境因素探析
中國思想庫建設的環境因素探析
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  人類在進入20世紀以后,隨著社會活動的節奏加快,困難與危機突然出現的可能大大增加,同時新的機會與希望也大量涌現,這都使現代社會、國家的管理與決策要面對空前復雜的問題與挑戰。因此,無論是政府的行政決策還是企業的經營決策都要面向社會的智力資源尋求支持。在這雙重力量的推動下,具有現代意義的公共智囊機構——思想庫(Think Tank)應運而生。美國、歐盟、日本等發達國家都利用思想庫積極開展政治、經濟、軍事、科技、外交等領域的戰略情報研究,以期了解和預測未來的發展趨勢及其影響。美歐思想庫的戰略情報研究在國際上處于領先地位,而我國的思想庫在建設方面仍然存在著許多問題,本文將就我國思想庫建設的環境因素進行討論。
  1 國外思想庫基本情況概述
  所謂“思想庫”,主要指為政府、企業或社會集團的決策和行動進行調查研究、出謀劃策,并為之培養、儲備和輸送人才的一種社會組織形式。
  思想庫在發達國家是第一次世界大戰戰后開始產生,二戰以后興起,目前發展中國家如中國、印度也有自己形式不一的思想庫。它作為一種社會組織,大體上可以分為三類:(1)官方機構,即隸屬政府部門或由政府任命。如美國的白宮辦公廳、行政和管理預算局、國家安全委員會、經濟顧問委員會、科學咨詢委員會,英國的外交政策中心,德國的“五賢人”專家委員會,日本的審議會,印度的國防分析研究所、三軍協會等。(2)半官方機構,同政府沒有隸屬關系,但從政府獲取項目,為政府決策服務。如美國的蘭德公司、斯坦福研究所、赫德森研究所、東西方中心,英國的費邊社、公共政策研究會等,德國的馬普學會,日本的綜合研究開發機構、野村綜合研究所,印度的政策研究中心、和平與沖突研究所等。(3)獨立機構,即在組織上獨立于政府或黨派,包括由基金會、大企業資助的思想庫和依附于大學的研究機構。如美國的布魯金斯學會、卡內基和平基金會、傳統基金會,英國的歐洲改革中心、市民社會研究所、國際戰略研究所,德國的基爾世界經濟研究所、(柏林)德國經濟研究所,印度的世界事務委員會、中國問題研究所等。
  國外思想庫一般具有這樣幾個特點:(1)研究工作具有政治性和現實針對性。思想庫不以學術研究為主,而以影響政府決策為科研目標,所以決策者是否考慮或者采納其政策建議,是判斷思想庫影響力大小的主要標準。(2)獨立和非贏利性。思想庫以公司、研究所、學會、中心等命名,作為獨立法人機構,以現代企業方式管理,但不以贏利為目的。(3)“智力產品”是賴以生存的根本。思想庫通過為決策部門提供政策思想、方案和建議等智力產品及其帶來的影響和聲譽來維持自身的生存與發展。
  從對國外思想庫的科研體制、科研目標、機構設置以及研究性質等方面的情況來看,思想庫作為一個獨立系統,其環境因素在宏觀層次與政府有關,在中觀層次與其他思想庫有關,在微觀層次與自身組織程度有關。
  國外思想庫之所以發展很快,與其政府的支持是分不開的。政府對思想庫的支持主要體現在:(1)需求支持。西方發達國家,尤其是美國政治制度結構的主要特征是強調分權,權力分散與權力制衡必然導致政策制訂過程的公開性與開放性,政治運行機制的開放性必然帶來高度的競爭性,而決策參與人未必具有專門知識,他們需要借助于“外腦”,為自己提供知識營養,由此產生了對思想庫的強烈需求,為思想庫的各展所長、施加影響提供了可能。(2)經費支持。國外的思想庫能夠從本國政府獲得一定的經費支持。美國政府設置了專門機構,為各個思想庫提供資助;日本政府每年撥給思想庫的經費約占日本科研經費的1%;英國政府是思想庫1/3的業務雇主,并設有“海外工程基金”資助思想庫向國外工程報價。[1](3)法律與政策支持。發達國家扶持思想庫發展的一個重要舉措是頒布法令為思想庫發揮作用提供法律上的保障。在美國,咨詢是政府決策過程中的法定程序,政府項目的論證與運作等各個階段都必須有不同的咨詢報告以供參考;日本在20世紀50年代后相繼制定了《中小企業診斷實施綱要》、《企業合理化促進法》和《中小企業指導法》等,為思想庫協調、有序地發展提供了法律支持。[2]除了使咨詢成為法定程序以外,發達國家對思想庫還有一定的政策優惠,如思想庫享有免征所得稅和財產稅,公司和個人對思想庫的捐贈可從應納的稅額中扣除等。
  2 國內思想庫的構成及其與政府的關系
  我國思想庫的構成與國外思想庫有很大不同。從為決策提供依據的渠道與途徑來說,由政府系統所屬的科研管理部門如哲學社會科學規劃辦公室承担了思想庫職能,若是從研究隊伍來看,目前在我國由四部分組成:第一部分是高等院校;第二部分是黨校、干校;第三部分是中國科學院、中國工程院與中央、地方的社會科學院;第四部分是黨、政、軍系統所屬的政策研究室。總體上,我國的思想庫大部分都屬于體制內,與政府有千絲萬縷的聯系。盡管如此,中國思想庫從政府得到的支持,與國外政府對思想庫大力扶持的種種做法相比,還有很大差距。
  首先,從需求的角度,政府對外部智慧資源的依賴性很大程度上取決于政治運行機制。即便在發達國家,思想庫對影響政府決策的作用也是不一樣的。美國的政治體制環境更適宜思想庫成長與發展,而英國的政治體系表現出與美國非常不同的特點。英國政府被認為是一個孤立的、封閉的、官僚政治的系統,政府決策都是由部長們、行政官員以及偶爾被授予特權的政府外部人士私下制定的。因此,思想庫在英國及英聯邦的澳大利亞所擁有的影響政策的機會比在美國要少得多。[3]所以美國的思想庫要遠多于英國,而且影響力更大。通過對比美英兩國,由于不同的政治構架與運行機制,決定了對思想庫的需求程度的差異。如果拋開意識形態上的分歧,僅從政治體制的運行特征來看,我國與英國的情況比較接近,這在某種意義上或許可以解釋為什么中國的政府決策科學化、民主化不足的體制上的原因。
  其次,在經費支持方面,中國政府目前在政策研究上的投入還不夠。有文獻曾經提到,政府每年用于政策研究的項目經費相當于1.5公里高速公路的建設經費,而國家每年要修建3000公里高速公路。[4]這說明,我們一個科研項目可以花上幾億人民幣,但對國家與群眾影響更大的政策研究上僅花十幾萬人民幣,而且這樣的經費數目,在實際用途上也會打一定折扣。當然,經費投入少還與計算方式有關,研究者大多為國家工作人員,工資沒有統計在內。
  最后,在法律與政策支持方面,政府雖然在政策制定中有咨詢論證這一環節,但是很多情況下都被看作是走過場,在法律上還沒有明文規定這是必經的步驟。不過,在這方面,已經有所改善。中科院與工程院從1998年已經開始醞釀院士咨詢法規化問題,中科院在2003年通過了《中國科學院學部咨詢評議工作暫行規定》和《中國科學院學部咨詢評議項目經費管理暫行辦法》,重新修訂了《中國科學院學部咨詢評議工作委員會工作條例》,對咨詢委員會的組織設置、職能確定、工作程序安排、經費管理等方面都作了規范。[5]但是,政府對思想庫還少有專門的優惠政策出臺。
  3 國內思想庫的分類及其相互關系
  中國目前的思想庫,依據是否與政府存在行政隸屬關系的標準,可以區分為兩類,一類是體制內的官方思想庫,一類是體制外的民間思想庫。對于體制內的官方思想庫,在前面已經有所介紹,在此不作重復說明。由于我國的特殊國情,官方思想庫基本上都依托于政府,其經費來源主要是國家與地方政府的財政撥款。中國的民間思想庫自1992年鄧小平同志南巡談話以后開始出現,比較有名的是由茅以軾等人創辦的天則研究所(1993)和吳敬璉、江平創辦的上海法律與經濟研究所(2002)。其經費來源一般是對外提供服務的收入和來自于國內外機構與個人捐贈。國外思想庫的經費來源也是基于官方資助和社會力量籌集。[6]官方資助的形式既有直接撥款,也有與政府簽訂研究合同獲得經費。社會力量籌集的渠道更為多樣,個人、大企業基金會及社團法人進行捐助。依靠社會力量籌集經費的思想庫的一個普遍特征是注重提高機構的知名度以爭取資金,思想庫之間的競爭非常激烈。
  中國的官方思想庫雖分屬各個系統,研究特點也各有側重,但從總體上看,研究的問題多有重復,效益不高,各個科研機構和部門都追求大而全或小而全,分工不清晰,特色不突出,造成社科資源的浪費。[7]就其與政府的關系來說,由于官方思想庫與政府之間存在行政隸屬關系,一方面造成思想庫的研究工作缺乏獨立性,不是思想庫影響政府決策,而是官方意志決定思想庫的研究方向和領域。另一方面,在某種程度上對政策研究形成了壟斷,影響了政策的制定,強化了地方利益或部門利益,這對于我國經濟、社會發展過程中跨地區、跨部門的協調工作極為不利。同時,官方思想庫過于強大,對民間思想庫也形成了體制性擠壓,民間思想庫無法具備像國外思想庫那樣能夠代表某些社會群體反映自身觀點、看法,進而影響政府決策的能力。缺乏影響力的思想庫,又怎么可能得到企業與社會力量的支持呢?缺少支持的思想庫,即便政府出臺稅收減免的政策,又有什么意義呢?這就是民間思想庫無法做大的體制原因,所以,民間思想庫的發展不完全取決于政府是否給予政策上的優惠與照顧,而是要從根本上解決官方思想庫和民間思想庫之間的不平等競爭問題,為民間思想庫創造易于生存與發展的環境。
  4 國內思想庫的運行機制
  從國外經驗來看,思想庫基本上都是以現代企業方式管理的公司、研究所、學會和中心等非贏利組織,所以它的一個非常重要的特點就是具有高度的獨立性。獨立性的含義,除了普遍認為的思想獨立和研究獨立,從經營的角度還意味著自負盈虧。但是獨立的研究實體也有一個很重要的優勢——在研究經費方面可以形成滾動式發展,對此幾乎國內所有研究思想庫的文獻都沒有論及。
  在自然科學技術領域,科技成果的轉化模式有兩種,一種是由科研機構控股企業,像貝爾實驗室,從專利到工廠,利用產業化取得的豐厚經濟利潤作為科研資本,促進技術進步。利用技術上的不斷進步獲取更多的超額利潤,進一步擴大產業。在這個模式中不僅有資本的擴大再生產,還有科研資金遞增而導致的技術再進步,資本和科研經費在遞增過程中像滾雪球一樣越滾越大。第二種模式就是目前中國各大學科研機構普遍流行的作法:科研機構產生新構想,尋找企業投資;得到投資后,科研機構再進行科研開發,企業負責產品產業化,雙方按協議分取收益,對科研機構來說,隨著科研成果的增多、信譽的提高,能爭取到更多的企業投資、做更多的項目,從而完成科研機構自身的發展。應當說第二種模式比起我國以前的科研模式好多了,科研成果能由企業對其實行產業化而轉化為生產力。因此能成為現在流行的一種研發模式。但是,由于企業和科研機構的不同利潤,在這種成果轉化過程中,只有企業進行的賺取利潤投入市場的擴大再生產,卻沒有科研機構進行的賺取利潤投入科研的擴大再投入。[8]
  盡管自然科學技術領域和社會科學領域存在很大的差別,但是上述兩種科技成果轉化模式在社會科學領域似乎也是存在的。目前國內的民間思想庫的運行方式與第一種轉化模式類似,而我國的高校、黨校、研究院和研究室等官方思想庫,不是行政部門本身,就是其附屬單位,這些機構申請國家、政府課題項目,成果向政府報送的轉化方式類似于第二種模式。這或許能夠啟示我們,科研機構可以通過改制,采用獨立自主、自負盈虧的企業化公司模式,能夠提高研究經費的使用效率;同時也表明,判斷政府在研究經費的投入究竟是多還是少的問題上,還需要考慮到經營模式對經費使用效率的影響。
  思想庫具有獨立性,隨之而來的就是人員管理體制的靈活性。國外思想庫研究人員的管理體制比較靈活,不僅在思想庫之間、思想庫與大學之間人員流動頻繁,在政府與大學之間、政府與思想庫之間的人員流動也屬平常。在中國有“學而優則仕”的說法,在國外更有“仕而優則學”的道路。[9]人員流動必然強化人才競爭與人力資源的合理配置,所以國外思想庫的科研人員大多知識背景豐富,知識基礎雄厚,研究方法不局限于某一領域,還創造了新的方法,[10]如運用特爾菲法進行專家預測,使用系統科學方法進行系統分析,利用人工智能科學設計專家咨詢系統進行決策。高水平的研究方法才能產生高水平的研究成果。
  在我國官方研究機構從事社會科學研究的人員,往往知識背景比較單一,這是由于我國高等教育階段學科分布不合理且學科劃分過細,導致了知識面過窄的問題。社會科學研究人員的知識局限性在數學分析與表達能力方面尤其突出,面對同樣的數據,分析方法水平的高低以及分析視角的不同,將決定透過現象發現本質的程度。研究中模糊論述多于精確描述,定性分析多于定量分析,多層面、多角度的綜合分析較少,最終研究結論的實際意義有限,很難為決策者提供令人信服的分析與建議。我國研究人員大多為國家編制,流動性與競爭性不強,加之研究素質上的欠缺,帶來的直接后果就是研究成果的質量不高。
  在我國官方思想庫的管理體系中,科研管理機構是政府的一個職能部門,所以科研管理的行政色彩比較明顯,容易造成功利化地評價研究成果和研究經費分配不合理等問題。
  5 促進我國思想庫成長與發展的對策與建議
  通過分析國外思想庫成功的經驗和反思我國思想庫成長過程中存在的問題,可以發現,促進我國思想庫的發展必須從宏觀、中觀和微觀三個層次著手。
  首先,政府應該重視發揮思想庫在現代社會與國家管理中的地位與作用;加大對政策研究的資金投入;在法律層次上確認思想庫進行政策咨詢的法定程序,因為政策咨詢等同于一種政府向社會購買思想——智力產品的行為,可以將其納入政府采購體系,建立一個公開、公正、透明與參與性的政策制定制度;出臺一些針對思想庫的鼓勵社會投入的優惠政策。
  其次,由于官方思想庫與民間思想庫之間存在體制性擠壓的不公平競爭,可以考慮將體制內思想庫改制,使其逐步擺脫與政府的行政隸屬關系,轉變政府既當運動員,又當裁判員的狀況,使各類思想庫在公平的環境下競爭。
  最后,從幫助體制內思想庫改制的角度,可以考慮政府的基礎性、學術性研究項目向高校傾斜,政策項目和綜合應用性課題研究面對獨立法人實體的思想庫進行公開招標;在人事管理制度方面,需要進一步加強政府、大學和思想庫之間的人才流動;在科研管理方面,需要改變以往的行政管理思路,采用專家管理模式。
  收稿日期:2008-04-15
L1情報資料工作盧晶穎20082008
思想庫/政策咨詢/經營機制
文章從思想庫與政府的關系、思想庫之間的關系以及思想庫的組織系統三個方面,比較、分析了國內外思想庫建設的環境因素差異,并提出了促進中國思想庫發展的建議與對策。
作者:L1情報資料工作盧晶穎20082008
思想庫/政策咨詢/經營機制
2013-09-10 21:27

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