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中國民族自治地方行政管理研究的回顧與前瞻
中國民族自治地方行政管理研究的回顧與前瞻
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  [中圖分類號]D035. 5 [文獻標識碼]A [文章編號]1006-0863(2007)05-0038-04
  中國是一個統一的多民族國家,各民族一律平等,為尊重和保障各少數民族自主管理本民族內部事務的權力,實現民族平等和民族團結,在少數民族聚居地區實行民族區域自治制度,設立自治機關,行使自治權。目前,我國共有155個民族區域自治地方,其中有自治區5個,自治州30個,自治縣(旗)120個。此外,作為民族區域自治的補充,還有1173個民族鄉。民族區域自治地方的總面積占到國土面積的64%,自治地方人口約占全國總人口的14%。民族自治區域土地遼闊,資源豐富,戰略地位十分重要。在中國政府體系中,民族區域自治地方政府既有一般地方政府的共性,又有其自身獨具的特點。從1947年第一個民族自治地方政府建立到現在,民族自治地方政府在促進當地經濟社會發展、維護社會穩定和民族團結方面,發揮了重要作用。在新的歷史時期,民族自治地方政府也面臨著進一步發展的機遇和挑戰。因此,對民族區域自治地方行政管理進行系統深入的研究,對于豐富和發展馬克思主義民族理論,進一步完善民族區域自治制度,拓展政治學、行政學和民族學的研究領域,科學合理地設置民族區域自治地方政府機構,實現政府管理的科學性和有效性,都有著十分重要的理論價值和現實指導意義。
  一、民族自治地方行政管理研究的歷程與成就
  雖然中國的民族區域自治制度在1947年就已經正式確立,但對中國民族自治地方行政管理的研究,卻是在20世紀90年代開始的。而且從研究的深度和廣度來看,與民族理論及民族政策、民族法學、民族經濟學等學科相比差距甚遠。之所以出現這種情況,原因主要有兩個方面:第一,中國行政管理學科恢復較晚,從而導致對特殊領域的行政管理問題的思考與研究也相應滯后。中國當代行政管理學科恢復于20世紀80年代中期,在學科恢復與重建的初期階段,其任務是建構自己的學科體系,引進介紹國外前沿理論,尚未對這一學科的各個研究領域進行深入挖掘。第二,雖然中國民族區域自治制度實行得較早,但是《民族區域自治法》卻直到1984年才出臺。在此前,雖然中國存在大量民族自治地方,但民族區域自治制度的具體內涵、民族自治地方特別是民族自治地方行政機關的地位、作用、組織建設等問題都還缺乏基礎性的法律規范,這導致對民族自治地方行政管理研究難以深入開展。
  1. 民族自治地方行政管理學創建的理論準備
  20世紀80年代,在民族政策、民族理論、民族法學和民族經濟學等學科的研究中,有不少內容涉及到民族自治地方的行政管理問題。而且此后的民族自治地方行政管理學的研究,也是在此基礎上開展的。1994年之前這些屬于其他學科范疇但卻與民族自治地方行政管理問題密切相關的研究,主要圍繞三大主題展開:(1)關于民族間發展不平等的討論。在文革結束之后的很長一段時間里,關于民族間發展不平等問題的討論非常熱烈,這些討論最終達成了這樣的共識:第一,民族間發展的不平等是一個客觀事實,需要認真對待、努力解決;[1] 第二,民族間發展不平等的矛盾屬于人民內部矛盾,可以通過政府與社會的努力解決;[2] 第三,上級政府應當賦予民族自治地方更多自主發展的權利,并積極給予扶持和幫助,以縮小差距。[3] 關于這一主題的研究成果,很多都成為1984年《民族區域自治法》關于自治權的設定、關于上級政府對民族自治地方職責規定的理論依據,對于民族自治地方行政管理實踐以及后來的民族自治行政管理學研究都具有極為重要的意義。(2)關于民族干部培養的討論。“文革”十年對民族干部的培養破壞嚴重,因此文革之后如何培養出大量的少數民族干部尤其是行政管理干部,并且讓這些干部更好地服務于民族自治經濟社會發展,一度成為理論界關注的一個熱點。這方面的研究主要解決了兩大方面的問題:第一,在民族自治地方以及沒有建立自治地方的其他民族地區,應該確保少數民族干部在數量上占有相當比例,確保少數民族干部能真正代表少數民族治理本地方事務;[4] 第二,應當建立國家與上級政府支持、渠道眾多、形式多樣、效率高而成本低的民族干部培養體系,促進民族干部隊伍快速成長壯大。[5] 這些討論為后來的民族自治地方人事行政理論奠定了基礎。(3)關于自治權的討論。1984年5月《民族區域自治法》出臺后,關于自治權的問題也成為理論界關注的熱點,而這些討論主要是要解決自治權的性質、歸屬、行使方式等問題,這些問題都是后來民族自治地方行政管理學的核心內容。“自治權是民族自治和地方自治的結合”[6],“自治權要得到完全的實行,必須有立法、行政、司法和黨的活動制度等方面的保障措施,必須遵循法定性與特殊性結合的原則”[7] 等觀點逐漸成為共識,而這些討論內容,很多都成為后來民族自治地方行政管理學研究中關于行政體制、行政權力、政府職能等理論的基礎。
  20世紀80年代民族理論、民族經濟、民族法學的研究者對于民族自治地方行政管理問題的關注,對民族自治地方行政管理學的誕生起到了催化作用。進入90年代,一些學者開始了從行政學角度研究民族自治地方政府行為的嘗試,提出了民族自治地方行政管理的特點、應遵循的原則以及如何規范民族自治地方政府行為等問題,民族自治地方行政管理學開始進入萌芽階段。[8] 此后,這些問題引起了更多學者的關注,開始逐步探索民族自治地方行政管理學科體系的構建。
  從1990年到1994年,學術界主要在這樣幾個方面為民族自治地方行政管理學做了理論準備:(1)研究民族自治地方行政管理的必要性。中國民族眾多,民族自治地方轄區遼闊、具有重要的戰略地位,但由于歷史、地理等原因,經濟社會發展相對滯后,民族自治地方政府承担著非常繁重的行政管理任務,因此研究民族自治地方行政管理非常必要。[9](2)民族自治地方行政管理研究應該關注的主要問題。民族自治地方行政環境及行政機關的特殊性,民族自治地方政府職能行使及其阻滯,民族自治地方行政機構的改革與發展成為學者突出關注的問題。[10](3)對民族自治地方行政管理一些專門問題的探討,包括民族自治地方行政管理的特殊性、民族自治地方行政組織特點、民族自治地方行政沿革、民族自治地方行政改革等。例如關于民族自治地方行政管理的特殊性,學者們認為民族自治地方行政管理在行政環境、政府職能、行政職權、機構設置和行政過程等方面與其他地方相比都具有特殊性,而這些特殊性又使得民族自治地方行政改革需要有與其他地方不同的方法和手段。[11]
  理論準備時期的這一系列研究成果,使得人們對民族自治地方行政管理研究的重視程度大大提高,對民族自治地方行政管理研究的方向和主要問題也有了一定的認識,從而為民族自治地方行政管理學的建立提供了良好的條件。
  2. 民族自治地方行政管理學的構建
  1993年10月,中國行政管理學會、國家民委民族問題研究中心和新疆維吾爾自治區行政管理學會在烏魯木齊共同舉辦了“全國首次民族地區行政管理研討會”。這次會議的一項重要任務,就是總結此前民族自治地方行政管理問題研究的成果,探討建立獨立的民族自治地方行政管理學學科的途徑。會議認為,“民族區域自治是我國的重要國情和重要特色之一,民族地區行政管理學是我國行政管理學的重要組成部分,它的建立和發展將豐富和完善具有中國特色的行政管理科學體系。”[12] 與會學者對民族自治地方的自治權的內涵、特點,自治權的落實,行使自治權需要處理好的各種關系進行了比較深入的討論,總結了民族自治地方行政組織結構的特點,預測了民族自治地方行政發展的趨勢及存在的問題,并對民族地區行政干部的培養和干部人事制度的設計提出了建議。在深入討論的基礎上,會議認為,應當建立“中國民族自治地方行政管理學”學科,其研究內容包括“自治地方行政領導機關、自治地方的行政組織體制和權限、自治地方行政管理職能的配置、行政管理體制改革、自治地方政府與上級行政機關的關系、自治地方的經濟發展戰略、自治地方的精神文明建設、自治地方的發展關系等”,并提議為加強學術交流、促進學科發展,應成立“全國民族地區行政管理研究會”。[13] 會后,相關成果不斷增多。1994年,段爾煜、劉寶明所著《中國民族自治地方行政管理學》一書正式出版。本書對民族自治地方行政管理研究的體系和方法做了系統論述,并在構建學科的理論框架方面作了重要的探索。
  3. 民族自治地方行政管理學的發展
  20世紀90年代中期以來,民族自治地方行政管理學研究有了快速的發展,每年關于民族自治地方行政管理的論文、著作、調研報告、碩博論文,以及課題項目日益增多,學科研究的深度和廣度不斷擴展。中央民族大學和云南大學先后設立了民族地區行政管理博士點和碩士點,使得這一學科有了專門的人才培養和學術研究基地。截止2006年底,共發表相關論文近300篇,涉及民族自治地方行政環境、行政組織、政府職能、公共財政、公共政策、危機管理、電子政務等等,基本覆蓋了民族地區行政管理的各個層面。這些成果對推動學科發展的貢獻主要體現在以下幾個方面。
  第一,初步構建了民族自治地方行政管理學科的框架體系。通過長時期的探索、爭鳴、歸納和總結,學界認為民族自治地方行政管理學應“由邏輯起點——法律依據,主導要素——行政組織,關鍵環節——特殊權限和職能,環境因素——行政環境,立足基點——管理實踐,邏輯歸宿——促進各項事業持續快速健康發展這六個方面,構成一個嶄新、完整、周密的學科體系結構。”[14] 學科體系的構建為進一步深入研究提供了基礎和起點。
  第二,對民族自治地方行政環境的特殊性有了更加深入的了解。民族自治地方大多分布于邊遠山區、沙漠、草原地帶,有18000多公里的邊境線,經濟社會發展滯后,民族宗教構成復雜,語言文化風俗習慣差異性很大。特殊的行政環境,“使得民族自治地方行政管理具有特定的行政管理目標和任務,從而具有特殊的行政職能”。[15]
  第三,對民族自治地方政府權力的構成及其特點闡釋更加全面。從權力來源和法律地位來看,民族區域自治地方政府作為中華人民共和國的地方政府,根據“議行合一”的原則和單一制國家結構形式,它既是同級人民代表大會的執行機關,又是中央人民政府統一領導下的地方行政機關,同時也是民族區域自治機關,依法擁有執行權、行政權和自治權。近年來關于自治權的設定及其構成、自治權的行使及相關的制度保障,以及自治權行使過程中涉及到的不同層級間政府關系等問題,日益成為學術界關注的重點。
  第四,研究領域不斷拓展。在學科發展的早期階段,研究重點主要集中在體制改革和職能轉變幾個方面。近年來,隨著公共行政學在中國的快速發展,構建服務型政府、政府績效評估、公共產品的生產與提供、行政成本控制、電子政務、危機管理等新的理念與方法被逐步引入民族自治地方行政管理研究之中,使其傳統研究主題逐步深化,新的研究領域不斷拓展。
  二、深化民族自治地方行政管理研究應該關注的幾個重點
  進一步深化民族自治地方行政管理研究,必須對以下幾個方面認真探索。
  1. 研究對象需進一步明晰。在民族自治地方行政管理的現有研究成果中,絕大多數都把自治權及其行使作為本學科的研究核心,一切內容都圍繞著自治權的行使來展開。這種研究對象的界定,并不符合民族自治地方的實際情況。民族自治地方行政管理研究,自治權當然是不可回避的內容,甚至是關鍵的內容,但卻并不是全部。《民族區域自治法》第三條規定:“民族自治地方設立自治機關,自治機關是國家的一級地方政權機關。”《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第三條規定:“自治區、自治州、自治縣的自治機關除行使本法規定的職權外,同時依照憲法、民族區域自治法和其他法律規定的權限行使自治權。”從這些規定可以看出,民族自治地方的自治機關,首先是作為國家的一般地方政權機關存在,行使一般地方政權機關的職權,在此基礎上才依照《民族區域自治法》規定行使民族區域自治權。同時,在民族自治地方具體的行政管理實踐中,更多的活動是依據一般地方政權的規范來進行,如果僅僅把自治權的行使作為主要的研究對象,這無疑使民族自治地方行政管理研究的視域受到了極大的限制,相關研究也難以深入。
  2. 研究視角應進一步拓寬。受傳統行政管理學科整體發展狀況的影響,政府地位、政府權力、政府組織、政府運行,是民族自治地方行政管理學研究中最為集中的主題,而政府之外的其他社會治理主體則尚未引起學界足夠的關注。要完善民族區域自治制度、建立適合民族自治地方需要的公共事務治理機制、推進民族自治地方社會和諧,僅僅依靠政府是遠遠不夠的。在治理理論的視閾中,政府只是民族自治地方治理的一個相對重要的主體,并且在市場經濟體制日益完善、社會力量不斷崛起的當代社會,政府的權力和活動將受到越來越多的限制,市場主體、社會主體在社會治理中的地位將日益突出。在這種情況下,圍繞著政府這一唯一主體來研究民族自治地方公共事務的治理機制,就表現出了明顯的缺憾。
  3. 應進一步深入挖掘民族自治地方行政管理的特點。民族自治地方行政管理與一般地方行政管理有著重要的差別,這是該學科得以建立并不斷發展的起點。但在現有成果中,除了行政環境的差異性挖掘較深以外,其他對行政組織、政府職能、行政程序、政府過程等方面的差異性和特殊性則挖掘不足,有些研究僅停留在用行政管理一般理論分析民族自治地方的相關問題,而不是基于民族自治地方的特殊性,發掘民族自治地方行政管理的特殊規律。研究深度不夠和針對性不強的問題也相當明顯。如關于民族自治地方政府職能的問題,許多論著都只是依據一般的政府職能理論來分析民族自治地方政府職能設置是否合理,以及如何合理化等等。其實更重要的問題是當前民族自治地方的經濟與社會發展需要政府做什么?怎樣做?這些問題都需要從對民族自治地方社會生態的研究中去尋找答案,但遺憾的是相關研究尚未充分展開。
  三、民族自治地方行政管理研究的發展
  深入研究民族自治地方行政管理學,提升民族自治地方公共管理能力,是促進民族地區發展的關鍵。時代的發展呼喚著理論的創新,而民族自治地方行政管理學科的發展,也必須實現以下三個方面的跨越:
  1. 從行政管理向公共管理的跨越。民族自治地方行政管理需要實現向民族自治地方公共管理的跨越,這不但要求擴大研究的對象,重新構建研究體系,同時也需要對民族自治地方公共事務治理研究的思維方式和具體研究方法的轉變。
  2. 從以自治權為研究中心向以民族自治地方公共事務治理為研究中心的跨越。在研究對象上,不應再局限于自治權及其行使,而應從民族自治地方公共事務治理的高度來重新審視研究對象。就對政府的研究而言,不僅要重視民族自治地方政府作為自治政府的特殊性,也需要注意到它們作為一般地方政府的共同屬性。在政府之外,要投入更多的關注,研究民族自治地方非營利組織、社會團體以及市場主體在公共事務管理中的作用及其實現途徑。
  3. 從一般公共管理向立足于民族自治地方社會生態研究的范式跨越。民族自治地方公共管理不能僅停留在用一般公共管理的理論來解釋民族自治地方的社會實踐,而應當在深入研究民族自治地方社會生態環境的基礎上,積極尋找和創建適合民族自治地方社會需求、促進民族自治地方和諧發展的理論體系和制度規范。
中國行政管理京38~41D01公共行政李俊清20072007
行政管理/民族自治地方/學科發展
中國民族自治地方行政管理研究經過了理論準備、學科創建和學科發展三個階段。在其發展過程中,經過理論和實踐工作者的不懈努力,研究不斷深入、領域逐步擴展,對于提升民族自治地方行政管理水平發揮了重要的作用。但目前這一學科的研究,無論在理論體系的構建還是研究視角的拓寬上都還需進一步的改進和完善。
作者:中國行政管理京38~41D01公共行政李俊清20072007
行政管理/民族自治地方/學科發展
2013-09-10 21:27

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