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中國社會政策框架特征與社會工作發展戰略
中國社會政策框架特征與社會工作發展戰略
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  一、中國社會發展議程與社會政策框架議題
  中國正處于史無前例的社會結構轉型時期,如何正確處理經濟發展與社會發展的關系,保持社會持續穩定協調均衡發展,建構現代和諧社會,改善公民生活質量與提高社會質量,成為公共政策、社會政策和社會管理議程的核心議題,成為國家發展與社會發展的戰略目標。改革開放以來,中國社會結構轉型速度加快,政治發展、經濟發展、社會發展與文化發展中不確定與高風險因素急劇增多,政治、經濟、社會、文化系統間相互依賴與相互影響制約程度顯著提高,社會結構快速轉型的動蕩不安與社會現代化進程本身的高風險相互疊加、強化,一方面導致中國社會發展面臨諸多兩難選擇,發展中國家后發展效應暴露無遺、極其典型,另一方面,中國的社會結構與國家轉型過程為發展社會學提出一系列嶄新的重大理論課題,例如如何看待國家與社會關系框架的變化,如何處理政治發展、經濟發展與社會發展的關系,如何處理社會轉型、體制改革、綜合發展、社會穩定的關系,如何抉擇效率與公平的兩難,如何劃分國家與市場邊界,如何處理經濟政策與社會政策,個人自由與制度保障關系等[1]。這意味著中國社會結構轉型與社會發展議題具有非同尋常的特殊性及特別重要的現實政策意義。中國社會結構轉型與社會發展的特殊性源自社會歷史文化、社會結構與發展道路的特殊性,源自中國社會結構轉型與社會發展的國際環境與國內形勢截然不同于歐美古典資本主義國家。更為重要的是,中國社會發展議程具有特別重要的現實意義、理論意義、政策意義和國際意義。
  社會政策概念內涵、政策范圍、政策框架與社會發展議程的關系是個嶄新的重大課題,社會發展進程中社會政策與社會政策框架視角下的社會發展議程是中國社會發展的戰略重點。社會福利制度與社會政策研究是歐美國家工業化、城市化、社會現代化與社會發展的必然結果,反映了歐美社會發展已由“公共政策”進入“社會政策”時代,生活質量與社會質量舉足輕重。改革開放以來,社會政策研究最初從歐盟研究、社會工作研究、國家研究、經濟市場研究、社會政策比較研究等角度進入學術界理論視野,導致社會福利與社會政策研究異軍突起[2]。目前,中國社會政策研究狀況不容樂觀,一是社會政策研究機構與隊伍人數有限、屈指可數,社會政策研究缺乏起碼的數量規模與規模效益;二是許多研究者有意識或無意識地用經濟政策取代社會政策,從經濟政策的角度看待社會政策問題,“社會政策研究經濟化”傾向明顯;三是社會政策研究缺乏政策框架或政策體系概念,現有研究多從具體政策領域或議題入手,社會政策與經濟政策,健康政策、教育政策、福利政策和社會保險政策之間互動關系不清;四是現有研究多系介紹歐美社會福利制度與社會政策框架,對中國社會福利制度與社會政策框架的特殊性與普遍性實證研究不多,宏觀、中觀與微觀的中外社會政策比較研究鳳毛麟角。有鑒于此,本文主要從社會政策框架角度入手,描述中國社會政策框架發展演變的歷史軌跡,探討社會政策框架在社會發展議程與建構和諧社會中的地位角色,特別是專業社會工作涵義。
  二、社會結構轉型與社會福利社會化政策實踐
  1949年以來,中國政府確立國家社會主義制度,推行計劃經濟體制,建立準軍事化的社會管理模式,形成工作單位型福利制度,實現低水平和廣覆蓋的社會福利制度化保障網絡。
  從世界社會主義思想與運動發展史角度看,社會主義中國是典型的國家社會主義[3](p.264),創建新興統一社會主義國家的目標,集體主義和社會平等為核心價值觀,國家全面干預社會經濟生活,市場經濟與競爭機制銷聲匿跡,政府承担無限社會責任,實行中央集權的計劃經濟體制,建立全面組織控制的管理模式,從不同角度反映國家社會主義制度安排和政策模式。
  更為重要的是,形形色色的工作單位成為中國社會最基本、最主要和最普遍的綜合性社會組織,國家對社會生活的全面干預監控,國家意志的表達和政策實施主要是通過工作單位完成的。所有人都歸屬某類單位,工作單位與再分配、社會控制、德治、派系與行動策略密切相關,形成“控制的辯證法”的內部運作機制,福利依賴成為控制辯證法的重要構成要素[4](p.135)。
  需要特別指出的是,雖然計劃經濟體制時期嚴重匱乏社會選擇、個人價值與個人福利需要,但是所有人群基本上都處在低水平、組織化、普及化和制度化國家福利保障網絡的保護之下。高就業低工資的就業模式,近似平均的社會平等主義,無所不在的財政補貼和實物化消費,社會主義制度優越性與解放全人類的國際主義責任等,造就接近停滯不前的高度穩定社會。雖然人們的物質福利待遇和生活處境不盡人意,但是人們普遍擁有高度的滿足感和幸福感,形成當時特有的以工作單位為基礎的社會福利制度與政策模式。這種國家社會主義制度安排與工作單位為基礎的社會福利制度框架適應當時的中國社會需要,并在當時特定的社會環境與歷史條件下,在重建社會秩序、促進經濟發展與加強社會管理等方面發揮著積極而重要的作用,形成獨具中國特色的社會福利制度框架與社會政策框架的雛形。
  計劃經濟時代以工作單位為基礎的社會福利制度與社會政策體系的結構化特征,反映當時社會結構特征與制度安排特色,形成獨具中國特色的社會福利文化與社會福利制度遺產,深刻反映了計劃經濟時代中國社會的結構性特征和社會福利文化的本質,反映了人們的生活狀況。這些制度特征與政策取向是理解市場經濟時代社會福利社會化政策實踐的歷史與邏輯基礎。首先,計劃經濟時代社會福利制度與社會政策框架深受前蘇聯和社會主義意識形態的影響,經濟政策主導社會政策,社會政策附屬和融合在經濟政策之中,缺乏真正涵義的社會政策,且社會政策實踐側重收入分配模式,如何滿足公民不斷增長的物質需要相對滯后[5](p.121)。這意味著社會政策主要發揮收入再分配和社會平等的社會功能,但是社會福利服務相對落后。其次,社會政策體系的最高政策目標是樸素的平等理念和平均主義思想,政府對公民基本權利的重視高于對公民基本生活需要的滿足,公民的政治福利狀況高于經濟福利、社會福利[6]。第三, 計劃經濟時期社會福利制度與社會政策框架主要由社會救濟、社會福利、社會保險和優撫安置四大部分組成,健康政策、教育政策、公共住房和公共服務等內容沒納入社會政策。1949年以來,中國政府主要參照、借鑒前蘇聯福利制度安排與政策模式創建社會主義福利,社會福利服務重點是城鄉貧困救濟和自然災害救濟,以老弱病殘為主的弱勢群體的福利服務,以國家機關干部和企事業單位職工為主的社會保險,以退伍軍人就業安置和烈軍屬撫恤為主的優撫安置,社會福利層次結構停留在以緩解貧困和自然災害救濟為主的社會救濟水平上。總體來說,計劃經濟時期社會福利結構化特征有六個方面:一是將社會福利看作是國家權威與仁慈,缺乏實質公民權;二是將社會福利等同資本主義社會制度,長期敵視社會福利服務;三是將社會福利等同社會救濟,而且將社會福利看作是社會保障的重要組成部分;四是將社會福利等同工作單位的職業福利待遇和組織性福利;五是將社會福利看作是市民獨享的社會特權,二元福利結構突出;六是將福利工作等同民政工作,政治福利鮮明,缺乏社會政策的理念[7]。
  社會政策框架結構和社會服務實踐反映特定社會的結構性特征和社會福利文化的基本特色。
  改革開放以來,中國社會處于傳統社會向現代社會轉型過程中,社會福利社會化政策成為推動福利制度創新和社會政策框架出現的主要動力源泉,反映中國社會結構分化的狀況。社會轉型既是社會結構關系分化調整,又是社會組織結構功能變化,還是社會利益格局重構,更是經濟增長與社會發展、經濟政策與社會政策關系,國家與社會關系框架的革命性調整。城鄉經濟體制和勞動、工資、社會保險三項制度改革,政企分開、政社分開和政府職能轉變,特別是20世紀80年代中期社區服務異軍突起和蓬勃發展,直接導致社會福利社會化政策的形成。社會福利社會化政策就是充分調動國家、市場、社區和家庭力量,多層次、多形式、多渠道興辦社會福利事業,改善民眾生活狀況,及時有效滿足人民群眾不斷增長的物質文化需要。社會福利社會化政策經歷萌芽、誕生、發展和成熟的發展過程,成為政府主要的福利政策。總體來說,社會福利社會化政策實踐基本分為六大層面:一是國家、市場、社區、家庭、個人共同承担社會福利責任,形成中國福利多元主義;二是社會福利政策目標是效率優先,兼顧公平,結果平等讓位于機會均等;三是社會福利服務對象由老弱病殘擴大到所有公民;四是廣開門路,多渠道籌集社會福利資金,促進福利投資主體的多元化;五是提供物質保障、收入保障、服務保障和精神心理保障,擴大社會福利服務范圍,發展內容廣泛的福利服務;六是改革社會福利事業管理體制與政策模式,加強社會福利與社會政策領域的國際合作[8]。實踐證明:社會福利社會化政策既符合中國社會發展需要,又反映中國社會發展所處階段。更為重要的是,經過十多年的努力,社會福利社會化政策實踐已取得世人矚目的輝煌成就。簡言之,社會結構轉型、經濟體制改革、市場經濟發展與社會福利社會化政策實踐微觀層面深刻改變人們的價值觀念、行為模式、生活方式和生活質量,宏觀層面上深刻改變社會環境,推動社會福利制度創新,重塑國家、市場與民間社會的關系框架,導致社會政策框架形成。
  社會結構轉型、經濟體制改革、社會工作教育重建和社會福利社會化政策實踐最深遠、最重要的社會后果是社會政策框架形成,社會政策與經濟政策,社會市場與經濟市場相互依賴、并存共生的社會狀態形成,主要社會政策領域蓬勃發展,中國的社會政策時代已經來臨[9]。20世紀90年代以來,宏觀的社會環境、 中觀社會組織與微觀個人生活方式均發生翻天覆地變化,一個處于傳統社會向現代社會轉型的新型過渡性社會已經形成。更為重要的是,城市社區服務和社區建設運動,特別是民政系統改革創新發展實踐經驗,顯示出傳統以工作單位為基礎的社會福利制度和剩余福利政策模式正在發生結構性、革命性變革,與市場經濟相適應的現代社會政策框架與社會福利制度框架已初見端倪,其最主要標志有五個方面:一是國家、市場、社區、公共領域相互促進結構關系基本形成,初具現代社會體系的結構與功能;二是社會政策概念、社會福利理念、社會保障概念、專業社會工作等理論觀念紛紛涌現,形成百家爭鳴局面[10];三是經濟政策與社會生產,社會政策與社會服務,經濟市場與社會市場的結構關系形成[11];四是醫療衛生、教育服務、福利服務、住房服務、就業服務和公共服務體系的格局已形成;五是國際福利、國家福利、市場福利、社區福利、家庭福利和個人福利錯落有致、互為整體。這些既是社會政策框架形成的社會前提,又是社會政策框架的基本內容,還是社會政策框架形成的社會結果,標志中國社會結構轉型,社會經濟協調發展和社會服務均進入嶄新時代。醫療衛生政策和醫院社會工作、教育政策和學校社會工作、福利政策與社會福利事業服務、就業政策和就業服務、住房政策和廉租房服務、司法政策和青少年矯治、社區建設與服務,特別是社會保障觀念向社會福利觀念轉變,全面建設小康社會和實現社會現代化宏偉目標,既創造具有世界性普遍意義,又具有中國特色的社會政策框架與社會服務發展模式,為專業社會工作發展創造有利條件和廣闊空間,極大提高社會工作職業化與專業化水平。簡言之,社會結構轉型、經濟體制改革與社會福利社會化政策實踐后果是社會政策框架的形成。
  三、社會政策框架形成與政策體系結構性特征
  社會政策框架是具體社會政策領域之間的內在聯系與邏輯關系模式,具有多種積極的社會功能,在社會發展中扮演多種重要的角色,是觀察社會政策與社會福利制度現代化程度的主要標準。政策框架有廣義和狹義之分,狹義政策框架特指具體某項社會政策體系結構關系,例如價值基礎、政策目標、服務對象、服務范圍、服務內容、資金來源渠道和管理模式等政策因素之間的相互關系模式。廣義的政策框架是指不同政策體系之間的內在聯系與邏輯關系,例如公共政策與社會政策的關系,社會政策與經濟政策的關系,社會政策體系內部的健康、教育、福利、救助、保護政策和社區服務等不同政策體系之間的相互關系模式與運作機制。這意味著政策框架要比某種具體的政策更為重要、更為復雜、更為多元、更加多變和更有意義。不言而喻,政策框架是政策體系興旺發達、豐富多彩、自我完善和政府治理能力高低的標志,在傳統農業社會和社會現代化初期,政府通常只有零碎分散的福利政策,各項政策之間普遍缺乏有機的內在聯系,而且政府具體政策實踐水平、社會管理水平與社會服務水平普遍偏低。只有在經濟發展到某種程度,在工業化、城市化與社會現代化建設達到某種程度之后,在諸多單項的具體政策體系比較完善成熟之后,在社會福利發達與政府職能轉變,在社會發展納入政策議程的背景下,社會政策與社會政策框架才具有特別重要的意義。社會政策與社會政策框架在社會發展、國家發展與社會福利發展中扮演重要角色。首先,它反映特定時空處境下社會主流的價值觀念與社會態度傾向;其次,反映特定時空處境下社會追求的主流目標與目標優先次序;第三,反映特定時空處境下社會關注的服務對象和弱勢群體范圍;第四,反映特定時空處境下社會服務范圍、內容和國家干預領域;第五,反映特定時空處境下社會籌資模式與國家福利責任的承担;第六,反映特定時空處境下社會管理模式與國家、社會的互動關系。簡言之,社會政策與社會政策框架反映特定時空處境下社會福利水平與社會和諧發展程度。
  中國社會政策內涵與社會政策框架的構成不同于歐美國家,社會政策框架構成要素多樣化,反映了社會結構轉型過程中的過渡形態與社會結構分化程度尚低的狀況,說明國家、市場與民間組織三部門之間三足鼎立的現代化社會結構的格局尚未最終形成,社會發展任重而道遠。社會政策概念起源于英國,英國學術界對社會政策框架的構成要素已經形成廣泛的學術共識,社會政策大師T.H.馬歇爾認為,社會政策框架主要由社會保障、教育服務、健康照顧、福利服務、住房服務和社區服務六部分組成[12](p.12),典型反映英美社會政策框架的組成部分。因為中國歷史文化、社會環境、社會結構、人口結構、產業結構等方面均不同于英美國家,所以,中國社會政策概念的內涵、外延與社會政策框架組成部分也具有中國社會特有的基本內涵。首先,退伍軍人及其家屬的優撫安置是社會福利制度框架與社會政策框架的重要組成部分,相對西方貨幣化安置與社會化優撫服務體系而言,優撫安置更多體現政府的社會福利責任。其次,環境保護、生態健康與健康城市運動是社會福利制度與社會政策框架的重要組成部分,中國出現的綠色主義福利思想和生態健康理念,反映人們普遍認為環保是福利范疇[13](p.1)。第三,市政工程服務與公共服務,例如道路、橋梁、路燈、通訊設施是社會政策框架內容,是部分服務是典型公共產品,通常由政府為所有公民提供,所以是社會政策框架的典型范圍。第四,宗教團體的社會服務與慈善救助服務是社會福利與社會政策框架的重要組成部分,中國宗教團體正積極主動適應社會需要,廣泛開展多種慈善公益服務活動,服務弱勢群體。第五,NGO發展與能力建設,特別是真正民間組織的培育、引導、發展和能力建設性活動。第六,勞動就業,特別是社區就業和劣勢群體支援性就業服務是混合經濟下福利的重要部分,就業服務成為經濟政策與社會政策的交匯點,反映社會政策經濟化與經濟政策社會化趨勢。
  社會環境、社會轉型、經濟體制改革、社會結構轉型導致中國社會政策框架具有諸多值得高度注意的結構性特征,需要引起決策者、社會管理者、社會服務提供者和公民足夠重視。由于中國社會發展的外部環境、內部結構與運行機制截然不同于歐美國家,政策體系獨具特色。
  首先,政治政策、經濟政策、社會政策與文化政策之間邊界不清,政治、經濟、社會、文化因素相互交織、相互滲透、相互依存、相互影響程度較高,無形增加政策制訂和實施的難度。例如在政策實施過程中,組織主體繁多,組織規范多樣,行政管理與行政協調難度極高[14]。政治、經濟、社會、文化政策邊界模糊和相互交叉的社會根源是社會結構分化程度有待提高的成因。
  其次,中國社會政策框架缺乏相應的價值基礎與價值理念,形成“有政策框架、無價值基礎”的狀況,社會政策實踐缺乏相應的價值理念積淀,社會政策體系雖然龐大,但是缺乏價值靈魂。社會政策并非價值無涉,恰恰相反,它常以某種價值理念為基礎和奮斗目標[15](p.15)。世界各國的社會政策實踐要義與精髓是:以中立的價值立場討論社會政策是毫無意義的事情。
  第三,社會政策體系與具體政策目標含糊不清,社會平等、社會公平與社會協調發展的目標經常受到沖擊,平均主義大鍋飯和經濟增長成為政策目標,效率優先、兼顧公平是典型例證。在教育、健康、福利、社區服務和公共服務政策領域中,政策目標偏離方向是個普遍性現象。盡管不同社會政策領域的政策目標體系有所不同,但是社會政策體系的總體目標是相同的。
  第四,社會政策服務的目標群體界定不清,或是目標群體具有較強的選擇性,資格審查色彩濃厚,確定目標群體基本原則與主要標準是需求、身份、市場偏好、平均主義和地位取向,而不是需要、公民權利、業績能力、社會公平、機會均等、社會平等和國家、社會最高利益。
  第五,社會政策實踐范圍與服務內容通常也是模糊不清的,主要缺乏科學合理的界定標準,在市場經濟條件下,這主要表現為國家福利責任與市場競爭的邊界不清,國家功能職責不明,例如在基本醫療保險政策中,什么是基本醫療服務,如何界定基本醫療服務始終是個難題。
  第六,更重要的是,中國社會政策基本類型是“原則政策”,而非“利益政策”,國家政策規定只能發揮有限的社會調節功能,無法充分發揮政策指導、政策杠桿和政策調節功能。眾所周知,政策是國家意志的反映,是國家政治意愿、經濟利益與社會需要的系統完整表達,政策背后隱藏社會利益調整的根本目的,政策實質和精髓是利益政策,是各種利益的調和。改革開放以來,中國社會政策體系的突出特征是原則政策,中央政府只頒布原則性的指導方針與基本原則,卻沒有相應資金配套和利益保障機制,養成中央出政策,地方自拿錢傳統。
  第七,最基本、常見的政策決策模式是“無過程決策”,決策前缺乏廣泛的咨詢和民意調查,決策權力通常集中在極少數權力精英手中,普通百姓和廣大公民難以充分參與決策的過程。眾所周知,決策是政策過程的首要環節,決策過程與社會政策過程是政策研究的經典議題。政策過程本質是政治過程,是各種社會主體實現自我利益最大化的過程,是政治精英對各種社會利益進行折中協調平衡和進行社會價值權威性再分配過程,說明政治生活成熟[16](p.7)。令人高興的是,中國“無過程決策”模式正向“咨詢式決策”模式轉變,專家參與程度提高。
  第八,政策施行過程的抵觸、阻塞、變形、變通、改造、移花接木和應對性、敷衍性實施。政策制定以后,如何因地制宜、創造性地實施既定方針政策是政策過程中的重要組成部分。政策實施牽涉諸多因素,涉及政策制訂模式與政策制訂過程中不同利益群體的判斷、交易,涉及社會各方對政策目標、資源分配與政策手段達成廣泛的社會共識,形成同心同德局面。因原則政策、決策模式、地大物博、地區差異和政策設計,上有政策、下有對策是普遍現象。
  第九,對政策結果或政策評估研究不重視,忽視政策評估的重要作用,政策體系反映性差。政策制定、貫徹實施和政策結果評估是政策研究的完整過程,缺一不可。政策評估的基本作用是及時發現政策實施過程中的問題,調整政策的發展方向和優先領域,確保政策目標實現和取得最好的成效。有鑒于此,政策評估已成為政策體系的重要組成部分,但是由于各種因素,政策評估尚未成為政策體系特別是社會政策項目“必不可少”的重要部分。
  四、社會工作發展議程與宏觀整體發展戰略
  社會政策理念、社會政策框架形成對專業社會工作發展具有特別重要的意義,社會工作發展與社會政策發展關系密切,如何將社會工作發展置于社會政策框架之中,如何科學合理設計社會政策框架中社會工作的角色地位,是社會結構轉型期社會工作發展的首要任務。社會工作專業恢復重建以來,社會工作專業實踐與社會工作教育取得了輝煌成就,社會工作概念與專業服務理念已獲得社會的認可,社會工作專業畢業生陸續進入福利機構,社會工作者創建民間性社會服務機構,社會工作教育迅猛發展,兒童、殘疾人、老人、婦女、社區、學校、司法等社會工作興旺發達,確立了社會工作專業實踐與社會福利制度的關系[17]。2000年以來,社會政策理念、社會政策框架與專業社會工作關系議題成為頭等重要的大事。如果“社會政策可以定義為影響福利的政策行為”[18](p.11),那么社會工作與社會政策關系的實質就是社會工作與社會福利制度的關系。如果社會政策框架可以理解為去商品化的社會政策體系[19](p.38),那么社會工作與社會政策框架關系的實質就是社會工作與社會服務制度的關系。換言之,社會政策理念、社會政策框架與專業社會工作的關系就演變為社會工作與社會福利制度,社會工作與社會服務體系的關系。歐美社會福利制度與社會服務體系內涵是清清楚楚的,但是中國社會福利制度范圍與社會服務體系內涵有所不同,反映中國社會特色。目前,中國社會福利制度主要包括社會救助、社會保險、福利服務、優撫安置、個人賬戶式儲蓄積累、社會互助六部分。健康照顧、基礎教育、公共住房、社區服務、弱勢群體就業服務、環境保護與生態健康、市政工程與公共服務、NGO發展與能力建設等服務尚未納入社會政策框架與社會福利制度范疇。因此,當務之急是科學界定中國社會政策框架的主要內容,明確規定健康、教育、公共住房、就業服務、市政工程和環境保護等“社會服務”的性質。社會服務概念對應物是“商業服務”,社會服務本質與精髓是“社會福利、公共服務”性質。社會工作在社會福利、社會服務與公共服務中扮演什么角色,發揮什么作用是核心議題[20]。社會結構轉型、經濟體制改革與建構和諧社會的環境為社會工作發展創造難得的歷史機遇。
  社會工作發展議程與宏觀整體發展戰略內涵豐富多彩,涉及社會工作與社會政策關系、社會工作發展戰略與基本定位、服務范圍與優先領域、目標人群與行動策略等諸多重大問題。社會工作發展戰略與戰略定位是經濟全球化背景下社會政策框架與社會工作發展首要問題,中國社會發展與社會結構轉型截然不同于歐美的社會環境是國際化、全球化、信息化與本土化,關鍵是如何在經濟全球化背景與本土化行動邏輯下思考社會政策發展與社會工作發展[21]。社會工作發展戰略可以概括為積極廣泛參與社會發展、社會工作專業服務策略、NGO組織建設與能力建設、國際交流合作與比較社會政策研究四大部分,它們之間相互關聯。首先,專業社會工作應積極、廣泛參與各項社會發展服務,在經濟市場以外的所有社會領域發揮作用,而不是狹隘地僅僅局限為弱勢群體和劣勢群體服務,為老弱病殘孤寡等服務[22]。換言之,專業社會工作服務領域應該是無限的,包括政治、經濟、社會、文化等所有領域。其次,社會工作發展議程的核心是,如何確立社會工作的專業形象、專業地位與專業權威,尤其是在缺乏社會工作價值基礎,人們普遍不了解社工和社會已有相關制度安排的背景下,如何通過專業服務贏得決策者、服務機構管理者、服務對象與普通公眾的理解、尊重和支持,如何通過及時回應社會問題,有效解決社會問題,滿足服務對象的基本需要是至關重要的。第三,NGO組織建設與能力建設是當前社會政策、社會發展與社會管理議程中的核心議題,根據社會結構轉型規律,國家、市場與民間組織關系的變動規律,以及事業單位改革方向,在幫助、扶持和發動組織現有社會服務機構的同時,社會工作者應建立更多的專業服務組織。最后,我們已經生活在全球化時代,國際交流合作和社會政策比較研究顯得尤為緊迫、重要,學習先進理念、借鑒國際經驗、從事社會政策比較研究的目的都是為了更好服務中國社會[23]。
  社會工作的服務范圍與優先領域是社會工作發展議程的重要組成部分,直接關系社會工作發展狀況與效果。按照歐美社會政策框架范圍的經典界定與專業社會工作服務國際慣例,根據社會結構轉型時期中國社會需要與建構和諧社會戰略目標,中國社會政策框架與社會服務體系的范圍是社會救助、社會保險、福利服務、優撫安置、個人賬戶式儲蓄積累、社會互助、健康照顧、基礎教育、公共住房、社區服務、弱勢群體就業服務、環境保護與生態健康、市政工程與公共服務、NGO發展與能力建設等,范圍幾乎覆蓋經濟市場以外所有領域。在經濟政策盛極一時,經濟市場主導一切,社會發展嚴重匱乏社會政策與社會目標背景下,泛社會政策化、泛社會服務化與泛社會福利化是社會政策體系與社會工作發展的基本策略。這意味社會政策框架、社會市場與社會服務,甚至是經濟市場的范圍都是社會工作的領域。但是為了取得最好結果與效果,如何科學合理確定社會工作服務的優先領域是至關重要的。確定專業服務優先領域的基本標準有三:一是社會需要,二是專業服務能力,三是發展方向。有鑒于此,根據目前絕大多數國民社會需要、生活狀況、社會工作專業服務能力和發展方向,學校社會工作、醫務社會工作、弱勢群體的社會救助、以社區為基礎的綜合性社會發展服務,將是當前社會工作專業服務的優先領域,也是將來若干年間社會工作專業服務的戰略重點。學校社會工作戰略重點是兒童少年工作,范圍包括兒童少年的身心健康成長、心理情緒困擾、各類困境兒童的社會保護、兒童福利機構與設施建設、青少年犯罪和兒童家庭福利服務等。醫務社會工作戰略重點是預防醫學、健康促進與健康教育、醫院社會服務與醫患關系溝通、婦幼保健與生殖健康、康復服務與社區衛生服務、公共衛生與環境保護、農村醫療衛生等。弱勢群體與劣勢群體社會救助的戰略重點是兒童、殘疾人、老年人、婦女、農民、農民工、下崗失業者、退休人員、慢性病患者、低工資收入和就業貧困者,以及最低生活保障家庭,這些弱勢群體與劣勢群體社會救助戰略重點是經濟保障與收入保障,是基本生活需要滿足,是社會認可一般生活水平的改善,是為他們子女創造更公平的社會環境,消除貧困陷阱[24]。以社區為基礎的綜合性社會發展服務范圍廣泛,包括所有在地域社區與功能社區(組織)中開展的各類社會服務,其戰略重點是社區就業服務、社區服務與社區衛生服務、社區社會教育、社區環境保護、社區組織動員與社區協調、社區發展與社區規劃、社區文化與體育等[25]。
  社會工作主要服務對象是弱勢群體、劣勢群體和普通公民三類,要逐步實現以弱勢群體為主要服務對象,向劣勢群體和普通公民的戰略轉變,讓所有公民享受社會經濟發展的成果,使更多人感受到社會政策框架與社會服務體系的益處,感受到政府社會福利責任承担意愿,為社會發展議程、社會工作發展議程、建構和諧社會和全面實現小康社會奠定社會廣泛基礎。目前,中國社會結構轉型與社會發展議程的突出問題是,社會福利制度的覆蓋范圍十分有限,社會保護與社會福利服務基本上局限于部分兒童、殘疾人、老年人、婦女、農民、農民工、下崗失業者、退休人員、慢性病患者、低工資收入和最低生活保障家庭,相當規模的弱勢與劣勢群體尚處于最低生活保障與社會福利安全網之外,普及性與全民性福利制度遙遙無期。形成這種狀況的原因錯綜復雜,經濟發展水平和政府財政能力固然是不可否認的重要因素,但是人們對社會福利的錯誤理解,社會福利傳統上僅僅局限于窮人、棄嬰、殘疾人等弱勢群體,普通百姓似乎享受不到社會福利與社會服務,以致形成社會福利只是救濟窮人,社會政策、社會福利制度和社會服務與普通公民沒有什么關系等社會誤解,嚴重壓抑公民的福利訴求。改革開放以來,中國經濟發展和綜合國力已有顯著提高,具有改善公民生活狀況的物質基礎。目前關鍵的問題是,如何轉變社會政策、社會福利制度與社會服務只是“社會消費”的觀點,而是從社會預防、社會投資、社會基礎設施建設、社會發展能力、社會管理戰略和非經濟投資的角度加大社會政策框架、社會福利制度改革創新與社會服務發展的力度,讓更多人享受社會發展成果,從而扭轉“只有經濟發展與經濟增長,而無社會發展與生活質量”的尷尬局面。只有當所有公民享受社會政策、社會福利與社會服務的益處時,真正的社會政策時代才會來臨。
  五、簡要討論與基本結論
  中國社會結構轉型、經濟體制改革、政府職能轉變與社會福利社會化政策實踐,徹底改變社會環境、社會結構與國民生活方式,徹底改變傳統價值觀念、意識形態與人們的社會態度,徹底改變國家與社會的關系框架與互動模式,徹底改變國家、市場與民間社會的結構化關系,徹底改變經濟政策、經濟市場與社會政策、社會市場關系,徹底改變社會發展與經濟發展的關系,徹底改變國家與公民關系,徹底改變社會發展模式、發展道路、發展策略與發展方向,其革命性、歷史性、戰略性意義無論如何評價都不會過分,社會結構轉型是另一只看不見的手[26]。社會結構轉型與社會發展的經驗證明:經濟發展是硬道理,社會發展同樣是硬道理。2000年以來,政府高度重視社會發展議題的政治意愿通過經濟社會協調發展、全面建設小康社會和建構和諧社會等宏偉戰略目標、中長期社會發展規劃表露無遺,為社會政策議題、社會政策框架形成與社會發展、建構和諧社會營造良好社會環境,創造難得的歷史機遇[27]。世界各國社會歷史發展經驗證明,社會政策理念與社會政策框架發展狀況是衡量社會發展的最佳標準,是觀察國家與社會關系,國家與市場關系,國家社會福利責任承担與服務能力的最佳角度,是評估公民生活狀況、社會關系質量、社會福利水平與社會整體質量的最佳角度,是社會結構轉型、經濟體制改革、政府職能轉變與社會現代化運動所追求的宏偉戰略目標。
  有鑒于此,社會政策議題與社會發展議程出現本身就是值得慶賀和大書特書的世紀性喜訊。需要特別強調的是,當前社會政策理念議題、社會政策框架、社會政策時代與社會發展議程,只是社會結構轉型期中國社會發展的大趨勢與基本方向,社會政策與社會發展議題基礎薄弱,對此我們應有清醒認識和正確的判斷。我們關注的問題是如何以最小的社會成本實現目標。對轉型社會和發展中國家而言,社會政策議題與社會發展議程具有特別重要的社會性意義。
  中國歷史文化傳統、社會環境、社會結構與發展道路決定中國面臨諸多重大獨特的社會發展議題,面臨諸多難以取舍的兩難選擇與結構矛盾,面臨社會文化色彩濃厚與相對性特征鮮明的社會需要,面臨截然不同于歐美國家的發展環境、發展需要、發展抉擇與發展機會。關鍵是加強社會需要研究,調整社會治理與社會規劃結構,強化社會政策設計與科學決策,高度重視本土化經驗,正確理解政府的社會福利責任,正確處理不同社會政策領域之間的關系,改善社會政策框架的質量,克服社會政策體系結構性與體制性缺陷,加強社會政策效果評估,發展社會工作專業服務,切實改善全體公民的生活質量,提高他們個人福利與社會福利水平,以社會政策與社會服務活動,以生活化服務與制度化保障,擴大政府治理的社會性基礎[28]。這意味社會政策體系、社會發展議程與社會工作專業發展首先具有特別重要的社會政治涵義,它們面臨結構性、體制性問題,反映國家與社會、國家與市場、國家與公民、經濟與社會的權力關系、權力結構存在失衡,反映價值觀念、政府職能轉變、公共財政體制建設、社會管理模式遠不能適應社會發展需要。這種狀況既指明社會發展議程、社會政策體系與社會工作專業發展中現存結構性問題所在,又指明了未來發展的優先領域、戰略重點。
  中外社會結構轉型、經濟體制改革、社會發展議程和社會政策框架設計的歷史經驗充分說明:社會工作專業的服務范圍是無比廣闊的,社會服務對象不應該僅僅局限于弱勢群體與劣勢群體,社會工作專業服務的發展前景是無比光明的,同樣社會責任也是巨大的。需要特別強調的是,專業服務的能力和影響是十分有限的,關鍵的問題是如何適應社會需要,將社會工作專業服務與專業發展同社會發展議程、社會結構轉型、經濟體制改革和建構和諧社會有機聯系起來,將社會工作專業服務轉變為社會性社會發展服務,轉變為社會政策框架結構調整完善,轉變為經濟體制改革的潤滑劑與激勵機制,轉變為國家內源性政治意愿,只有這樣才能實現社會發展的宏偉戰略目標,形成社會政策體系和完成有計劃變遷的專業使命。
  收稿日期:2006—08—17
  [基金項目]國家社會科學基金項目(05BSH040)。
南開學報:哲社版津30~39C4社會學劉繼同20072007
社會轉型/福利社會化政策/福利制度創新/社會政策框架/社會工作角色
中國社會正處于史無前例的社會結構轉型時期,經濟體制改革和政府職能轉變導致社會福利社會化政策出臺,深刻改變了社會福利制度特征與政策模式,推動了社會福利制度創新與理論創新。經濟市場化、福利社會化和社會現代化背景促使社會政策框架形成,現代社會福利制度框架初露端倪,專業社會工作者和社會工作教育扮演的角色與發揮的作用至關重要。
作者:南開學報:哲社版津30~39C4社會學劉繼同20072007
社會轉型/福利社會化政策/福利制度創新/社會政策框架/社會工作角色
2013-09-10 21:27

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