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中國經濟“轉軌”的基本特征、關鍵及難點
中國經濟“轉軌”的基本特征、關鍵及難點
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  中圖分類號:F121 文獻標識碼:A
  文章編號:1007-7685(2002)05-0002-06
   (一)
  “轉軌”或“轉型”一詞,國際上流行幾十年,特別是許多發展中國家,研究“轉軌”或“轉型”之類的經濟學文獻汗牛充棟,至于這些“軌轉”或“轉型”從何處開始,“轉”向何處,則眾說不一,內容各異。盡管如此,它們一般都是從非市場經濟轉向市場經濟,而且都是在私有制社會經濟體制內進行。我國的“軌轉”或“轉型”則不同,是從社會主義計劃經濟轉上社會主義市場經濟,前者是一統天下的公有制經濟,后者則是以公有制為主體、多種所有制并存和共同發展的社會經濟體系,可以說,這個“軌轉”或“轉型”是在公有制社會經濟體系內進行。在這里,社會主義市場經濟的最大特征,就是公有制與市場經濟相結合。這一特征,無論從理論上講,抑或從經濟實踐上講,都有劃時代的意義。
  經濟學說史告訴我們,大多數西方經濟學一向奉行一個基本信條,即市場經濟是私有制經濟固有的產物,它只能在私有制基礎上建立起來,而與公有制不相容。在20世紀30年代“社會主義大論戰”中,西方經濟學代表人物密塞斯和哈耶克斷言,在社會主義公有制基礎上只能建立中央集權的計劃經濟,它不僅扼殺了市場機制,而且是一條通向奴役制的通道。二戰后,一些主要西方國家在凱恩斯主義影響下,采取國家干預手段拯救資本主義私有制經濟,對少數大企業實施國有化措施;但70年代末以來,隨著凱恩斯主義的失敗,僅有的一些國有企業也被私有化浪潮蕩滌殆盡。于是,所謂公有制與市場經濟不相容之說,更是甚囂塵上。
  在上世紀的大半個世紀里,傳統的馬克思主義經濟學不僅在理論上把市場經濟和市場機制說成是社會主義公有制的死對頭,而且在經濟建設實踐中(前蘇聯、前東歐國家以及1978年前的中國)都對它們極力封殺。可見,傳統的馬克思主義者和西方經濟學家,二者立場對立,理論各異,但在所謂公有制與市場經濟不相容上卻是一致的。結果前蘇聯及前東歐國家均由于完全扼殺市場機制而使經濟崩潰。隨著蘇聯解體和東歐劇變,它們的經濟都通過私有化轉入市場經濟,公有制連同社會主義旗幟均不見了。這實際上從另個方面為所謂公有制與市場經濟不相容的論調提供了佐證。
  然而,中國選擇了具有自己特色的道路:即把市場經濟跟社會主義公有制結合起來。這是鄧小平同志給中國人民所開辟的道路。鄧小平同志于1978年創導了改革開放的指導思想與建設實踐,并在總結國內外正反兩方面經驗的基礎上,通過中共十四大會議,創造性是提出社會主義市場經濟的理論,成為指導12億中國人民從事改革與發展實踐的指導思想。中共十五大高舉鄧小平理論的旗幟,根據新的改革實踐進一步發展了理論,特別是關于公有制實現形式及主體地位的理論,從而在理論與實踐的結合上,進一步完善了社會主義公有制與市場經濟相結合的理論。
  中國所走的這條建設社會主義市場經濟的道路,不僅在理論上是創新,即打破了傳統馬克思主義者和西方經濟學長期一致公認公有制與市場經濟不相容的教條,掙脫了來自“左”、右兩個方面的思想桎梏;而且在實踐上進行制度創新,即在歷史上首次實行社會主義公有制與市場經濟的結合。鄧小平同志提出的“有中國特色的社會主義”,其重要特色之一就在于此。
   (二)
  建立社會主義市場經濟,關鍵在于實現社會主義公有制與市場經濟的結合。問題是如何進行這種結合?必須要找到這二者結合起來的“結合點”,才能使這種結合的必要性與可能性變成現實性。中國人民在鄧小平理論的指引下,在改革的實踐中找到了這個“結合點”,這就是通過企業改革,把國有企業建設成獨立生產者和經營者,在公有制經濟上為市場經濟塑造它所必需的微觀基礎。這是整個經濟改革中最基本或最關鍵的一環,其它各領域的改革(如財政、金融、價格、社會保障等)都須與之相適應或為之服務。
  應該說,我們找到并且認定這個“結合點”,是經過一個摸索過程的。在改革初期,人們雖認識到舊體制的弊病在于權力過于集中,卻多把目光凝聚在中央與地方之間的行政性分權上,希望通過擴大地方權限來搞活經濟,但未能如愿,因為這種行政性分權不可能營造出市場經濟所必需的微觀基礎。事實上,在改革前的60—70年代,我國曾多次反復搞過行政性權力的“收”與“放”,經濟實踐的經驗教訓,驅使人們把目光轉而凝聚到國家(或政府)與企業之間的經濟性分權上。因為作為微觀經濟基礎的不是任一基層經濟單位,必須是有經濟靈魂或生命線的企業,即它有自己的產權、自主的經濟行為和獨立的經濟利益,只有有了這個靈魂或生命線,企業才會有成本—收益這根中樞神經,才會有內在的激勵機制和約束機制,所有的市場經濟規律(價值規律、競爭規律等)才起作用,市場機制才能成為分配社會資源的基本手段。然而,傳統的國有企業在計劃經濟體制下完全成為政府的附屬物,企業無權無責也無自身的經濟利益,一切投資由財政部劃撥,一切產品由國有商業部門收購,企業利潤全部上繳財政,一切經濟活動聽命于政府的計劃和指令。這種政企結合的體制,完全扼殺企業的經濟靈魂或生命線。要把這樣的國有企業鑄造為社會主義市場經濟所必需的微觀經濟基礎,就必須把它從政企結合或政企不分的體制中解脫出來,賦予它以經濟生命。這就要求人們把目光凝聚到國家(政府)與企業的關系上,為在公有制基礎上給市場經濟鑄造出它所需要的微觀基礎。
  既然找到了公有制與市場經濟的“結合點”,那么,關鍵在于如何在公有制基礎上把國有企業塑造成具有內在經濟活力的微觀基礎。多年的改革實踐,給我們指明了一條可行的途徑,即“產權明晰、責權明確、政企分開、管理科學”,循此而建立現代企業制度,使之具有“自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束”的職能與機制,成為公有制基礎上獨立的生產者和經營者。在這里,“產權明晰、政企分開”至關重要,特別是“政企分開”,不僅直接關系到產權能否明晰,關系到國有企業是否能獲得獨立、自主的地位,而且關系到各方利益、權力格局的大調整,難度極大。
  90年代以來,為了鑄造微觀基礎,我國曾分別從幾個層面推進“政企分開”。一是從政府(主管部門)層面進行。先是一些政府主管部門(如石化、有色金屬、兵器、航天、船舶、電力等),先后改組成全國性行業總公司和大型國有控股公司;另一些行業主管部門(如輕工、紡織等)則改組為全國性行業協會或總會;后是把經濟實體從政府部門中分離出來,把原先各主管部門的行政性管理職能都歸屬綜合部門(即經貿委)承担。責令黨政軍機關與所管的企業脫鉤,取消企業的行政隸屬關系的行政級別。隨著中國“入世”,政府部門增大政策透明度,精簡審批制度,減少不必要的行政干預。特別值得提及的是,有的地區,如深圳近幾年試行一種“三級框架體制”的國有資本管理和營運體系:建立地方國有資本管理局(或委員會)、國有資本經營機制(如投資公司或控股公司)、企業(或公司)等三級框架,第一級把政府的社會管理職能跟國有資本所有者的職能分開,第二級把國有資本管理監督職能跟國有資本經營的職能分開,第三級把國有資本的經營跟國有資本的使用分開。這種“三級框架體制”,初步運行效果較好,能較好地實現政企分開,確立企業自主經營。
  二是從企業層面進行。主要是找到適合在公有制基礎上實現自主經營的企業組織形式。在80年代末到90年代初,有些地方國有企業曾試行過承包制,后來發現承包制并不適宜現代化經營,而且在中國這塊有長期封建文化傳統的土地上,承包制易導致家長制管理方式。不少地區國有企業試行股份制。通過實踐,中央明確提出以現代企業制度作為改組國有企業的基本形式,并強調要建立公司法人治理結構。這種以股份制為基本內容的現代企業制度,實現所有權與經營權的分離,非常適合國有企業進行政企分開;而它所要求的治理結構,使企業具有自主經營的激勵機制和約束機制。1997年以來,我國開始分批進行國有企業建立現代企業制度試點。據統計,2000年我國國有獨資企業計14.5萬家,資本多元化的國有控股企業為3.2萬家。許多公司都成立了董事會、股東會、監事會等機構,但距離規范的要求還很遠。
  最后是從社會層面進行,即對國有經濟布局進行戰略性的調整。黨的十五大和十五屆四中全會提出從戰略上對國有經濟布局進行調整的任務,確定了有進有退、有所為和有所不為以及抓大放小的戰略性方針。這里,有幾個關于公有制與市場經濟相結合的原則性要點:(1)指出與市場經濟相結合的不是一個一統天下的公有制經濟,而是一個以國有經濟為主體、多種所有制并存和共同發展的社會主義經濟。(2)國有經濟所需占領或控制的,是關系國民經濟命脈的四大重要行業和關鍵領域,即涉及國家安全的行業、自然壟斷的行業、提供公共產品和服務的行業,以及支柱產業和高新技術產業中的骨干企業;其它行業和領域多屬競爭性,國有經濟應逐步收縮或退出。(3)公有制經濟的主體地位,主要不體現在它在經濟總量中占有多大比重,而體現它的控制力。通過戰略性調整,國有資產在經濟總量中所占比重可能會下降,但它的絕對量會增加,它的控制力會增強。(4)除極少數必須由國家壟斷經營的企業外,國有企業均要積極推行股權多元化,這不僅有利于增強國有資本的控制力,而且有利于促進政企分開和完善公司法人治理結構。近幾年來,國有企業資本結構開始向多元化發展,但進展緩慢。2000年國有獨資企業占全部國有工商業總戶數的75.9%;前500家大型企業中,國有獨資企業與上年相比,不僅沒減少,反而有所增加。
   (三)
  近些年,我國在推進企業改革方面做了不少工作,特別是從政府、企業和社會等幾個層面致力于推進“政企分開”。但從目前情況,我國國有企業距離建立規范的現代企業制度的目標,尚有差距。盡管絕大多數企業都號稱“公司”,但公司法人治理機構很不健全。有的國企“一股獨大”或仍為行政部門把持,成為“翻牌公司”;有些企業,只想利用股份制的融資職能,撈取社會資金,沒有在企業改制方面下功夫;有的企業“婆婆”雖多,實則所有者缺位,無人承担經營的最后責任;有的企業雖有主管,實則由“內部人控制”,股東大會、監事會形同虛設。目前國有大中型企業,也由多頭分管,其企業負責人由中央企業工委和組織部門任免,企業的投資和立項由國家計委審批,國有資產登記和資本收益分配由財政部負責,勞動工資由勞動部和人事部控制和監管,企業的日常運行及“三改一加強”由經貿委負責。這些部門,都可以說是國有資本所有者的代表,但企業一旦出了問題,各部門又可互相推諉責任。其它國有企業的情況,也基本如此。可見無論就企業產權不明晰、所有者缺位來講,還是就企業的公司法人治理結構遠未規范來講,關鍵性的原因之一,還在于政企分開,這正是我國在公有制基礎上為市場經濟鑄造微觀基礎所務必解決的癥結或關鍵。
  為什么國有企業的實現政企分開這么艱難,這可以從三方面來分析:
  一是制度創新難度大。西方國家發達的市場經濟是經歷了從商品市場、貨幣市場、資本市場、期貨市場歷時二百多年的歷程,機制不斷成熟、法規不斷完善,而我國必須在短短幾十年內完成別人二百年所做的事。在這“轉軌”過程中,一切制度的創新均來自政府啟動,不能離開政府倡導和匡扶,而市場經濟又要求政府不干預,這確實難于處理;另外,我國的國有制實際上是政府所有制,企業改革既要求政府作為所有者應“在位”,又要確保企業“自主經營”。這些問題集中到一點,即如何找到能與市場經濟相結合的國有制的實現形式,或找到適合市場經濟體制下運作的國有資產管理形式,這的確難度很大。
  二是認識模糊,思想障礙大。有些人囿于計劃經濟的傳統觀念,把企業自主經營、政府部門不再發號施令看成是對企業失控,是對公有制的損害;把企業投資主體多元化,看成是國有資產流失,甚至說成是私有化。之所以如此,或者是他們仍迷戀于傳統政企結合模式,對傳統體制扼殺企業經濟活力的事實熟視無睹;或者是他們不了解在現代企業制度下,企業的產權與股權既有聯系又有區別,股權分散與資本集中是同一過程的兩個方面,企業的經濟力量主要不取決它自有的資產規模,而在于它所控制的資產規模,投資主體多元化反倒擴大了國有控股公司的控制力。
  三是經濟利益的羈絆。改革本是利益關系的大調整。一些政府部門的某些人對既得利益與權力難于割舍,政企分開自然會不時遇到阻力。特別是有些人運用手中掌握的部門權力,造“租”尋“租”,甚至利用企業在改制中存在的“所有者缺位”、“內部人控制”等混亂局面,營私舞弊,損公肥私。當前,國有企業向現代企業制度“轉軌”不規范的局面,確實給某些人創造了利用手中權力混水摸魚、為個人牟利的機會,這種局面維持愈長,對他們愈有利。因此,有些人即使在改革前期可能是改革的促進派,主張政企分開,但現在卻樂于保持混亂局面,對于進一步推進改革表現出一種惰性,甚至抵觸情緒,使政企分開難于實現。
  四是確有實際困難。一些國有企業頻臨破產,企業資不抵債,既欠有對銀行和別的企業的明債,也有虧欠職工的隱性債務,銀行不許企業破產,有關政府部門也不能把職工推開不管,這種情況須各方共同努力解決。這類困難在“轉軌”期間難以避免,但無礙于實現政企分開、建立現代企業制度的大趨勢。
   (四)
  政企不分不僅成了國企改革的最大難點,成為國企健全公司法人治理結構的嚴重障礙,而且在宏觀經濟層面上造成濫觴。我國國有企業過去在計劃經濟體制下靠財政補貼,長期吃財政;實行“撥改貸”后,效益差的國有企業轉而靠銀行貸款,吃銀行,致使國有銀行被巨額不良資產壓得喘不過氣來;建立資本市場后,不少國有企業靠政府“偏愛”獨占資本市場,特別是一些素質很差的國有企業,長期經營業績不佳甚至虧損,卻可通過一些中介機構采取弄虛作假手法,得以包裝上市。資本市場上長期沒有退出機制,上市公司的真實情況,公眾并不知道,公眾相信政府的推薦和審批,更相信政府不會讓上市的國有企業垮臺,以致整個股市都依賴于國家(政府)提供的這種隱性担保。國家(政府)提供這種隱性担保,無助于培養企業自我存活的能力,無助于培養股民們的風險意識,卻被少數投機者利用為自己斂財政致富。可見,國有企業先靠財政,后靠銀行,而后靠股市及其所依賴的政府隱性担保,其實質都是政企不分的濫觴,其根源都在于國有企業的政企不分。
  政企不分在宏觀經濟領域更表現為政經不分。我國的國有企業,實際上是政府所有制,政府與企業的關系是“父子”關系,作為“父親”的政府自然要動用一切手段為國企的發展開路,最明顯的表現就是地方保護主義。有的地方政府為了保護本地某個行業或企業,千方百計地阻止或限制外地價廉物美的產品進入本地市場;有的還為了保護國有企業而限制或阻止本地民營企業進入。這不僅損害本地消費者的利益,擾亂了市場秩序,破壞了國內市場的統一性,而且放棄了政府作為市場經濟的裁判員的地位,充當起運動員。
  此外,還須提及另一種遭到公眾非議的現象:重復建設。在市場經濟中,公平競爭總允許一定程度的重復建設。只要國有企業的法人治理結構機制健全,就會有較強的約束機制,民營企業更會謹慎進行投資決策,出現低水平的重復建設不會太多。目前,我國重復建設現象之所以嚴重,是由于這投資多出自國有企業或政府的決策。由政府直接決策或審批的投資均來自財政的公共資金,缺乏約束力。于是,不少地方爭相建設國際機場和港口碼頭,爭建國際都市、港口都市或爭搞形象工程,有的地方不顧條件也要把高科技作為龍頭產業,導致很多地方的經濟結構雷同,基礎設施和產業建設布局不合理,造成社會資源浪費。
  綜上所述,毋論國企的政企不分,還是由此衍生的股市的國家隱性担保及宏觀經濟領域的政經不分,歸根到底,其根源都深植于我國社會主義國家結構之中,國家既是政治實體,其組織形式即各級政府;又是經濟實體,建立了覆蓋全國的國有企業。這與西方國家的情況不同。西方國家僅是政治實體,雖有過一些國有企業,但主要是提供公共產品的生產與服務,而且80-90年代許多西方國家的國有企業也私有化了,所以,覆蓋西方國家經濟的是私有制經濟。而我國過去長期在政治實體與經濟實體相結合的國家制度下,政府既是政權的掌有者,又是國有資產的所有者,勢必導致政企不分和政經不分。現在要實行政企分開,決不是摒棄公有制,而是把作為政府實體的國家跟作為經濟實體的國家分開,使作為經濟實體的國家成為獨立于政府之外的國有企業的資產所有者和總投資者,這樣,才可以使它所投資的國有企業成為公有制基礎上的獨立生產者和經營者。將作為政治實體的國家和作為經濟實體的國家分開,將側重于解決政府的定位和轉變職能上。這將無疑是一場很深刻的結構性改革。
經濟縱橫長春2~7F13社會主義經濟理論與實踐黃范章20022002建立社會主義市場經濟,關鍵在于實現社會主義公有制與市場經濟的結合,這個結合點就是通過企業改革,把國有企業建設成獨立的生產者和經營者,在公有制基礎上營造出市場經濟所必需的微觀基礎。政企不分是國企改革的最大難點,實行政企分開,決不是摒棄公有制,而是把作為政府實體的國家跟作為經濟實體的國家分開,使作為經濟實體的國家成為獨立于政府之外的國有企業的資產所有者和總投資者。社會主義市場經濟/“轉軌”/政企分開/公有制/私有制黃范章,國家發展計劃委員會宏觀經濟研究院,北京 100824  黃范章(1931—),男,國家發展計劃委員會宏觀經濟研究院研究員。研究方向:宏觀經濟學。 作者:經濟縱橫長春2~7F13社會主義經濟理論與實踐黃范章20022002建立社會主義市場經濟,關鍵在于實現社會主義公有制與市場經濟的結合,這個結合點就是通過企業改革,把國有企業建設成獨立的生產者和經營者,在公有制基礎上營造出市場經濟所必需的微觀基礎。政企不分是國企改革的最大難點,實行政企分開,決不是摒棄公有制,而是把作為政府實體的國家跟作為經濟實體的國家分開,使作為經濟實體的國家成為獨立于政府之外的國有企業的資產所有者和總投資者。社會主義市場經濟/“轉軌”/政企分開/公有制/私有制
2013-09-10 21:27

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