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中國經濟改革的回顧與前瞻
中國經濟改革的回顧與前瞻
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  改革是一場廣泛而深刻的革命。經過20年的努力,中國的經濟改革已經取得了重大的進展。它的基本標志,是原來國有經濟的一統天下發生了改變,國有經濟在國民經濟中所占比重大幅度下降(見表1、2);一個以混合所有制為基礎的市場經濟的輪廓已經顯現在我們的面前。
       表1  各種經濟成份在工業總產值中所占比重 (%)
		1978       1985     1990    1999國有      77.6       65     54.6    28.5集體      22.2       32     35.6    38.5私營      0.2        3      9.8    33.0
  
  資料來源: 《中國統計年鑒》(各年); 中國經濟信息網(www.cei.gov.cn),2000年1月31日。
    表2 各種經濟成份在社會商品零售總額中所占比重(%)
		1978      1985     1990    1999國有      54.6      41     39.5    24.3集體      43.3      37     31.7    18.2私營       2.1      22     28.8    51.5
  
  資料來源: 《中國統計年鑒》(各年); 中國經濟信息網( www.cei.gov.cn),2000年1月31日。
  正是在這樣的體制基礎上,20年來中國經濟迅速增長,中國在世界經貿中的地位節節提高。這些成就得到舉世的公認。
  然而從另一個角度看,中國改革已經取得的成就仍然是有限的。且不論如同古語所說,“行百里者半九十”,僅從經濟體制變革的基本標志,即從改變經濟資源配置方式的角度看,改革的大關并沒有過。
  “十四大”指出,經濟改革的基礎內容是轉變資源配置方式,由計劃經濟轉變到由市場在資源配置中發揮基礎性作用的市場經濟。現在,雖然國有經濟在國民生產總值中所占的比重不高,大致上只占1/3左右,但它仍然是稀缺經濟資源的主要支配者;加之國有經濟的改革又很不能令人滿意,舊體制還如百足之蟲,死而不僵,妨礙市場經濟新體制的建立和健全。因此,我們還遠不能說市場已經在它的資源配置中起了基礎性的作用。以發展中國家最為稀缺的資本資源為例,國有經濟對國民生產總值的貢獻只占1/3,但卻耗用了2/3的資本資源。舊體制的陰影不僅在國有經濟中頑強地存在,使它的效率難以得到提高,而且還通過國家行政機構影響整個國民經濟的健康發展。這是當前許多困擾我們的經濟和社會問題的主要成因。
  例如社會上議論得很多、中國領導人也十分關心的所謂“重復建設”問題,它的制度根源,就在于國有經濟沒有經過根本的改革和改組,資本資源在很大程度上仍然由政府用行政方法加以配置。
  類似的問題我們還可以列舉很多。例如,國有經濟效率低下導致金融體系脆弱;國有企業運行狀況不佳和非國有企業經營環境不良是市場不振的供給方面的原因,如此等等。這里還要講一下看起來和工商業離得很遠的農村問題。農民的收入水平和生活水平不能得到提高目前已經成為嚴重的經濟問題和社會問題。怎樣才能使農民脫貧致富?從發展經濟學的觀點看,解決這個問題的關鍵是把多達1.5億~2億人的農村剩余勞動力轉移到非農產業去。可是在改革的后十年,這種轉移出現了停頓,甚至出現反轉的情況(例如,近年來由于國有企業吸納新勞動力的能力由正轉負、內地有些基層政權所屬的鄉鎮企業癱瘓倒閉和某些城市“清退”農民工,鄉村地區務農勞動者人數不但沒有減少,反而大量增加),根本原因是國有工商業沒有創業的活力和非國有工商業的活力沒有得到發揮。問題有兩個方面:一方面是國有企業改革和國有經濟改組的進度緩慢,另一方面是非國有經濟沒有得到應有的發展。
  為什么會發生這種情況?我想根本原因在于:舊有的國有經濟體制,或者如列寧在《國家與革命》中所說的“國家辛迪加”。[1] 這種黨政經一體化的結構,乃是整個舊體制的核心或基礎,以此為依據的利益關系盤根錯節。一部分人,特別是精英分子在保持這種體制中有重大利益。在舊體制中有既得利益的人們不能以整個社會的利益為重,而是以種種口實(包括政治借口)阻礙改革和改組的進行,于是改革和改組就遇到很大的阻力。
  東歐社會主義國家的改革者在總結自己的經驗教訓時指出,他們的改革之所以沒有能夠順利進行下去,或者雖然在初期取得了一些成就但終于半途而廢,一個重要原因是因為它們針對國有經濟的改革遇到了難以克服的阻力。筆者最近在匈牙利呆了一段時間。匈牙利同行們,包括從80年代起我們就很熟悉的社會主義改革家們,心情沉重地說到他們的教訓。為什么他們開始時進行得還不錯的經濟改革到了80年代就進行不下去了?最重要的原因是,黨和政府內部一些處于重要地位的人用政權的力量阻礙國有企業的改革,壓制非國有經濟的發展,同時用發補貼、放貸款、給予種種優惠等多種方法維持和再生產黨政企不分的舊體制企業。
  80年代中期以后,中央在鄧小平的指導下試圖把改革的戰略重點從農村轉向城市,從非國有部門轉向國有部門,進行鄧小平所說“摸老虎屁股”[2]的攻堅戰。1984 年的十二屆三中全會還就此作出了著名的《中共中央關于經濟體制改革的決定》。但是這次攻堅戰進行得并不順利,到1987年甚至完全停頓下來。由此看來,在中國,徹底改造國有經濟所遇到的困難和阻力也是巨大的。
      突破與回潮
  1992年鄧小平南巡談話之后,中國的改革無論在理論上還是在政策上都有重大的突破。繼1992年“十四大”確立市場經濟的改革目標,十四屆三中全會標志著經濟改革從“增量改革”戰略到“整體推進”戰略的轉變。與此同時,全會指出,為了在20世紀末初步建立社會主義市場經濟體制,除了要進行財稅、金融等宏觀經濟改革外,應當著重進行國有企業的改革。全會針對過去過多地強調了對國有企業放權讓利而沒有著重進行企業制度改造、成效不顯著、一部分國有企業的經營狀況和財務狀況非但沒有改善,而且逐漸陷入了困境的情況,決定國企改革的方向不是放權放利,而是制度創新。由此,開始了在國有企業中建立現代企業制度,即現代公司制度的試點。
  不過人們很快就發現,要在保持國有經濟的統治地位、絕大多數公司都是國有獨資公司或國有控股公司的條件下把國有企業普遍改造為規范的現代公司是很難做到的。由此,提出了放開搞活國有小企業和對國有經濟布局進行戰略性調整的思想。
  在總結以往經驗的基礎上,1997年的“十五大”和1999年的十五屆四中全會圍繞國有企業改革的問題作出了一系列重大的理論創新和政策決定。
  “十五大”否定了把一個國家國有經濟的比重大小同該國社會主義性質的強弱直接聯系起來、認為國有經濟在國民經濟中所占比重愈大愈好的蘇聯式觀點,明確規定公有制為主體、多種所有制共同發展是社會主義初級階段的基本經濟制度,并據此要求根據“三個有利于”的原則,調整和完善國民經濟的所有制結構,建立今后長時期的基本經濟制度。這種調整具體地說有三項內容:一是縮小國有經濟的范圍,國有資本要從非關國民經濟命脈的領域退出;二是尋找能夠促進生產力發展的多種公有制實現形式,發展多種形式的公有制;三是鼓勵個體私營等非公有經濟的發展,使之成為社會主義市場經濟的重要組成部分。“十五大”的決定標志著改革的指導思想從“搞活國有企業”、“搞活整個國有經濟”到“多種所有制經濟共同發展”的轉變,這意味著列寧所說的“我們對社會主義的看法根本改變了”[3]的真正實現。
  十五屆四中全會在以下四個方面把“十五大”有關國民經濟所有制結構調整和國有企業改革的方針具體化。
  第一,進一步明確將國家需要控制的行業規定為四個,即涉及國家安全的行業、自然壟斷的行業、提供重要公共產品和服務的行業以及支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業。這就為進行國有經濟“有進有退”、“有所為有所不為”的調整指明了“進”和“退”的方向,為國有經濟劃定了“為”和“不為”的范圍。
  第二,除極少數必須由國家壟斷經營的企業外,公司都實現股權多元化。非國有多元股東的進入,勢將大大有助于加強公司治理。
  第三,不但重申了“十五大”“放活小型國有企業”的方針,而且將放開的范圍擴大到中型國有企業。若將占國有企業總量90%以上、目前大部處于困境的中小企業放開搞活了,不但能夠為各級政府卸下巨大的包袱,還將為我國工商產業增加大批生力軍。
  第四,明確要求在所有公司中建立規范的法人治理結構[4], 確保在所有者和高級經理人員之間建立起制衡關系。在過去幾年的現代企業制度試點中建立起來的部分公司有其名而無其實,甚至成了所謂“翻牌公司”,癥結就在于受到國有企業原有歸屬關系和管理體制的束縛,沒有建立有效的治理結構和所有者與經營者之間的制衡關系。所以,十五屆四中全會明確提出的這一要求,對于我國企業建立有效率的企業制度具有極其重要的意義。
  應當說,上述文件所表達的改革思路是清晰的、方針是正確的。現在的問題是如何加以落實。
  近年來有一種令人不安的現象。這就是有些地方和有些部門忽視經濟改組和企業改革,不把注意力放在建立新的產權結構和有效率的企業制度上,卻熱衷于“跑部錢進”,以求為自己“輸血”和“圈錢”。在東南亞金融危機發生以后,為了克服需求不足,財政系統每年用發行國債、增稅等方法動員3000~4000億元的資本用于投資,以便增加需求,拉動經濟增長。運用財政手段執行反周期政策,可以起到啟動的作用,因而是必要的。但是,如果它演變成了一種動員民間資源救助國有企業的長期做法,就會造成微觀上和宏觀上的種種消極后果。首先,由于這種“擠出效應”,最終要加重稅負,以及由政府投資本身的性質產生的弱點,過分強化政府的資源配置作用,故不可能提高整個國民經濟的效率;其次,長期使用這種辦法,會使國家財政不堪重負,甚至威脅經濟和社會的穩定;更重要的是,如果國有企業熱衷于取得國家注入的資源而忽視自身的改組和改革,其結果將會是復制和加強舊體制。
  在這樣的情況下,出路是什么?筆者認為出路在于堅決執行“十五大”和十五屆四中全會的前述方針,全力以赴地推進改革。主要是進行以下兩方面的工作。
      第一方面:以國有經濟的戰略性改組為重點,調整國民經濟的所有制結構
  在這方面,首先要做的是把還沒有完全放開的國有中小企業(包括鄉鎮基層政府所屬的中小企業)有計劃有步驟地完全放開。
  國有大型企業也要實行國有資本向關系國家安全的產業、公益性的產業等戰略產業的集中。然后,在國有資本退出或者不同程度地減持國家股和實現股權多元化的基礎上,將我國的大中型企業改造成為符合《中華人民共和國公司法》和國際規范的現代公司。
  為了做到這一點,首先要改變目前許多公司中國家股“一股獨占”、“一股獨大”的狀態,確立現代公司多元所有制的產權制度基礎。其次,在此基礎上進行資本重組和管理重組,建立起符合規范的“三會”(股東會—董事會—執行機構)制度:由股東選好包括一定數量非執行董事(含獨立董事)的董事會,董事會對股東和其他利害相關者承担誠信義務(或稱受托責任)并通過自己所屬的高級經理人員任命委員會、高級人員報酬委員會和審計委員會實現對經理人員的有效監督和激勵。再次,確保高級經理人員有職有權,獨立處理日常經營事務,同時建立以績效為標準,包括薪金、獎金、股票期權等在內的經理人員報酬制度。最后,以保護全體股東特別是中小股東的利益為宗旨,對上市公司運作進行嚴格監管。
  從現在正在進行的幾個國有企業集中的部門如石化、電訊、電力、冶金等的改組過程看,國有大中型企業的改組和改革是一項十分艱巨的工作。這個過程中必須解決許多棘手的問題。拿企業制度來說,就不但要解決在計劃經濟中形成的一些制度性問題(例如實現鄧小平雖曾反復申說卻未能實現的“黨政分開、政企分開”等等),還要解決在過去20年放權讓利過程中形成的一些制度性問題,例如改變在“放權讓利”思想指導下形成的混亂的分配制度,建立以績效為準繩的激勵制度。
  再比如,改變政府對企業的監管框架,由行政機關配置人力、物力、財力資源,決定價格,改為發揮市場在資源配置中的基礎性作用,政府則著力于建立規則、執行規則和充當裁判。
  所有這些問題都牽涉到人們的重大利益,因此要解決它們,無論從經濟上說還是從政治上說都非常艱巨。例如,政府職能的改變會使行政機關原來管人、管錢、管物的權利受到削弱,因而難免有人會以這樣或那樣的理由反對進行這種改革。但是,由于國有企業改革的遲滯,這些問題已經拖得太久,要繼續回避這些長期積累的問題而不從體制上根本解決是絕對不行的。只能努力做好工作以減輕損失與痛苦,增加助力和減少阻力,而不能繼續拖延。如果想用再次“給政策”、“搞輸血”等辦法求得國有企業的短期維持,只會越拖越被動。特別是由于我國有望在近期加入世界貿易組織(WTO),留給我國企業進行認真的改革、 使自己能夠在未來的激烈競爭中自立于強手之林的時間已經不多了。我們必須抓緊時間,按照上述已經確定的方針推進改革,避免由于延誤時機而犯歷史性的錯誤。
  現在有一些認識誤區必須打破,否則這些方針將很難貫徹。譬如說,如果我們不敢沖破所謂“國有經濟是公有制的高級形式,是社會主義所必須追求的目標”這類從蘇聯搬來的意識形態教條,我們就只能空談“有進有退”。
  還有些人以市場經濟也需要政府規制為由,主張對企業的人財物、供產銷活動和價格進行干預。其實政府規制(regulation)與所有者對企業微觀經濟活動的治理(governance)完全是兩回事情。我們必須用新的、適合市場經濟的監管體系取代政府部門對企業微觀經濟活動的直接干預。
  最近,對于加入WTO,一種反應是盲目樂觀, 以為無論怎么做中國都會得利。也有一些“狼來了”的議論。但是,在應當如何通過改組和改革使本土企業真正具有活力上討論得很不夠,實際行動更少。這也是相當危險的。
      第二方面:全力促進多種所有制經濟的發展
  經過20年的改革,我國以混合所有制為基礎的市場經濟的輪廓已經顯現,具有生機與活力的非國有經濟也有了一定的實力。現在的問題是,長期存在的對非國有企業、特別是非公有制企業的歧視性待遇和不良經營環境,還沒有全部消除,這使我國非國有企業的潛力不能得到充分發揮。各級政府應當一視同仁地為所有的企業,包括由國有企業改制而成的企業和由群眾自行創辦的企業,營造良好的經營環境和掃清發展的障礙,使它們通過市場競爭中的優勝劣汰機制從總體上發展壯大。在這方面政府必須進行的工作包括:(1 )在全體干部中進行“十五大”方針的教育,使他們深刻認識發展多種所有制經濟對于發展中國經濟和鞏固社會主義制度的決定性意義;(2)清理既有政策法規, 廢除一切不符合“十五大”精神、違背我國憲法的對非國有企業,特別是對非公有制企業的歧視性規定;(3)建立和發展多樣化的金融機構體系, 改進銀行和非銀行金融機構對非國有企業的金融服務,改善它們的融資環境;(4)強化納稅人對政府和政府工作人員的監督,廢除苛捐雜稅, 嚴懲敲詐勒索行為,切實減輕企業的負担;(5 )確立公平競爭的市場規則,監管機構必須公正執法;(6)建設廉潔有效的政府, 政府機構必須認真改進對企業的服務。
  這里的問題癥結,是建立平等競爭的市場秩序,確立法治。在我國這樣一個歷史上缺乏法治傳統的國家,在建國以后的蘇聯式的集中計劃體制下,人們又習慣了黨政不分、政企不分的做法。要平整競爭場地,建立市場游戲規則,確立法治,是一件很不容易的事情。但是,沒有法律的統治也就沒有現代市場經濟,必須排除一切阻力,把我國憲法所要求的法治國家真正建立起來。
  使人感到高興的是,在我國大地上,已經涌現出一些比較好地落實了多種所有制經濟平等競爭、共同發展的方針,因而經濟蓬勃發展、就業充分、社會秩序穩定的成片地區。例如,浙江省的大部分地區就已經出現了這樣的好氣象。
  如果我們到這些地區去考察一下,就會發現,它們之所以取得這樣好的成績,并不是因為資源條件特別好,也不是因為國家對它們的政策特別優惠,給它們的投資特別多,或者國家銀行給它們的貸款特別多,而是因為它們認真貫徹了中央的方針和政策,國有經濟改革的力度比較大,多種所有制經濟發展比較快,因而經濟發展有一個比較好的制度基礎。這些地區能夠做到的事情,其他條件相同甚至條件更好的地區應該也是完全可以做到的。從這個角度看,中國發展的前景應當是十分樂觀的。
科技導報京3~6F10國民經濟管理吳敬璉20002000這是筆者在2000年2月26 日“中國經濟改革回顧與展望——吳敬璉教授從事經濟研究50周年研討會”上做的主題講演,隨后又整理成文。Review and Prospects for China's Economic Reform吳敬璉,國務院發展研究中心,研究員 北京 100010 作者:科技導報京3~6F10國民經濟管理吳敬璉20002000這是筆者在2000年2月26 日“中國經濟改革回顧與展望——吳敬璉教授從事經濟研究50周年研討會”上做的主題講演,隨后又整理成文。
2013-09-10 21:28

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