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中國行政學研究的回顧與展望
中國行政學研究的回顧與展望
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  按:本文是中國行政管理學會根據全國哲學社會科學規劃辦公室的要求,組織專家學者起草的“九五”期間社會科學規劃中有關行政學科研項目的建議報告,作為初稿已報送社科規劃辦。報告起草主持人是劉怡昌,參加寫作的有劉怡昌、郭寶平、余興安、張成福、左然,由劉怡昌統稿。現在發表的是該報告的摘要,標題為編者所加。
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      一、中國改革開放以來行政學發展的回顧
  改革開放以來,行政學作為政治學一個獨立分支學科,“異軍突起”,無論是對改革現實問題的研究,還是對學科建設研究都有很大發展,幾乎成為社會科學研究中一個最熱門的學科。
  隨著改革開放的不斷深入,各項改革都涉及政府要以何種形式進行行政管理,行政改革越來越提到重要日程,行政學和行政改革的研究越來越引起廣泛的重視。1982年和1983年中國政治學會等單位在北京和上海舉辦了行政學講習班,積極倡導行政科學的研究。1984年8 月國務院辦公廳和原勞動人事部在吉林市召開了“行政科學研討會”,從理論和實踐上探討了開展行政學研究的必要性和重要性,提出建立具有中國特色的行政管理科學體系及發展中國行政學應遵循的基本原則,這標志著行政學在我國發展的新起點。
  1.十年來行政學研究的成就與進展
  80年代中期行政學恢復重建以來,發展較快。已經初步形成了一支理論工作者和實際工作者相結合的研究隊伍;建立了一批全國性和區域性的學術團體和研究機構;創辦了一批行政學院,許多高等院校建立了行政學系和專業;出版了一大批著作和刊物;開展了對外學術交流活動,參加了國際性學術團體。
  就行政學研究的內容來說,其成就和進展主要體現在以下幾個方面:
  (1)闡述了行政管理是一門科學,改變只把行政管理理解為后勤工作的不正確觀點,從觀念上確立了行政管理是一門科學的共識,論證了研究這門學科的重要意義,在此基礎上,探討了行政學邏輯起點和主要內容,形成了行政環境、行政職能、行政體制、行政組織、行政領導、行政決策、行政執行、行政監督、行政文化、行政信息、人事行政、財務行政、機關行政、行政效率、行政改革與行政發展等基本研究范圍和框架體系。
  (2)提出了建立具有中國特色的行政學理論體系的目標。行政學界提出在建設有中國特色社會主義理論指導下,在吸收消化國外行政學理論的同時,著力發掘中國行政管理經驗,總結當代中國行政管理特點和基本規律,著重行政改革現實問題的研究,并開展對中國革命以來領導集體及其代表人物的行政管理思想和經驗的研究。提倡運用多種研究方法,加以歸納提煉,初步探討了具有中國特色的行政學理論體系。
  (3)把行政管理體制改革作為一個系統加以研究,明確提出“行政管理體制改革”的概念,并初步勾畫了行政管理體制改革的基本框架。在80年代初期,行政管理體制改革是作為政治體制改革的組成部分加以推進的。行政學研究系統論證了行政管理體制改革的重要性和基本內容,以及推進改革的步驟和方法,提出應把行政管理體制改革作為一個相對獨立的改革領域加以系統規劃,整體推進。1990年中共十三屆七中全會第一次在中央文件中正式使用了“改革行政管理體制”的概念,中共十四大更把行政管理體制改革作為90年代十大任務之一,與經濟體制、政治體制改革相并列,提到了重要的戰略地位。行政研究闡述了行政體制改革與政治體制改革、經濟體制改革既有聯系又有區別的關系,這是行政學研究為推動改革、發展、穩定作出的積極的努力。
  (4)開展了對改革現實問題的專題研究,包括:轉變政府職能、中央與地方事權劃分、行政區劃、機構改革、編制管理、人事制度改革與推行國家公務員制度、層級行政、部門行政、后勤改革、行政法制建設、行政監督和廉政建設、提高行政效率等專題研究,其中許多研究成果已被決策層采納或取得共識,對推動政府機構改革,轉變政府職能,推進國家公務員制度,實行行政的目標管理和崗位責任制,加強廉政建設和行政法制建設等直到了積極的作用。“八五”期間還把“中國行政管理體制改革”、“中國人事制度改革”列為全國社會科學規劃的重點課題,把“鄧小平行政管理思想研究”也列為研究項目,都取得了一定的成果。
  (5)行政學研究已開始向專題化發展,開拓了一些新的研究領域,建立了一些新的分支科目。行政學恢復重建初期,主要是引進西方和借鑒臺灣行政學理論,重點集中于撰寫通論、概論、綱要等通論性著作上;其后,逐步開拓了一些新的研究領域,嘗試把一些新的分支科目納入行政學,如領導科學、政策科學、行政案例、行政制度史、行政管理思想等。層級行政、部門行政的研究也受到了重視,如開展了縣級行政管理研究、基層行政研究、市政研究、教育行政、衛生行政、交通行政、工商行政等,有的地區還出版了專業行政叢書。對國外行政學及各國行政體制也開展了許多研究。
  (6)行政學研究方法上,開始嘗試運用多種方法和手段。初期研究主要運用演繹法和經驗總結法,逐步發展到開始運用比較研究法、案例研究等,并出現了運用計算機等技術開展行政學定量分析的研究方法。
  縱觀10年來我國行政科學的發展,它的主要特點有:一是緊密結合改革實際開展研究,以改革作為行政學研究的動力。沒有改革,就不會有行政學研究的復興,正是改革中出現的一系列現實問題為行政學研究提供了大量研究課題,推動行政學研究走上繁榮的軌道。二是引進和借鑒外國及臺灣地區的行政學研究一些成果,出版數以百計的行政學通論性著作和教材,這對行政學知識普及發揮了一定作用。行政學的恢復和重建,在短短10年時間里從無到有,就社會需要程度和影響、知識普及面、發展速度和規模,在社會科學領域中是不多見的。
  2.進一步推進行政學研究的熱點、重點和難點
  由于我國行政研究從80年代中期開始起步,而學科的發展是以改革為動力,這就決定了10年來行政學研究的熱點和重點,集中在兩個方面:一是集中圍繞改革中出現的一系列現實問題開展專題研究;一是探討具有中國特色的行政學理論的基本框架。具體說,可分如下幾個方面:
  (1)圍繞我國行政管理體制改革開展研究仍是行政學發展的主線。研究如何適應社會主義市場經濟要求,建立和完善新的行政管理體制,這是一個十分浩大的系統工程。它包括全面地改革和調整政府的職能結構,調整行政權力結構、政府機構設置的組織結構以及人事制度的重新調整和推行。研究行政體制改革與經濟體制、政治體制改革的關系,行政改革的進程、改革的步驟和方法。
  (2)政府職能轉變,重新配置政府職能結構,這是行政學研究有重大理論意義和實際意義的課題,政府如何管理經濟社會事務,將要發生結構性的根本變革,要從傳統的計劃經濟體制以行政手段為主的管理方式,轉變為市場經濟體制以經濟手段為主新的行政管理方式,建立和完善新的宏觀調控體系,這種轉變要從觀念、體制和管理方式方法等方面都帶來一系列變化,從理論和實踐上研究現代政府行政職能是十分重要的課題。
  (3)深入跟蹤機構改革研究。隨著市場經濟體制逐步完善,政府機構設置還要相應進行調整。行政組織是行政學的老問題,但隨著行政環境的發展變化,也永遠是一個新問題。為適應社會主義市場經濟的發展對政府機構設置還要跟蹤進行研究。
  (4)調整行政權力結構,中央政府和地方政府的事權劃分的研究,仍是行政改革的熱點問題之一。我國十幾年來為解決權力過分集中的弊端,實行權力下放為主要內容的體制改革,促進了行政學界對中央與地方政府事權劃分的專題研究,使之成為10年來行政學研究領域中一個熱點問題。學術界主要結合權力下放實踐,論證權力過分集中的表現和危害,進而論證了權力下放的必要性,并就如何下放權力,提出了一些建議;其后著重就事權劃分的內容和做法加以研究,進而就處理中央與地方關系提出了一些建議,對中央集權制與地方分權制問題、集中和分散問題的研究,也引起了各方面的關注。
  (5)人事制度改革與建立國家公務員制度。人事制度改革是各項改革中不可缺少的組成部門,特別是建立國家公務員制度的提出和實施,更使其成為行政學研究中的一大熱點。從1984年“行政管理科學研討會”把人事制度作為一個重要的討論內容納入行政學研究軌道,使對人事制度改革的研究更為全面系統。1987年頒布公務員制度條例,研究建立具有中國特色的公務員制度,推動國家公務員制度的建立和實施,已成為行政學研究的一項重要任務。
  除上述幾點外,對行政法制、行政監督與廉政建設、提高行政效率和行政管理的民主化等問題的研究,也是行政學界較為關注的重要課題,也都取得了一些有價值的研究成果。
  當然,勿庸諱言,10年來行政學研究發展很快,成果很多,但還沒有走出引進—消化階段。面臨的問題還很多。真正走向深化——提高階段還有很多難點有待解決。主要是有中國特色的行政學理論體系如何建立。現有的理論體系還不能充分體現中國特色,與實踐反差很大;盡管“熱點”、“重點”集中于對現實問題的研究,担缺乏應有的高度和深度,解釋政策、總結經驗性的研究較多,拿出新觀點、形成有價值的思想、提煉出規律性的理論的研究成果還較少。因而理論水平還遠遠不能適應指導現實的需要。同時,在建構適合中國現階段行政管理具有科學性的、可操作性的規范標準還有待深入研究。如行政效率測評標準、行政管理的“投入”和“產出”評價標準、政策的評價體系等等,真正把行政學作為一門應用性學科的特點體現出來。也就是,一方面要真正形成一些科學的、能夠指導行政管理實踐的理念、原理;另一方面要建構一套可操作性的行政行為的標準和規范,這兩方面成為行政學走向深化和提高的關鍵所在,也是目前面臨的難題。
      二、90年代我國行政學發展的趨勢與研究方向
  1.研究社會主義市場經濟下的行政體制改革將成為行政學的中心內容。
  行政改革研究將分為三個層次:一是從基礎理論上、從全局整體上研究政府對經濟和社會發展的功能,研究政府與市場、政府與社會的關系;二是從行政改革發展戰略探討行政改革的規劃步驟;三是對每項行政改革實施方案推行可行性的論證。同時,行政學的基礎理論也必將在這一過程中得到豐富與發展。
  2.基礎理論研究將深入到行政管理的各專業系統對行政學分支學科的系統研究。
  與80年代重在對行政學基本原理總體建構的探討不同,90年代,對行政學基礎理論的研究將會深入到各個分支學科之中,開展對各分支學科,如行政組織理論、行政發展與行政現代化理論、行政生態理論、行政溝通理論、行政改革理論等的系統研究。
  3.政策分析將會在行政學研究占據重要地位。
  行政學,作為一門應用性很強的學科,不但在于它能闡發行政原理和行政體制的優劣,更在于它能直接在政策運行過程中為政府制定政策提供參謀與咨詢。政策是政府的“產品”,是動態、活的行政體現。隨著我國行政學理論研究的逐步深入,及行政學研究人員研究視野與研究領域的不斷開拓,將對政府各項經濟、社會、科技政策的制定、執行、評估的研究納入行政學研究的范疇之中,也將會得到社會上的認同。90年代,部分行政學者將會逐步將研究重心轉入政策分析領域,如社會保障政策、環境保護政策、就業政策、社會治安綜合治理政策、治理通貨膨脹政策、反腐敗政策、社會公平與社會分配政策、教育發展戰略等將成為政策分析的熱點。
  4.行政學的研究將會更多地與經濟學、政治學、法學、社會學、管理學等相關學科的研究進一步緊密結合起來。
  行政學與相關學科研究的結合,一方面是基本理論與研究方法的互相借鑒與滲透,另一方面是研究領域的交叉與部分重合,行政管理領域需要各學科從不同角度進行研究。發展經濟是中心,行政學從本學科自身發展的需要,將不斷移植與融合經濟學中的相關理論與方法,并與經濟學一道從不同的側面研究相同的課題。
  5.繼續探索有中國特色的社會主義行政學理論體系。
  6.中國的行政學研究要國際化,走向國際學術論壇。
      三、國外公共行政研究的現狀及趨勢
  1.從二次大戰后至今,公共行政學已經成為一種全球性的科學,愈來愈引起政府和學術界的重視。戰后經濟科技的飛速發展,政府行政事務日趨多樣化、復雜化和國際化。各國之間的競爭更為激烈,普遍認識到一個國家在競爭中能取得優勢,很大程度取決于是否有一個有權威有效能的政府對社會經濟事務實行有效的管理。各國政府都把不斷追求優化公共行政管理作為追求目標,普遍推行行政改革,有作為的政府首腦都把行政改革作為追求的政績,組成各種從事行政改革研究的專家學者發揮咨詢參謀作用,公共行政研究已成為當代各國一個熱門學科。公共行政學已逐步改變了依附于政治學和管理科學的現狀,尋找并建立自己的知識領域和學科地位。
  2.當代各國對公共行政的研究范圍愈來愈擴大,對社會各種政策分析的研究正在興起,政策分析研究已成為一門專門職業。各國都把如何管理經濟促進經濟發展作為公共行政的主要目標。同時把國土資源開發、人力資源開發、環境保護、科技教育發展、社會保障、財政稅收、城市發展、人口控制、公共衛生、社會福利以及各種專業行政納入公共行政的研究范圍。公共的各種需求,都需要政府提供管理和服務,公共事務是高度社會化和極為龐雜的領域,需要各學科開展綜合研究,公共行政已成為各學科從不同角度進行綜合研究的共同課題。
  3.國外公共行政研究既重視實用研究,又十分重視對公共行政的原則原理(即行政哲學)的研究。由于行政研究受傳統行為主義的影響,更多將公共行政看成一種與政治分離的、管理技術和工藝為主的科學,視公共行政為“價值中立”的過程,強調效率、管理與控制。但在公共行政發展過程中,70年代出現的“新公共行政學派”,更重視行政哲學的研究,強調行政與政治的關聯性,行政觀念重視人性和行政倫理,倡導民主的行政模型,認為公共行政的核心價值在公平與民主。許多行政學者強調研究公共行政的基本價值,公共行政道德、民主行政、政府與社會關系等等。這種發展趨勢也是值得關注的。
  4.比較公共行政的研究有很大發展。1947年美國學者指出“公共行政研究一天缺乏比較法,欲使之成為科學的企圖就一天無法實現。”從50年代以來,公共行政的比較研究受到普遍重視,現已發展成為一個重要分支學科,出現許多比較行政研究著名學者。比較公共行政研究大體可劃分四個方面:跨國比較;歷史比較;跨層級比較;跨政策比較。比較公共行政研究在于尋找一種普遍的通則,比較公共行政研究的發展趨勢,從規范性研究逐漸轉向實證性研究,從個案的描述研究逐漸轉向通則研究,從非生態研究逐漸轉向生態性研究。公共行政的比較研究是很值得倡導的。
  5.公共行政生態學研究與動態行政研究也有很大發展。從生態的角度認識一個社會的政治——行政現象,最早可追溯到古希臘亞里士多德和孟德斯鳩。本世紀初美國學者比爾德、高期和雷格斯進一步創立了“公共行政生態學”。行政生態學強調行政制度與其生態環境之間相互影響和相互依賴關系,了解一個國家行政體制,僅依靠研究行政制度、組織機構和人事制度是不夠的,還要了解生成發展與環境之間的關系、公共行政與社會環境之間的互動關系。行政生態學啟發我們行政學研究要研究公共行政與政治互動關系、公共行政與經濟互動關系、公共行政與社會文化之間互動關系、公共行政的歷史演變等。
  6.發展行政與行政發展(改革)研究。從80年代,東西方均處于不斷改革和調整時期,社會、政治、經濟、文化、科學技術均處于不斷變化和變革中,行政部門在社會變革中日益興起。科學技術均處于不斷變化和變革中,行政部門在社會變革中日益興起。發展行政研究的主題在于政府在變化中社會的作用和方式,特別政府在推動經濟發展中的角色。亞洲的經驗已經引起全世界普遍關注,盡管西方公共選擇學派和新自由主義學派的行政學在低估政府作用,但實踐證明政府在經濟發展中確起著舉足輕重的作用。由于政府在發展中的重要作用,必然要求建立完善富有效率的行政體系,如何建立這種體系,便成為行政發展與改革探討的問題,對行政改革理論和實踐的研究已成為公共行政研究重點所在。
  國外公共行政學的研究趨勢,對我國很有借鑒意義。公共行政學對實現現代化是具有現實意義的學科,我們應扶持和發展這一學科,努力建立具有中國特色的行政學,不僅在基本理論上能有所創新,而且對推行各項改革政策要發揮咨詢參謀作用。
      四、“九五”期間行政學研究重點領域和重點課題
  基于以上認識,我們認為“九五”期間,我國行政學界應著重就以下課題開展研究:
    (一)把結合行政體制改革的現實問題的研究放在首位
  1.社會主義市場經濟條件下中國行政管理體制的構建及其特點
  2.中國建立經濟——社會宏觀調控體系的基本構成及特點
  3.現代企業制度及政府行政管理的現代化
  4.政府如何利用經濟杠桿管理經濟
  5.中央與地方關系:95期間可能實施的改革
  6.政府機構改革跟蹤研究
  7.中國現階段“中介”組織的現狀和作用研究
  8.反腐倡廉的對策研究
  9.行政管理的國際化趨勢:中國特點與國際接軌
  10.推行公務員制度的跟蹤研究
  11.行政管理運行中提高行政效率研究
  12.事業單位管理體制研究
  13.中國行政區劃體系調整與改革的發展趨勢和建議研究
  14.中國人力資源開發的理論和實踐研究
    (二)要重視當代行政改革的基本理論問題的研究
  1.現代政府與社會的關系
  2.現代政府與市場的關系
  3.政策分析理論研究
  4.當代發達國家(美、日、法、德等)政府管理經濟職能的比較研究
  5.發展中國家政府職能比較研究
  6.亞洲“四小龍”經濟起飛中的政府作用研究
  7.俄羅斯及東歐國家向市場經濟過渡的歷史經驗教訓
  8.歐洲福利國家對社會保障的教訓
  9.中國社會自治和政府干預的發展趨勢研究
  10.向市場經濟過渡時期的集權與分權的現實考察
  11.中國對政府評估的指標體系研究
  12.90年代臺灣行政、香港行政、澳門行政(分題)的現狀和發展
  13.政府與公眾溝通的研究
  14.社會公平與社會分配改革的研究
    (三)專業行政研究將提到重要日程
  1.農業行政管理研究
  2.政府對環境保護管理的研究
  3.建立社會保障體系的研究
  4.實行分稅制后的稅制發展研究
  5.制止偷稅漏稅的政府行為考察
  6.社會治安的綜合治理研究
  7.工商行政管理研究
  8.交通行政管理研究
  9.科技、教育行政體制研究
  10.中國城市行政管理研究(大城市、中等城市、小城市)
  11.中國鄉(鎮)的行政管理研究
  12.機關后勤管理體制改革研究
    (四)中國行政學學科建設的研究
  1.有中國特色的社會主義行政學的學科體系與學科建設研究
  2.中國行政傳統與行政管理現代化研究
  3.中國古代行政制度的研究
  4.中國傳統行政倫理研究
  5.中國古代監察制度研究*
  
  
  
中國行政管理京12-16D0政治學19961996 作者:中國行政管理京12-16D0政治學19961996
2013-09-10 21:28

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