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中國證券市場監管研究
中國證券市場監管研究
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  我國證券市場是一個新興的、正在快速成長的市場,隨著社會主義市場經濟體制的建立和資本證券化步伐的加快,我國證券市場在國民經濟中的作用愈來愈重要。但正如眾所周知的那樣,這一新興市場在快速成長的同時,在管理手段、監管體制等諸多方面還存在著這樣或那樣的缺陷。因此,對證券市場進行規范化管理,就成為我國證券市場進一步健康發展的前提。
      一、我國證券市場監管框架
  (一)中央監管機構
  中國證券主管機構是國務院證券委員會,它由國務院14個有關部門、最高人民法院和最高人民檢查院的負責人組成。其主要職責包括:組織擬訂有關證券市場的法律法規草案,制訂證券市場政策方針、發展計劃、年度計劃,指導、協調、監督、檢查各有關部門與證券市場有關事項及對期貨市場試點工作進行指導、規劃與協調,審核申請設立的證券交易場所,等等。
  中國證監會是證券委的執行機構,與證券委合署辦公,是國務院直屬事業單位(見圖1)。它對證券市場、證券業實施全過程、全方位的監督、管理。它的法定主要職能有:(1)起草證券法規;(2)監督管理有價證券發行、上市、交易;(3)對證券經營機構,證券清算、保管、過戶、登記公司,投資基金經營機構和證券從業人員的業務活動進行監管;(4)會同有關主管部門審定從事證券業務的律師、會計師事務所,頒發證券從業許可證;(5)監管上市公司(包括上市公司的并購活動);(6)對境內企業直接或間接向境外發行股票和上市行為進行監管;(7)監管證券交易場所的業務活動;(8)對證券市場違法行為進行調查、取證,并對違法行為人給予行政處罚。上述職能非常全面,但由于其現有工作人員編制只有150人,所以監管功能發揮受到很大抑制。同時,由于中國人民銀行還負責證券機構的審批,這就意味著對于證券中介的監管權限在兩個部門中被分隔開來。
  (二)地方證券監管機構
  各省、自治區、直轄市證券管理委員會(實際就是體改委,與中國證監會無隸屬關系),代理各地方政府管理本地證券市場,在業務上接受證監會的指導。其中滬深交易所所在地的上海和深圳,分別由當地市政府建立了上海證券委和深圳證券委。以上海證券委為例,它的委員單位在:上海市人民政府、上海人行、上海計委、上海體改委、上海財政局、上海市審計局、上海外商投資委員會,上海市司法局、國有資產管理局等9個單位。它通過上海證管辦執行監管職能。上海證管辦主要負責監管現有上市公司和公司的首次發行;監督上市公司的輔導期工作;監管B股市場、推介新的金融工具;管理B股經紀商、頒發交易許可證;處理證券糾紛(由于缺乏法規條例,一般采用道義勸說、調解方式)。
  (三)現行監管框架的評介
  我國現行證券市場監管體系的最突出問題就是多頭管理,政出多門。中央和地方各管一塊,不同品種的證券市場管理者不同,甚至一種證券的一、二級市場之間就有不同的管理者。證券委和證監會是中央主管機構,地方人民銀行在市場監管上頗有影響,財政部介入市場管理,地方政府在交易場所的管理上也擁有很大的權利。(見圖2)
  附圖F638h05.JPG
  1.證券委、證監會
  證券委名義上是主管機關,但由于不是國務院的部委或總局機構,只能起協調作用。而作為其執行單位的證監會由于現行組織結構所限,監管的權威和效力無法充分發揮;(1)它沒有分支機構,現有地方證管機構與其沒有行政隸屬關系;(2)它無權批準設立證券經營機構;(3)證監會是事業單位編制,履行監管職能時權威不夠。已有這樣的例子,證監會對違期事件加以處罚時,違規者拒絕執行。(例如,1995年的山東渤海案)。
  2.中國人民銀行
  雖然1992年以后,人民銀行已不再是證券市場的主管機關,但它仍然負責審批金融機構。這意味著證券機構在審批和經營管理上受人民銀行和證監會的雙重領導。中國人民銀行還負責管理債券交易、投資基金。
  3.其他中央政府機關
  國家計委平衡、編制證券計劃,財政部負責國債的發行以及歸口管理注冊會計師和會計事務所,國家體改委負責擬定股份制試點的法規并組織協調有關試點工作。
  4.地方政府
  由于缺少一個集中的、權威的中央主管機構,地方政府在本地區證券管理中占有重要的地位。尤其是上海、深圳市政府和證監會一起管理滬、深證券交易所。
  我們認為中國證券市場管理體系中,除了多頭管理、政出多門以外還存在著不少的問題。值得注意的是證監會的人員編制嚴重不足和缺少足夠權威去落實其監管措施。很顯然,在證監會和地方監管部門之間存在著重復監管的現象。而監管職責在證監會和人行之間的分割,又導致某些監管領域落入夾縫之中。對于市場的某些部分,尤其是對證券商和機構投資者,事實上缺少監管。這就要求各監管部門之間加強協調和配合。例如,1994年證監會為支持股市頒布了包括給證券公司融資的三大政策,由于人民銀行當時正在緊縮銀根,融資不得不告停。這嚴重損害了監管者的信譽。
  附圖F638h06.JPG
      二、我國證券市場的自律監管現狀
  當前,我國有許多證券業機構被稱為自律管理組織,如深、滬證券交易所、聯辦、中國證券業協會、STAQS、NETS,可實際上,沒有一個可以有效履行自律管理職能。
  (一)深滬證交所
  我國現有的兩大證券交易所——深交所和上交所采用的均是會員制的組織形式。1996年,國務院證券委發布《證券交易所管理辦法》,這是我國對證券交易所進行規范管理的行政法規依據。按照該《辦法》的規定,我國的證券交易所不以盈利為目的,為證券的集中和有組織的交易提供場所設施,并履行相關職責,實行自律性管理的會員制事業法人。
  證交所的自律管理職能主要體現在:對證券交易活動實施監管;公布即時行情、按日制作證券行情表,就其市場內的成交情況編制日報表、周報表、月報表和年報表,并及時向社會公布;監督上市公司按照規定披露信息,并對上市公司董事會監事會和高級管理人員持有上市公司證券情況進行監督。
  目前由于我國股票發行采取額度控制、實質審批的原則,證交所在上市管理方面權力有限,加上面臨交易場所間的激烈競爭,相互爭搶公司上市,造成上市監管形同虛設。對公司上市后的市場責任、市場行為監管也未得到充分強調,由于缺少人員,無法進行調查探訪,以發現會員和上市公司的違規和可能存在的違規行為。證監會前幾年將監管上市公司信息披露的責任委托證交所担當,但交易所明顯沒有很好履行職責,市場信息披露混亂,上市公司報表公布極不規范。事實上,由于證券交易所在稅收和資金頭寸上成為地方政府的重要財源,其自律監管功能受到地方政府非規范性干預的挑戰,從而造成交易所的自律監管作用明顯薄弱,甚至成為市場秩序混亂的源頭之一。(見圖3)。STAQS、NETS系統由于規模偏小,發展方向未定,其自律監管的作用體現很少,至多是對其交易系統加以管理。
  附圖F638h07.JPG
  (二)中國證券業協會
  中國證券業協會是受證券主管機關領導和指導的,由證券經營機構組成的全國性的會員組織。證券經營機構必須加入證券業協會。未加入證券業協會的證券經營機構不得營業。
  證券業協會的內部管理機構包括會員大會、理事會和監事會。其中會員大會是其最高權力機關和決策機構。證券業協會的高級職員由會員選舉產生,由主管機關批準。
  證券業協會設立主要是為了保證證券發行和交易的公正進行、保護投資者利益,促進證券業健康發展。基于這個目的,其主要職責是:(1)根據有關法律規定,或主管機關指示,制定自律性的章程或規則,進行行業管理;(2)協調證券業與其他行業的關系;(3)代表會員共同利益,反映會員愿望和要求,為會員提供必要的服務;(4)協調會員之間及證券業內的關系,解決會員之間,會員與客戶之間的糾紛;(5)監督、檢查會員行為,對違反法律和協會章程的會員給予紀律處分;(6)收集及整理證券業信息,進行統計分析;(7)就證券業的重大問題向主管機關提出建議或報告。
  中國證券業協會是作為行業自律性組織,而建立起來的,但在成立之初,其組織領導體制是半官半民的,決策層次的會長、副會長主要由國家有關部委領導担任、對照協會民間自律組織性質的要求極不規范,造成其在履行自律監管職能方面進展緩慢,成效不大。它現時首要的職能是培訓從業人員,其主要存在如下問題:(1)證券業協會的權力和職責沒有真正到位,從而難以依法實現自律;(2)證券業協會體制不順,證券交易所作為證券業協會的會員,導致自律組織重疊;(3)未能較好地處理證券經營機構與證券業協會的關系。證券業協會不能反映會員的利益和要求,不能對違法違規證券商給予必要的懲戒。證券經營機構并不把證券業協會視為自律組織;(4)證券市場的政府監管過于剛性,使得評券經營機構的自律監管并不現實。
      三、理順和健全我國證券市場的監管機制
  任何一個監管機制的設計都是為了營造一個公正和高效的市場。一個好的監管機制應該能夠有效培育市場信心。世界上沒有一個統一完善的監管模式可供我們照搬,我們需要做的就是借鑒海外一些普遍接受的做法(參見表1),同時結合我國證券市場實際來設計一個我們自己的證券市場監管機制。
  關于證券市場監管,一個普遍接受的核心原則是保護投資者和股東的權益。雖說西方學術界還流傳著“買者自行小心”的格言(即投資者對自己的買賣決定負責)。可是由于證券市場存在著信息的不對稱分布,投資者往往處于信息弱勢的地位,這樣,有可能遭受信息優勢者(如公司、證券商)的欺詐。從這一點來看,可能最好的保護投資者的措施就是強制公開信息披露了,即保證投資者能及時得到有關證券詳細而準確的公司情況和交易信息,從而清除信息不對稱。我國證券市場現代化的電子通訊在硬件上完全能夠保障市場公開的需要,關鍵是監管機制如何落實了。
  作為一個新興市場,我國證券監管機制設計時,還應考慮到促進市場發展問題。監管機構除了保護投資者,還應同市場參與者一道去促進證券市場的效率,營造一個高質量的市場。
  附圖F638h08.JPG
  透析我國證券市場的發展與現狀,我們認為:建設適合我國國情的證券市場管理體制,就是在正確處理政府與市場關系的基礎上建立完善市場調控、監管體系。應當正確處理四種關系:(1)國家證券主管機構與其他相關部門之間的關系;(2)中央證券主管機構與地方政府的關系;(3)政府監管機構與證券市場的關系;(4)政府監管與證券市場自律的關系。理想的證券市場管理體制是在中央集中監管下充分發揮證交所和證券業協會的自律管理功能,綜合運用法律和市場調節手段實行統一管理與市場自律相結合的體制。(見圖4)
  (一)建立集中統一、高度權威的證券管理機構
  中國證券市場監管方面最大問題,就是監管的多元化和無序化。證券市場的監管應由一個主管部門施行。以克服諸多部門共同管理,權力上相互摩擦、責任上相互推卸的低效率體制,以克服割裂統一證券市場的弊端,排除法律法規政策不統一、市場運行不規范的流弊。在適當時機,將國務院證券委和中國證監會合并起來,按照證券大法,成立國家證券管理委員會。
  1.它應是高度權威的政府部門。可考慮向人大負責,由至少9名委員組成,他們可由國務院總理提名,人大常委會任命,任期4年左右,只可任一屆,實行分期轉換制,每年轉換的人數不超過3個。委員應是專職的,不得兼任政府和任何盈利性機構的職務,其中精通法律的人應當占1/3左右。
  2.劃清與其他中央部委職能重疊部分的權限,明確證監會是證券市場唯一的主管部門。對市場參與者(主要是券商和其他中介)以及機構投資者(如投資基金)的監管應由證監會獨立進行,在對證券機構的管理不能一步到位的情況下,加強從外部控制證券機構的財務風險和市場風險,規范其市場運作。目前應加強對證券從業人員注冊,對公司在一級市場承銷資格、二級市場自營資格的監管。在現場檢查的基礎上,更多地注重非現場檢查,完善證券公司信息公開制度,提高政府對證券機構的監管水平。
  3.撤銷原來上海和深圳先行設立的地方證券機關,在各省、直轄市、自治區一級設分支機構,實行中央—地方—基層三層次“一竿子到底”的監管體系,對于基層交易中心,則須明確由中央的分支機構——地方證監會進行管理,各級地方政府不得再設地方證管部門,特別是不得再干預各地證券市場的業務活動。在目前設立地方分支機構條件不成熟的情況下,(1)應完善過渡期內授權管理的模式,應對已授權的35個省市證管辦進行具體的業務指導和培訓,使地方政府管理者學會依法監管,減少直接行政干預的隨意性。(2)利用現有先進通訊設備,建立一套全國聯網的市場監控系統,使監管者了解市場,及時發現和處理市場問題。(3)向證交所長期派駐工作人員,以加強對證券市場的監督管理,防止地方政府對其非正常的干預。督促證交所認真落實“證券交易所管理辦法”,認真履地其自律監管、一線監管的職能。
  (二)加強證券市場的自律監管
  完善的證券市場監管體系應包括政府監管與自律監管兩者的結合。政府管理重點放在宏觀的間接管理,而將大量的具體事項交由自律組織管理,它有權制定和執行自律組織的規則并行使懲戒功能,同時證監會監管自律組織。
  借鑒英美自律管理的經驗,結合我國實際,我們認為,我國應當建立證券交易所市場自律與證券業協會行業自律相結合的自律管理體系,由證交所負責制定市場運作規則,對市場參與者行為進行監督和管理,以保證證券市場的公平、安全、效率;而證券業協會負責制定行業公正統一行為規則,監督管理會員遵守有關證券法律、法規,加強行業管理。
  1.完善證券交易所自律管理機制
  證券交易所應充分維護市場運行的“三公”原則,通過一系列的監管措施,力爭使證券市場的風險降低到最小限度,并確保在證券上市、交易、清算、過戶與資金管理等方面運作的安全,同時,監督管理會員工作,建立有效的內部風險控制機制,以提高市場整體的規范化水準,促進市場健康、穩定、快速發展。為此,應建設一整套全面監管系統。
  附圖F638h09.JPG
  (1)發現系統
  它是證交所自律監管體系的第一程序,通過該程序知曉證券市場存在的問題,預防、調查和處理違法違規事件,保證市場“三公”和證券市場的健康發展。其主要包括以下幾個渠道:
  ①即時監控系統(預警系統)。通過建立起來的電腦監控系統的各種預警指標,發現市場、上市公司、證券機構和投資者的異常情況。
  ②各類信息屏。比如行情顯示屏、公告信息屏等發現市場異常。
  ③常規業務發現。交易所監管系統以外的其他職能部門在履行職務過程中發現的違規事件。
  ④新聞媒介披露的證券市場違法違規事件。
  ⑤申報發現。通過對會員公司、上市公司申報的財務報表的審核,發現風險隱患。
  ⑥投訴舉報、來訪。
  (2)調查系統
  ①專案調查。發現違規行為或可能存在的違規行為時,進一步組織對會員或上市公司違規事件進行專案調查。
  ②申報、探訪。通過對會員或上市公司的申報與探訪,了解會員或上市公司經營管理情況,可采取定期或不定期的方式進行。
  ③常規抽查。通過抽查發現會員或上市公司存在的問題,并督促其改正。
  (3)處理系統
  調查結束后得出處理結論。如屬交易所職權范圍,則依據交易所規定對其作出處罚。否則,上報證監會或移交有關部門予以處理。
  (4)報告與公告系統
  對違規案件作出處理之后,及時將處理結果向有關部門通報。此外,對重大違規案件處理后,及時向社會公布處理結果。
  2.加強與完善我國證券商協會的行業管理職能
  (1)完善證券業協會的組織結構
  ①建立統一的行業自律體系。作為全國性的證券行業自律組織,應按經濟區劃設立或將現在區域性證券業協會轉化為地方分支機構,作為聯系會員公司的紐帶和政策執行機構,防止地方割據。
  ②明確證券業協會的自律性。由會員大會選擇協會的會長、副會長和理事會,領導由證券商優秀代表組成,進一步增加民間色彩,限制政府官員兼職,以免成為官辦協會。
  ③規范會員組成。適應銀證分離的需要,銀行不應加入協會;證券交易所、證券登記公司也應退出協會;證券經營機構必須強制性入會,這樣才能保證自律性監管的有效性。
  (2)細氏和落實證券業協會的職能
  應加強和細氏我國證券業協會在會員公司風險防范、行業自律方面的職能,改變其現有職能規定語焉不詳、落實性差的缺陷。
  證券業協會應具有如下職能:①促使會員公司遵守證券交易法律、法規,維護正常交易秩序。②促使會員公司從事證券交易,維護證券商的信譽。③確定統一的交易程序和標準,提高市場效率,防止糾紛發生。④加強會員公司之間的交流。⑤監察會員公司經營及財務狀況。⑥處理客戶與公司、公司之間的交易糾紛。⑦組織從業人員的各類培訓,實施統一的證券行業從業人員資格考試和資格審查,提高從業人員的素質。⑧研究與證券和證券市場相關的問題,必要時,向政府提出建議。⑨向公眾普及證券市場知識。⑩加強證券業協會與相關組織關系的協調。(11)當會員公司在經營中遇到天災或其他不可抗力事件或出現經營困難時,協會對其融資幫助或債務担保。
  為落實上述職能,應加快制定公正慣例規則、統一慣例規則和糾紛處理規則等一系列內部自律性管理規則,同時要求會員證券公司提交經營、財務報告和資料。必要時,可調查其經營狀況、資產、會計帳薄及其他記錄文件。如發現經營或帳務狀況與協會宗旨相違背時,有權向會員公司提出改進建議。證券業協會有權對違反規定的會員公司進行批評、罚款、暫停會員資格乃至開除會籍等處罚。
  證券業協會接受證監會監督。證監會有權要求協會提交報告和資料,并允許官方機構調查。協會修改章程或規則,有義務通知證監會。
財經問題研究大連40~46F63投資與證券曹鳳岐/徐文石19981998曹鳳岐 徐文石 作者單位:北京大學光華管理學院 作者:財經問題研究大連40~46F63投資與證券曹鳳岐/徐文石19981998
2013-09-10 21:28

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