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中央與地方關系史的一個側面(下)  ——兩千年地方政府層級變遷的分析
中央與地方關系史的一個側面(下)  ——兩千年地方政府層級變遷的分析
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  第三階段:從省路府州縣多級制向省縣二級制的簡化。
  一、元代的多級復合制
  元代以游牧民族入主中原,對統治手段本無一套成規,于是就沿襲各個被征服政權的現成制度而混合之。加之蒙元帝國南下征服過程長達六、七十年之久,一些在戰爭中施行的臨時措施,也漸漸變成永久性的制度。有了這兩個原因,就使元代行政區劃層級形成了兩個基本特點:一是層級多,二是層級之間存在復式的統轄關系。
  層級多,是由于把被征服政權的幾種臨時的和永久的區劃都疊加起來,因此在某些地區最復雜的層級可達到五級之多,即省—路—府—州—縣。而最簡單的則只是二級,如省領路或省領府、領州。普遍實行的則是三級和四級。復式的層級統轄關系是從遼代學來再加以發展。在北宋以前,行政區劃層級都是單式的統轄關系,二級就是二級,三級就是三級。但遼代已出現的復式關系,即二級與三級并存于一個高層行政區中,如南京析津府(今北京)即直轄十一縣,又統六州,州以下又各轄縣,形成如下的關系:
  (附圖 k211006.JPG
  這樣,縣既可以是第二級政區,也可以是第三級政區。元代的路、府情況與遼相似,也是除直轄縣外,同時又可通過屬州再轄縣。
  元代政區層級既多,又采取復式統轄關系,因此而形成一套復雜繁瑣的行政區劃體系,其各層次之間的關系略如下圖所示:
  (附圖 k211007.JPG
  除了路—府—州—縣的層級順序外,還有以路轄州或轄州再轄縣,或以路轄縣,以府轄縣等種種形式,為中國歷史上政區空前絕后繁復的典型。
  元代的行省是向金朝學來的。省本來是官署的名稱,其來源可以追溯到魏晉時期。當時中央政府權力機構分成門下、中書、尚書三省。如果地方有事,中央政府派出部分官員前去處理,組成行臺省,表明是中央的行政機構。這一制度唐初也曾運用,而到金代末年,這一制度運用最為廣泛。金滅北宋以后,繼承了宋代分路的體制,只是將路的區域劃得更小一些。其時,金的統治者尚無治理漢族地區的經驗,因此通過劉豫的偽齊政權間接管理,在偽齊政權取消后,即于天會十五年(1137)設行臺尚書省管轄偽齊舊境,亦即河南陜西地區,行政中心為開封。數年后,管轄范圍擴大到“淮河以北,陰山以南”地,也就是女真族的新征服地區,漢民族傳統的居住地——中原。其后,女真族逐漸漢化,遷都燕京(今北京),中原地區就直接歸中央治理,不再假手于行尚書省了。金代后期,邊境內地都不安寧,路的長官不能專擅一方,經常派出行臺省的機構前去應付,這一作法,延續了數十年之久,使行臺省漸漸帶有行政區劃的色彩,到元代而終于成為正式政區。
  蒙元在征服北部中國的過程中,學習了金代這一制度,作為戰時措施,以行中書省(有時是行尚書省)作為管轄新征服地區的行政機構,久而久之,這個機構所管理的地域范圍也掛上了中書省的名稱,簡稱行省或省。同時作為中央政權機構的中書省本身也直轄包括首都在內的一大片地區。元代行省的地域十分遼闊,加置于金、宋兩朝原有的路府州縣之上,所以形成多層次的行政區劃體系。
  宋代的府本來與州同級,只是表示地位尊崇,首都、陪都及與皇帝相關的紀念地都稱為府。遼代的府則為州以上的政區。元學遼制,將府置于州之上,在一般情況下與路同級,在個別情況下又比路低一級。元代的州比宋代更小,許多州只轄一縣或不轄縣;江南有些縣則因戶口多,而上升為州,所以縣與州近似同級。因而元代行政區劃層級雖多,實際上其基本層次也只有三級,即省—路(府)—(州)縣。五級齊全的區劃只有一個特例,即中書省—上都路—順寧府下轄兩州,州下分別轄一縣與五縣。二級制的情況也很少,而且都是邊遠地區的特例,如嶺北省只轄和寧路,路下再不設府州縣。
  元代層次復雜繁瑣的政區體制,一方面是長時間的戰爭時期綜合各種制度而成,另方面也是少數民族統治多數民族的一種手段。元代民族矛盾尖銳,為了“鎮撫”地方,行省與中央一樣置有丞相、平章等高級新官員,負有軍政、民政、財政方面的全部權力,成為中央機構的分治區域,所以元代文獻稱省的作用是鎮撫,而不是牧民,也就是說,省的實質是行政型的軍區。省以下各級區劃的官員都只能層層向上奏事,不準越級上訴,控制十分嚴密。
  值得一提的是元代由于行省地域過于遼闊,在遠離行省政治中心的地區還設有道一級區劃來管轄路府州縣。如江西行省轄區略當今江西廣東兩省之地,在行省之下就設有廣東道宣慰使司以轄今廣東地區。道因此在元代也被當成是一級準政區看待。前不久的江蘇建湖縣出土的一方元代墓志,上書墓主在“大元淮東道淮安路鹽城縣新興場運河西居住”[(18)]。此墓志無行省名而有道名,看來在實際上,淮東道的上層政區河南江北行省倒是不如淮東道來得重要。推想在不設道而由行省直轄的路府州縣地區,行省才顯得要緊。
  由于是異族入主中原實行統治,每級政區首長都是由蒙古人或色目人担任,所以分層雖多,并不削弱控制力量,而是加強層級間的監督,當然對于行政管理而言,層級越多效率越差,上下阻隔太甚,影響地方發展。但統治者的最高目的是在求地方安定,而不是求地方發展,在安定的前提下能取得發展固然很好,若兩者發生矛盾,則寧舍后者而取前者。當然,軍政大權的過分集中,畢竟存在產生割據的危險,因此元代后期行省權力有所削弱,重大事情都要報中書省批準[(19)]。更重要的是在行省的區劃方面實行犬牙交錯的策略,不使任何一省具有完整的形勝之區,以防止割據,這一方面內容將另文論述。
    二、明清及民國初年對政區層級的簡化
  元代行政區劃層次的繁復還有一個重要原因,那就是元帝國疆域過于廣,而作為一級政區的省,地域范圍又劃得過大的緣故。行省區劃太大,意味著管理幅度也大,若不增強層次,則無法維持合適的管理幅度。明清兩代隨著行省劃小,政區層級也逐步簡化。元代行省數目太少,初期只有六個行省和一個中書省,中期也一共只有十一省,以強大的中央集權政府而只管十個左右行政單位,幅度顯然太小;而在另一方面,一州只轄一縣或不轄縣也不明智。同時,以省領路、領府或領州,以下再不設基層政區的二級制,顯然也不合理。因此元亡明興以后,減少行政區劃層級自然成為首要的任務。其具體措施是,取消五級制的特例,撤消路的建置,改路為府,將州分為直隸于布政司的州與屬于府的州兩層,于是形成如下層級關系:
  (附圖 k211008.JPG
  其中府與直隸于布政司州同為第二級,屬州為第三級,只有縣或為第三級或為第四級。這樣簡化,提高了行政管理效率,也是明代行省幅員劃小的直接后果。明代把大約相當于元代南部九省的疆域分成兩京十三布政使司(俗稱十五省),僅中書省就分成京師、山東、山西三省。幅員縮小,管理幅度減少,層次也就相應簡化。明代學習宋朝的辦法,將最高一級的地方權力分散在都指揮使司、布政使司和按察使司手中,將布政使司作為高層行政區劃的名稱。都布按三司的區劃基本一致,但也有些出入,如在東北地區設有遼東都司,卻不置布政使司,與此同時,山東按察使司則兼管山東布政使司和遼東都司。這種復式的區劃顯然也是宋代的遺風。明代三司分立以及各司區劃的不完全一致,起了遏制地方分權過大的作用。雖然三司的權力比宋代諸監司的權力為大,但在處理地方事務時仍無足夠專制一方的權力,因此后來又有巡撫總督制度的產生。
  巡撫、總督是由中央派出的官員,在一定的時期內可以集中節制一省部分地區或全省的權力,也可兼制數省,尤其是對各省交界地區的治安更起重要作用。明代后期地方多事,巡撫、總督漸漸變為常制,甚至凌駕于原來行政區劃之上,成為一套自成體系的總督巡撫轄區。關于督撫轄區的形成與變遷也非本文所能容納,只能另文闡述。
  清代將總督、巡撫變為固定官職,將督撫轄區調整到與省的范圍相一致,康熙時又將明代的十五省析置為十八省,雍正間并進行一步將明代復式的三、四級政區層次完全簡化為單式的省—府—縣三級制。與府同級的除直隸州外又有直隸廳,與縣同級的則是散州和散廳。這樣,從元代開始的復式層次的行政區劃又回到單一整齊的形態。但是清代是統一的多民族大帝國,疆域遼闊,人口眾多,比漢唐時期已大不相同,行政區劃層次也只能簡化到三級為止,進一步簡化已不可能。不但如此,三級制的層次使管理幅度仍嫌過大,因此省以下還分設巡道與守道,作為省派出機構,以分管諸府直隸州。乾嘉以后,道朝著一級政區的方向變化,即沈葆禎所云:“道治民,有節制文武之責。”道員取消虛銜定為正四品,州縣文書先申府,府申道,道轉布按,再呈督撫,再達中央。但《清史稿·職官志》雖列有道員,而《地理志》卻無道這一級區劃,可見終清一代,道尚未被目為正式政區。
  民國建立以后,一改清代之制,裁府撤州,以道作為省縣之間的一級政區,成為省—道—縣三級制。并一度將一省之首長——督軍改為巡閱使,意圖使省一級變成監察區,而使道成為一級正式的政區。但這無異于與虎謀皮,掌握各省軍政大權的督軍豈肯輕易交出政權,民初的道并未真正起到行政區劃的作用,始終只是省縣之間的公文承轉機構,同時每省只分成三四道,四五道而已,也沒有實際的區劃意義。因此南京國民政府成立以后,干脆把道一級也取消了,完全恢復到與秦代郡縣制類似的省—縣二級制,這顯然是加強中央集權的措施。于是從元代開始至本世紀二十年代,行政區域層級走過了從多級制到二級制的簡化的歷程,恰與前面兩個二級制向三級制繁化的循環完全相反。
  但是民國初年的形勢已與二千年前的秦代完全不一樣了。省的數目只有秦郡的五分之三,而縣的數目已達秦縣一倍。每省所直轄的縣有數十上百,管理幅度顯然過大,于是在二三十年代之交,隨著“剿共”的政治需要,在江西省首先分區設行政督察專員,不久各省照此辦理,形成省—專區—縣的虛三級制。所謂虛三級,是因為專區始終不被當成一級正式的政區,只是省政府派出機構的施政范圍而已。
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  以上就是二千年間行政區劃層級的變遷過程與變遷原因的分析。對于行政區劃與地方政府層級的變化,過去很少進行過深入的討論。各級行政區也未有固定的指稱,有時按序數稱做第一級政區,第二級政區,第三級政區。但這樣稱呼無法體現各級政區的特點。例如同為郡級政區,在秦漢為第一級,在魏晉南北朝卻是第二級。而且如前所述,元代政區雖然實行多級制,但從各級政區對縣的統轄關系看來,可以只劃分為三個層次。通觀二千年層級變化過程,也可將其歸納為三個層次,即縣級政區,統縣政區與高層政區。縣級政區也可稱為基層政區,皇帝直接任命的地方官員到這一層為止,“縣官”一語被用來作為皇帝或政府的代稱。這是歷史上最穩定的一級政區,在幅員、數目與名稱方面變化起伏最小。統縣政區也可稱郡級政區,如秦漢的郡,隋唐五代宋遼金的州,元代的路、府、州,明清的府,民初的道。高層政區即不直接轄縣的政區,也就是統縣政區的上一級政區,在魏晉南北朝為州,在唐宋為道、路,在元明清與民國為省。
  行政區劃和地方政府組織作為地方行政制度的兩翼,其創設和變遷,首先要服從于政治目的和政治需要,因此兩千年來地方組織和行政區劃諸要素(層級、幅員、邊界等)也就隨著中央地方關系鐘擺的來回擺動而變化,未嘗稍息。對于中央與地方的關系,古人曾用內外輕重之說來進行分析。所謂“內”,指的是中央政府或中央集權,“外”則是地方政府或地方分權。在中央集權削弱,地方分權偏重的時候,就被稱為“外重內輕”,反之則為“內重外輕”。理想的目標當然是輕重相維,亦即在中央集權的前提下使地方有適度的分權,但是要做到這一點并不容易。輕重相維是一種不穩定狀態,一旦處置失當,就會失去平衡,不是向外重內輕滑坡,就是向內重外輕傾斜,如同鐘擺不可能停在最低點一樣。而行政區劃地方組織層級的變遷就最明顯地反映了中央與地方關系之間的這種變化。
  就中央政府的主觀愿望而言,是力圖盡量簡化層級,以便加強對地方的控制,只有在形勢不許可的情況下才被迫增加層級。秦漢時期的郡縣二級制正是輕重相維的體現。層次簡單既有利加強控制和提高管理效率,也就可以讓地方享受較大的分權,既促進地方發展,又不担心割據分裂。后人念念不忘的秦漢雄風和盛唐氣象,實際上是中央和地方共同參政的結果。如果地方毫無實權,即使社會經濟發達,也只能造成宋代積弱的局面。
  當然隋唐時期的州縣二級制,已比秦代不如,地方的軍權、財權和部分政權已被剝奪,但大致尚能維護中央與地方的正常關系。這是漢宋之間的過渡時期。隋唐的統治者接受漢末的教訓,一方面既要削弱地方分權,另一方面又不愿增加層級。作為外重內輕表征的三級制,無論在漢在唐,都是被迫采用的。在漢是為了鎮壓黃巾起義,而把監察區改為行政區,在唐是為了平定安史之亂而于各地遍設方鎮。因此中央和地方關系出現由輕重相維到外重內輕的兩個循環,在政區與政府層級上就表現為二級到三級的再度反復。
  既然兩級制是輕重相維的體現,那么當宋朝實行內重外輕政策時,為何不在廢除方鎮以后恢復二級制,反而采用三級制呢?這是因為在宋代,作為統縣政區的府、州、軍、監幅員太小,數目太多,難于管理,因此不得不在其上面加上一級區劃。從權力的實質而言,路只是各監司(即各職能部門)的工作范圍,不象魏晉的州那樣是嚴格意義上的一級地方政權。甚至從區劃上看,其形態也和其他三級制的高層政區有所不同。前面已經說過,北宋的路是以轉運司路為主,所謂至道十五路,元豐二十三路都是以轉運司路為計,但這只是理論上的說法。在當時對于路的計算并不那么刻板,而是以實際情況來看待的。也就是說哪一個地區是哪一種監司路重要,就以哪種路作為計算標準。
  譬如西北地區是與西夏國對峙的前線,轉運司和提點刑獄司都只分兩路,而安撫司由于前敵任務重,所以分成六路,于是在宋代所繪制的一幅《圣朝元豐九域圖》中[(20)],雖然文字說明是二十三路,圖上標的卻是二十七路,原因就是西北的六個安撫司路和其他二十一個轉運司路同時并列。由此可見宋人并不把路當成一級正式的、完善的高層政區。而后人也往往認為宋代的陜西是分為六路,而不是分為兩路,例如《元史·地理志》就是這樣寫的。今人讀古地圖,若以為宋代曾存在過二十七路的體制,那就錯了。
  宋代分路的這種形態,前無古人,后無來者,完全是內重外輕的產物,路不但在權力方面,而且在區劃方面也不是完善的一級。元代的多級制是長期戰爭狀態以及綜合各種制度的結果。行省只是中書省的分支權力機構,本來并非一級正式的地方政府,這是內重外輕的另一種形式。路府州縣是正式的行政區劃,名為四級實則兩層,因為府同路,而州似縣,因此也有人極端地把元代的行政區劃看成是二級制。其實行省后來實際上成為高層政區,所以元代最少也得算作是三級制。對于一個版圖十分廣的帝國,要實行完全的二級制是很困難的,因此元代中央對地方的控制不以簡化層級的辦法,而是以犬牙相錯的手段來體現。
  明代以后更加強化內重外輕的措施,于是一方面簡化元代形式上的多級制,另一方面又使高層政區三司分立,不但事權分散,而且三司的地域范圍也呈現復式狀態。前面已舉出山東按察司與布政司不同區域的例子。其實都指揮使司(行都指揮使司)與布政使司之間的出入更為復雜。如山西布政使司統太原、平陽、潞安、大同四府及汾、遼、沁、澤四直隸州;但山西都司卻只管大同府以外的衛所,大同等衛與內蒙中部的衛所則歸山西行都司所轄。這種地域上的交叉使明代的高層政區也成為不十分完善的一級。
  清代一方面將政區層級進一步簡化到完全的三級制,以加強中央集權;另一方面卻使地方權力形成五級,即總督、巡撫一級,布政使一級、道員一級,知府、知縣各一級,以收互相牽制之效。清代省級政區雖然不存在復式狀態,但其權力結構卻造成總督和巡撫之間以及督撫與布政使之間互相掣肘的狀態。清代十八省除直隸、四川只置總督不置巡撫,山東、山西、河南只置巡撫不置總督外,一般每兩三省組成一個總督轄區,每一省又置一巡撫,這樣在督、撫同駐一城的情況下就要產生矛盾。如閩浙總督與福建巡撫同駐福州,則福建一省的事務,督、撫總要互不買賬,中央也得以經常干預,以收控制之效。
  層級是行政區劃與地方政府組織體系的基礎。中央政府乃是以行政區劃的層級作為地方政府組織的框架,因此政區層級必然要隨著中央地方關系的變化而變化。為了加強中央集權,總是盡量簡化層級,力圖不設高層政區;無法簡化的層級就使之成為不完善的形態,或者更進一步使政區層級與政權等級不相一致,這就是二千年來行政區劃與地方政府層級變化的實質,從中也就讓我們看到了中央地方關系變化的一個側面。
  注:(18)見《元代新興場典史崔彬古墓發現記》,載《東南文化》1988.6。
  (19)參見許有壬《圭塘小稿》卷七。
  (20)參見《歷史地理指掌圖》,上海古籍出版社,1988年。
  
  
  
復旦學報(社科版)滬053-056K21中國古代史(一)(先秦至隋唐)周振鶴19951995 作者:復旦學報(社科版)滬053-056K21中國古代史(一)(先秦至隋唐)周振鶴19951995
2013-09-10 21:28

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