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中央地方關系史的一個側面(上)  ——兩千年地方政府層級變遷的分析
中央地方關系史的一個側面(上)  ——兩千年地方政府層級變遷的分析
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  [內容提要]本文通過二千年來地方政府層級的變遷,來透視中央與地方關系史的演變過程。指出在宋朝以前,歷代中央政府都力圖維持兩級制的地方政府,以便強化對地方的管理與控制。當歷史環境變化而不得不建立三級地方政府時,也要盡量使最高一級地方政府處于虛化狀態。元明清三代,因為疆域廣,只能采用多級制的地方政府,但地方分權并未因此而加強,高度強化的中央集權,仍緊緊控制地方。
    (一)
  中央與地方關系產生于中央集權制形成之后,并非自古以來就有。商周的政治制度由昭穆制、宗法制與封建制組成。封建制的基本特征是分土而治,即天子將王畿以外的土地分封給諸侯建國,諸侯也可分封土地給卿大夫立家,卿大夫還可以往下分封家臣等等。土地一經分封,統治權即行變化,封國各自為政,諸侯為一國之最高統治者,與天子分疆而治,對天子的義務只是朝聘、貢獻與助征伐而已。既各自為政,則無所謂中央與地方的關系。春秋戰國時期,以郡縣制為表征的中央集權制逐漸形成。所謂中央集權制指的是中央政府和地方政府的一種分權形式。中央政府把全國領土劃分成不同層級的行政管理區域,在各個區域內設置地方政府,并分配或授于地方政府以一定的行政、軍事、財政、司法等權力。郡與縣就是兩級行政區域的名稱。秦始皇統一天下,把郡縣制推向四海,分全國為三十六郡,郡置守、尉、監,這是一個標志性的年代與一個標志性的事件,全國范圍內的中央與地方關系從此開始。
  關于中央與地方關系史的研究可以說至今尚未真正開始,這一方面是由于歷來研究政治制度史多半偏重于中央制度的研究,而于地方行政制度比較忽略;另一方面又由于政治制度史的研究多半只停留在制度的變遷過程,而忽視揭示發生變遷的原因。本文即企圖通過對地方行政制度的兩翼——行政區劃與政府組織層級變遷的過程與原因的分析,來透視二千年來中央地方關系的變化。
  任何行政組織都要分成若干管理層次以實行運轉,每一層次有一定的管理幅度。層次和幅度之間存在反比例關系。一個國家的行政區劃和地方政府也同樣要分成若干層次,而且層次級數是地方組織體系中最基本的要素。一般而言,層級越多,上下阻隔越遠,政令不易貫徹,下情不易上達,中央政府也就越難進行有效行政管理。因此從中央集權的角度來看,要求有盡量少的層次,但由于受到管理幅度的限制,層級也不能隨意減少。
  地方行政制度變遷的核心就是政區和政府組織層次級數的變化,這一變化集中地體現了中央集權與地方分權之間此長彼消的過程。按照層級的變化情況,可以將秦代到民國初年分成三個階段。第一個階段是秦漢魏晉南北朝時期,歷時八百年,地方組織從兩級制變成三級制;第二階段是隋唐五代宋遼金時期,歷時約七百年,重復了從兩級制變成三級制的循環;第三階段是元明清時期及民國初年,歷時六百五十年,從多級制逐步簡化到三級制,以至短時的二級制。現在我們來詳細地看看這些變化到底如何發生,以及為什么會發生。
    (二)
  第一階段:郡縣二級制向州郡縣三級制的轉化。
    一、秦漢時期的郡—縣二級制
  秦代的基層政區是縣,在少數民族地區的縣則稱道,縣以上設郡,為純粹的郡縣二級制。秦始皇二十六年分天下為三十六郡,加上內史——即首都周圍特區,一共是三十七個郡級政區。后來郡數有所增加,一方面是開胡、越之地,擴大疆域,設置新郡;另方面是將內地一些郡一分為二,因此秦一代總郡數增至四十九郡(包括內史)。秦縣數目沒有文獻記載,推測總數在一千之譜[(1)],平均起來,每郡約統二十來縣,這樣的層級和管理幅度都是比較合理的。
  西漢王朝建立,在部分地區恢復封建形態,分封諸侯王國。漢景帝以后,王國地位等同于郡。經西漢一代的變化,郡級政區(郡與國)比秦代大幅增加。其原因主要有三方面:一是把秦郡劃小,或一分為二,或一分為三,譬如把秦內史分成京兆尹、左馮翊、右扶風三部分;二是分割削減王國領域,譬如文帝用眾建諸侯的手段把齊國一分為七,景帝把梁國一分為五,武帝又利用推恩法蠶食王國封域,增設新郡;三是漢武帝以后開廣三邊,擴大疆域,增設二十來個新郡。因此西漢末年的郡國總數增至一百零三,共統轄一千五百八十七個縣級政區,平均每個郡國的管理幅度為十五個縣,也還算適宜。但是對中央政府而言,直接管理百來個郡,幅度卻是太大了。因此漢武帝在郡級政區之上設立了十四部,作為監察區。首都周圍諸郡由司隸校尉部所轄,其他郡國則分屬十三個刺史部,每部設刺史一人,按六條規定檢察地方長官的行為[(2)],但不管理地方行政事務。刺史的品秩只有六百石,而郡太守的品秩卻是二千石,“夫秩卑而令之尊,官小而權之重,此大小相制,內外相維之意也。”這種以小官監察大官的制度行之頗為有效,郡太守大都能克盡厥職,奉公守法,以至漢宣帝發出“與吾共此(指天下)者,非良二千石乎”的感嘆。
  研究古代史的學者多交口稱贊西漢的吏治,認為此時中央集權和地方分權的關系處理比較得當。但是這種體制從統治者的角度看來也有它的缺陷。在地方多事之秋,由于郡境過小,以一郡之權力和能力無法進行治理,譬如發生跨郡的農民起義,郡太守即束手無策。因此在郡以上再設置一級政區的需要,一直隱然存在。
  西漢的十三刺史部,有十一部是以《禹貢》和《周禮》的九州予以調整后命名,所以通稱十三州。西漢末年,州刺史曾兩度改稱州牧,這是借用《尚書·堯典》十二州牧的舊名,以示尊崇,品秩也升至二千石。但這種做法顯然是出于一時的需要,所以出現兩度反復:從州牧又回到刺史,再回到州牧,而一到東漢初年局勢安定之后,復改州牧為刺史,降秩為六百石[(3)],回到初始的狀態。
  由此可見,堅持二級制顯然是中央統治者的愿望。東漢大部分時間,州一直是以監察區域的形式存在。直到東漢末年,規模巨大的黃巾起義席卷了整個北部中國,已非一群小小的郡太守所能鎮壓,朝廷才不得不派中央的高級官員——九卿,來出任州牧,授與兵權、財權和行政權,以與農民軍對抗。中平五年(118)漢靈帝接受宗室劉焉的建議,派他以太常出任益州牧,黃琬以太仆出任豫州牧,劉虞以宗正出任幽州牧。此后,州牧普遍設置,割據軍閥也都以州牧自任,如袁紹的冀州牧,劉表的荊州牧,曹操的兗州牧等等。這樣一來,州就自然成了郡以上的一級行政區劃,兩級制政區于是轉化為三級制。
    二、魏晉南北朝的州—郡—縣三級制
  黃巾起義雖然失敗,但徹底動搖了東漢王朝。鎮壓農民起義軍的各地州牧,漸成割據獨立之勢,東漢王朝最終在軍閥混戰中覆亡,歷史邁進了魏晉南北朝長期分裂的時代。
  本來漢代郡太守的地位很高,入朝即可為九卿,而刺史至少要當上九年才能升任太守或相。太守不但可自由主持地方政事,支配地方財政,兼治地方軍政,而且可以自辟幕僚,有相當大的行政自主權。但郡這一政區卻不會因此而形成割據,原因很簡單:幅員太小。幅員小則人口少,財力薄,力孤勢單,無有能為。反之,州的區劃很大,平均領有七、八郡之地,有足夠稱霸一方的物質基礎。東漢末年袁紹的賓客逢紀就對袁說:“夫舉大事,非據一州,無以自立”[(4)]。所以州一旦成為一級行政區劃,就易于造成分裂。中央集權統治者對此早有預見,因而盡量不讓州成為一級政區。但矛盾恰在于,鎮壓大規模農民起義的時候,又迫切需要有范圍較大的政區,這是一個兩難的問題。東漢王朝為免于被黃巾起義所推翻,不得不把監察區改為行政區,但此舉卻又招來割據的局面,亦即所謂“大建尊州之規,竟無一日之治。故(劉)焉牧益士,造帝服于岷峨;袁紹取冀,下制書于燕朔;劉表荊南,郊天祀地;魏祖據兗,遂構皇業。漢之殄滅,禍源于此”[(5)]。東漢最終不免在大行政區各自為政的情況下被顛復。
  三國以降,州—郡—縣三級政區已成為正式制度。三級制實行之初,還算正常,以十數州之地轄百來郡,一千余縣,層次與管理幅度相稱,比例適當,州、郡、縣三級都能正常發揮作用。以西晉前期為例,十九個州統一百七十二個郡國,一千二百三十二個縣。平均每州轄八九郡,每郡轄七八縣,基本合理。
  西晉的統一時間很短,只二十幾年功夫便陷入八王之亂,繼而在長期的動亂中傾復,于是分裂局面再度出現。西晉滅亡的原因,一則由于封建諸侯的失誤,形成宗室王集團與皇子王集團的對抗;再則由于州的領域較大,身兼州刺史而又軍權在握的都督可以割據一方,有所憑籍。因此可以說,在中央集權尚未高度發達的時候,實行三級制以及高層政區幅員過大都是易于造成分裂割據的因素。
  東晉以降,南北分裂對峙局面延續了約二百七十年之久。分裂往往帶來戰亂,在戰爭中立功的武人以及對方來降的將領,政府對之均要“報功酬庸”。而封賞之物則是刺史、郡太守的職務。為了制造越來越多的職務,只得把州、郡的區劃分割得越來越小。不但如此,在北方,甚至連豪強外戚也可自立州郡。據《北齊書·文宣紀》天保七年詔書云:“魏自孝昌之季,數鐘澆否,祿去公室,政出多門……是使豪家大族,鳩率鄉部,托跡勤王,親自署置。或外家公主,女謁內成,昧利納財,啟立州郡。”不過南朝直至梁代前期,問題還未到達十分嚴重的地步。梁天監元年(502)共有二十三州,二百二十六郡,一千三百縣。然而不到半個世紀,形勢大變,州郡數的增加達到惡性膨脹的地步。梁中大同元年(546)已有一百零四州,五百八十六郡。就在這一年,北朝的東、西魏對峙政權共有一百一十六州,四百一十三郡。這樣,南北朝合計,共有二百二十州,九百九十九郡,比兩個半世紀以前的西晉,州膨脹十一倍,郡膨脹十倍。弄得連官員自己也搞不清自己所管轄的地域范圍。《宋書·志序》形容當時這種情形說:“一郡分為四五,一縣割成兩三”,造成普遍的“虛號相假”的局面。
  這種極端混亂的狀態也是南北朝政府中央權力衰敗的徵象。中央政府對地方政權已經失控,地方權力也近乎解體。雖然也出現過打算改革的皇帝,如代東魏而立的北齊文宣帝,就針對當時的混亂局面動手并省了部分州,小半的郡及半數的縣。但問題的主要癥結在于州郡縣三級制本身存在的弊病,所需改革的是整個體制,而不是簡單地并省州郡。齊文宣帝的行動并不能完全遏止政區混亂狀況的進一步惡化,在取代西魏的北周統一北方之后的大象二年(580),就共領有屬州二百二十一,郡五百零八,縣一千一百二十四,此時不但州數已接近三十多年前南北朝雙方州數的總和,而且三級政區數目的比例已達一比二比六的最低水平。換句話說,平均每州只轄二個多郡,每郡只轄二個多縣。這還是就平均的情況而言,若從特殊現象來看,甚至出現兩郡共管一縣或兩州合管一郡的怪事,這種現象被稱為雙頭州郡。
  政區的層級和管理幅度達到如此不協調的地步,已經使任何一個稍有常識的人都很容易看出,三級制至此已是窮途末路,必須改弦更張了。改革的辦法也很簡單,只需將中間郡一級政區撤消就可以。事實上,在州刺史大量增加以后,郡太守在許多地方已不管事,僅只備員領俸而已。但是撤消郡一級政區的行動卻直到全國統一的前夕才付諸實行。在隋代周以后,有楊尚希其人向隋文帝上表,陳述“當今郡縣倍多于古,或地無百里,數縣并置,或戶不滿千,二郡分領”的不正常現象,建議“存要去閑,并小為大”[(6)],對行政區劃進行一番整頓。隋文帝接受這個建議,但不是采取并省州郡的簡單措施,而是“罷天下諸郡”,釜底抽薪,丟掉三級制這個包袱,使行政區劃層次再次回到二級制來。當隋滅陳,由北到南重新統一中國后,州—縣二級制就推行到全國。
    (三)
  第二階段:州縣二級制向道州縣三級制的轉化。
    一、隋代及唐前期的州(郡)一縣二級制
  隋文帝的做法無疑是一場重要的改革,從此展開了政區層級變遷的第二個循環。這場改革旨在通過減少行政機構與政區層次,來加強中央集權,避免地方割據。但是還有第二項改革必須進行,那就是經過五百年的變遷,州、縣數目已經太多,區劃已經太小。尤其是州,在隋代一統之后,總數有三百多,由中央政府直接管理很不方便,時人劉炫批評說:“齊氏立州不過數十,今州三百。往者州唯置綱紀……今則不然。大小之言,悉由吏部,纖介之道,皆屬考功”。中央政府顯然必須加以調整。
  這項任務由隋煬帝來完成,大業三年(607),大舉并省州縣,同時又改州為郡。并省之后全國僅存一百九十郡,一千二百五十五縣,平均每郡統轄六、七縣。當然這次并省也有矯枉過正之處,尤其是南方,一些不該撤消的州縣也撤消了,但總的效果是好的。隋煬帝仰慕漢代制度,除改州為郡外,為便于中央政府的控制,又模仿漢武帝的做法,置司隸刺史,分部巡察。經過改革調整以后,隋代的行政區劃體系應該說是比較完善的。但歷史常常開人們的玩笑,郡縣二級制施行不過十年,隋代又蹈襲了秦代二世而亡的結局。唐代開國以后,郡又被改為州。隋唐之際,群雄并起,大凡攜甲歸唐者,都被委以刺史之職,于是州的數目又膨脹起來。尤其在廣西、湖南、四川一帶的少數民族地區,州的設置更加密集,因為當地的首領只要表示歸順,就都成了州刺史。后來雖然唐太宗在貞觀元年(627)作了并省,到貞觀十三年,依然還有三百五十八州,縣則有一千五百五十一個。
  隋唐的二級制雖然模仿秦漢制度,但行政管理形勢已經不可同日而語了。隋的疆域比秦大,唐的統治比漢深入,郡(州)的數目無法縮減到百數左右。對于隋唐州(郡)的管理幅度而言,六七縣或四五縣范圍均嫌太小,而對中央政府來說,管理二、三百個州(郡)卻是很大的問題。據說唐太宗曾把三百多名州刺史的名字寫在屏風上,經常檢查他們的政績,以決定獎懲升降。當時就有人從官職設置的角度來評論這一行政體制,認為得一百個良二千石(指漢代的郡太守)已不容易,何況得三百個好的州刺史,因此必須在二級制政區之上再加上一層監察區,對刺史加以糾察。唐初雖極力避免這樣做,担心監察區有變成行政區的危險,但是形勢比人強,還是一步一步地朝著設置監察區的方向發展下去。
  監察區在唐初雖可不設,但派遣監察官員——即巡察使、巡撫使等,卻是勢所必行,而一旦派出監察官員,就有分區負責的必要。唐代監察官員的分區是按基本交通路線來劃分的,所以稱為道。貞觀元年,按山川形勢分全國為十道,形式上雖然是地理區劃,其中實已暗含監察區的意味。
  睿宗景云二年(711)更巡察使等為按察使,并且將原來的差遣制變為常置制。有一度還曾打算分全國為二十四都督區而未成,反對者認為這樣做分權太重。玄宗開元二十二年(734)在分十道為十五道的同時,在“每道置采訪使(全稱采訪處置使)檢察非法,如漢刺史之職”,并讓采訪使兼各道要州的刺史,因此而定下正式的監察區體制。天寶末年,采訪使又兼任黜陟使,掌握著地方官吏的黜陟權。但是在采訪使階段,地方行政的基本權力仍在州和縣,而不在使職。盡管有采訪使越權介入中央與州之間,妨礙州與中央的直接交通,但被中央明令禁止。天寶九載三月敕云:“本置采訪使,令舉大綱,若大小必由一人,豈能兼理數郡?自今已后,采訪使但察訪善惡,舉其大綱,自馀郡務所有奏請,并委郡守,不須干及。”但是這道敕令的頒布也恰好從反面說明了這樣一種情況:固定的監察區中的常職監察官員有干預行政,變為行政官員的危險。
  正式設置監察區一方面是唐玄宗躊躇滿志的表現,開元盛世使他對形勢充滿信心,不去顧及監察區的變化前景;另一方面,沒有固定的監察區也確實給監察工作帶來許多困難,監察官員在首都和監察地點之間來去如飛,監察效果也就要大打折扣。然而,監察區一經固定,監察官員一任常職,變為行政區,變為行政官員的可能性就是指日可待的事,只要一有催化劑就定能促成轉變。果不其然,這一催化作用就在二十年后發生了。
    二、唐后期及宋遼金的道(路)—州—縣三級制
  天寶末年,安祿山的叛亂攪散了唐玄宗的太平清夢,新的三級制行政區劃就在金戈鐵馬的撞擊聲中冒頭了。
  先是唐玄宗為了邊防的需要,在邊境地帶設置了十個節度使轄區(即方鎮,亦稱藩鎮)。本來唐代實行軍民分治的措施,節度使只管軍事防御,式遏四夷之事,不與民政。只是后來身兼范陽、平盧兩節度使的安祿山大受唐玄宗寵信,使之兼任河北道采訪使,開了集軍政、民政大權于一身,合方鎮與道為一體的先例。安祿山正是憑藉這個有利背景而發動了武裝叛亂。
  為了撲滅安祿山及其后繼者史思明的叛亂,唐朝政府不得不采取戰時緊急措施,在全國普遍設置方鎮,任命一大批上馬管軍下馬管民的節度使。叛亂爆發后的一、二年間,全國已設置四十多個方鎮。原本方鎮只設在邊地,范圍小,地位在道以下,亦即形成道—方鎮—州的體制,與之相應的職官層次是采訪使—節度使—刺史。安祿山叛亂發生之后,采訪使統轄藩鎮的權力已經喪失,采訪使的存在變成是疊床架層,因此唐肅宗乾元元年(758)改采訪使為觀察使,并以觀察使兼任節度使(在東南戰亂未及各道則兼團練使、防御使等),唐后期,經常合兩使之名稱之為觀察節度使或節度觀察使,這樣,觀察使的監察范圍——道與節度使的軍管區域——方鎮也就合二為一了,州縣二級制以上新的一級政區道(方鎮)就漸漸成形了。
  觀察使本來的職務是對州縣進行監察乃至監督,對刺史以下的州縣官的考課予以查定,這與采訪使原來的職責是一樣的。但是觀察使比采訪使的地位更加確固,因為平均只管轄五、六州,所以對管下州縣的統轄力相對加強。從而引起地方政治的變化,而當兼任觀察使的藩鎮出現后,變化就更大了。藩鎮在軍事方面指揮州縣,發揮強大的統制力,并在其管下的州縣設鎮,任命部下的將校為鎮將,以給州縣官施加壓力。這樣一來,觀察使對于州縣行政的統轄力自然增大了。于是就有“縣畏州,州畏(觀察)使”的話出現,其結果是觀察使越規干政的情況不少。從主觀愿望上來講,中央并不想讓觀察使成為地方行政官員,因此三令五申、百般制止其干涉州縣行政事務的越權。但是藩鎮勢力已經養成,無法根除。而且由于安史之亂以后,官吏紀綱松弛,尤其在財政方面,腐敗現象嚴重,又需要觀察使對州縣予以監督按舉,因而對觀察使的職權不但無法加以抑制,而且有所助長。以至慢慢變成一級行政長官,與刺史相提并論,所謂“觀察、刺史之任,至切”是也[(8)],而不單是原來意義上的監察官了。
  觀察使向行政官員的轉化,使州的地位自然下降,與中央的聯系削弱。作為這一現象的主要表征是朝集使的廢止。朝集使本來是各州每年定規向中央派遣的使節,其工作是報告考課,貢士貢物,參列正月的朝儀,代表刺史向皇帝述職。安史之亂后,朝集使制度于乾元元年六月廢止,二十余年內未嘗召集,直到德宗建中元年才又恢復此制。此舉表明中央仍想回到州縣兩級制去。但是此時形勢已經大變,盡管中央權力有所加強,但遠非昔日盛唐可比,晉京的朝集使只有一百七十三州,翌年不得不又廢止朝集使的召集。貞元年間以后就不見有關于朝集使的任何記載了,但是中央依然希望能與州一級政權直接交通[(9)]。而在實際上,也存在州的直達中央的許多記載[(10)]。這種直達自然要受到觀察使的阻撓,“今縣宰之權受制于州牧,州牧之政取則于使司,迭相拘持,不敢專達,雖有政術,何由施行?”[(11)]為了專達,有時甚至要冒風險。如衡州刺史曹王皋有治行,湖南觀察使辛京杲疾之,陷以法,貶潮州刺史[(12)]。
  由于觀察節度使已然成為刺史以上的一級地方官,所以道(方鎮)在實際上已成為一級政區,但在名義上仍是監察區;州向中央的直達權已漸次喪失,但在名義上仍直屬中央(只有河北三鎮才公然斷絕這一聯系)。這是唐后期道(方鎮)—州—縣三級制與漢末魏晉南北朝徹底的三級制稍有不同的地方。唐代后期的方鎮數目大約在四五十之間波動,每鎮轄三、四州至十來州不等,每州則統四五縣之譜。
  方鎮的存在嚴重地削弱了中央政府的權力。尤其是河朔地區的方鎮通過平叛戰爭取得很大權力,造成割據形勢:主帥(節度使)職務可以世襲或由將士擁戴,財賦不交庫,戶口不上版籍,儼然與朝延分土而治,有如古代諸候,所以時人又稱方鎮為藩鎮。
  唐代最終亡于藩鎮割據,而且還禍延五代十國,造成中國歷史上第二個長期分裂的局面。這一歷史教訓,無疑給宋代的統治者上了深刻的一課,使他們更加覺得三級制是絕對采用不得的。所以宋朝開國伊始,立即收節度使所領諸州以歸中央,實際上一時間又成了州縣二級制,似乎第三個以二級制為開端的新循環又要出現。但是漢唐兩代的經驗又已表明,在一個幅的國家中,要施行純粹的兩級制是有很大困難的。尤其是在統縣一級政區(漢的郡、唐的州)數目很大的情況下,不在二級制之上設置監察區是不可能的事。但是設置監察區的后果,又必然是走向三級制政區,從而引起中央集權制的削弱,最終造成混亂分裂的局面。如何突破二級制到三級制循環不已的這個怪圈,正是宋王朝成立以后所遇到的首要問題之一。
  在解決這個問題時,宋代的統治者很花了一番心血。第一步是對節度使“收其支郡,奪其兵權,制其錢糧。”支郡就是方鎮所屬各州,借用漢初王國屬郡的稱呼。節度使失去行政權、兵權和財權后,變成一個虛銜。而后,政府另派中央官員——而且是文臣——作為知州,直接管理各州政務,但原來的州刺史依然保留。知州的全稱是權知軍州事,意思是暫時代管該州軍事、行政事務,其實這是固定官職,只不過名稱上耍了花招而已,后來罷去刺史,就把“權”字省掉了。縣級政區的官員也照此辦理,派遣中央官員担任知縣以代替原來的縣令。知州和知縣的設置是將唐朝后期已現端倪的官、職、差遣分開的制度,貫徹于地方行政組織之中。同時為了限制知州的權力,還設置通判作其副手,以作牽制。另外,又派員外出監收稅務,以保證地方在扣除支度給用外,其余錢谷悉送中央。這種種措施都是為了進一步加強中央集權制。
  宋初在方鎮取消之后,有一段時間,沒有新的行政區劃來代替。州級政區成為中央直轄單位。后來,宋代統治者從唐代轉運使的設置得到啟發,將這一臨時差使變成固定官職,以之經度和轉輸地方財賦。既要轉輸,必須與交通路線有關,因此“又節次以天下土地形勢,俾之分路而治。”于是在州以上又出現了路一級的新型行政區劃。
  在轉運使之后,負責監察、司法之職的提刑按察使,負責治安邊防的安撫使,負責儲備糧食平抑物價的提舉常平使等官員也相應設置。提點刑獄公事原為轉運使屬官,提舉常平亦原屬轉運使司,之所以獨立出來,無非是為了分割轉運使的事權,不讓其專制一方。除安撫使外,這些官員的衙門通稱諸監司,分稱則為漕、憲、帥、倉諸司。在這里,“監”是指以諸使兼理“監察”州縣之職的意思。知州申轉運使文書一般按下級呈報上級的公文體例。這些監司的行政管轄地域都稱為路,但各監司的路并不盡一致,如陜西從轉運司看來為一路(后分為兩路),而以提刑按察使而言,則分設永興軍路與秦鳳路兩路,若以安撫使而言又分成永興軍路、延路與環慶路以及秦鳳路、涇原路與河熙路,共六路。此外,即使有兩司的路一致,治所(行政中心)有時也不在一地。例如荊湖南路以轉運使而言治所為長沙,而以提刑按察使言則治衡陽。這是精心安排的。宋仁宗曾經對其輔臣說:“諸路轉運提點刑獄廨宇同在一州,非所以分部按舉也,宜析處別州”[(13)]。荊湖南路的提刑按使治衡陽而不與轉運使同治長沙,就是根據這一指導思想而來的。
  因此宋代地方行政制度的特點是:第一,不在州以上設置統一的高級地方行政機構和單一的行政首長,而是把這一級的事權分屬于不同的部門——諸監司;第二,不在州以上設置高級的單一行政區劃,而是盡量使諸監司分路不一致,形成一套復式路制;這兩個特點表明宋代路的建置是先分官設職,然后再體國經野,恰與歷來的傳統相反;第三,各州依然保留向中央政府的直接奏事權,這部分是由于職官制度中的差遣制所造成,因為知州的寄祿官要比轉運使高[(14)]。這三個特點的存在使路不成為嚴格意義上的最高一級行政區,中央與路州縣三級成為如下關系:
  (附圖k211005.JPG
  這樣的關系從權力的分配來講,可以稱之為二級半或虛三級制。因為在某種程度上,州是可以各自為政而不必事事經過諸監司的。尤其是在北宋前期更是如此。甚至于就從區劃的觀點看來,路在宋初也尚未完全成形,所以在宋真宗咸平四年以前,地方所上的地輿圖都是一州一圖,并無一路之全圖[(15)]。但是隨著形勢的發展,路卻漸漸成為州以上實際存在的一級區劃,例如宋神宗時,司馬光曾提議均額之分路取士的辦法,說明路已具備一級行政區劃的職能,因此如果單純從行政區劃體系看,還是可以算作三級制。
  宋代對地方行政制度所作的重大變革,一方面使地方各級組織互相牽制,尤其路一級組織事權分散、區劃交叉,中心分離,沒有單一的權力機構,單一的權力圈和單一的權力中心,也就失去了割據一方的地理基礎。另一方面,宋代行政區劃又是中央官員的分治區域,而不是地方官員的施政區域。路、州、縣的官員由中央朝官担任,就削弱了地方分權的人事基礎。
  由于以上的雙重原因,地方分權因而大大削弱,而中央集權則高度強化。宋代是中國歷史上皇帝絕對專制,中央絕對集權的開端,“一兵之籍,一財之源,一地之守,皆人主自為之也”這種做法,稱為強干弱枝,或者內重外輕。地方既無適當之分權,就使對外的邊防和對內的治安能力減弱。西北雖有眾多安撫司路,但只管兵而不管民,只理軍政而不理財政,抗御外侮能力極差,對內鎮壓農民起義的能力也受影響。所以終宋一代,內憂外患不止。
  但就專制皇權而言,在權衡利弊之后,愿意接受的還是這種內重外輕的局面,這是皇權永固的保障。無能御侮,可以納幣,可以獻土;無力鎮壓,可以羈縻,可以招安,總之可以維持一姓天下和萬年天子的局面。而一旦形勢變為外重內輕,則引起分裂割據,江山易手,什么皇帝也當不成了。當時人頗有批評宋代州縣官員權力過小,路級官員權力分散的弊端的,但這些意見都不能得到采納,原因就在于此。然而長期積弱的結果,封建王朝雖不亡于農民起義和藩鎮割據,卻亡于外敵入侵。北宋江山在屈辱的城下之盟后維持了一百多年,仍不免亡于金人之手。余下半壁江山在風雨飄搖之中渡過一個半世紀,又亡于蒙古鐵騎。這一亡再亡的根本原因之一就是地方無權,亦即南宋學者陳亮所言之“郡縣空虛,而本末俱弱”。故民族英雄文天祥感嘆道:“本朝懲五季之亂,削除藩鎮,一時雖足以矯尾大之弊,然國以弱。故敵至一州,則一州破;至一縣,則一縣殘”[(16)]。即連理學家朱熹也批評說:“本朝懲五代藩鎮之弊,遂盡奪藩鎮之權,兵也收了,財也收了,賞罚刑政一切收了,州郡遂日就困弱。靖康之禍,虜騎所過,莫不潰散。”[(17)]。
  遼金制度,前者仿唐,分五道,下轄州縣;后者師宋,設二十余路亦下統州縣。遼與北宋俱亡于金,而金與南宋又都為蒙元所滅。蒙古鐵騎自千里大漠南下,亡金,平西夏,并西遼,取大理,滅南宋,造就了一個空前廣的蒙元大帝國,其行政區劃體制于是混合并用了不同政權的各種制度,形成一套復雜、紊亂的多級制體系,揭開了政區層級變遷的第三個循環。
  注:
  (1)參見周振鶴《西漢政區地理》附篇。
  (2)六條是:一條,強宗豪右,田宅逾制,以強凌弱,以眾暴寡;二條,二千石不奉詔書遵承典制,倍公向私,旁詔守利,侵漁百姓,聚斂為奸;三條,二千石不恤疑獄,風厲殺人,怒則任弄,喜則淫賞,煩擾刻暴,剝截黎元,為百姓所疾,山崩石裂,襖祥訛言;四條,二千石選署不平,茍阿所愛,蔽賢寵頑;五條,二千石子弟悖怙榮勢,請托所監;六條,二千石違公下比,阿附豪右,通行貨賂,割損正令也。見《漢書·百官公卿表》顏師古注引《漢官典職儀》。
  (3)漢成帝綏和元年(前8),大司空何武與丞相翟方進共奏:“刺史位下大夫,而臨二千石,輕重不相準,失位次之序。”請罷刺史,置州牧。施行不過三年,到哀帝建平二年(前5),御史大夫朱博又奏:“部刺史奉使典州,督察郡國,吏民安寧。”復請罷州牧,置刺史(見《漢書·朱博傳》)。數年后,王莽篡漢,又改刺史為州牧。東漢建武十八年(42),又更行刺史制度。五十年中兩反兩復,反映了中央政府決策的舉棋不定。“刺”是監察,“牧”是牧民,性質截然不同。雖然郡國之上確有設置高層政區的需要,但中央政府實不情愿這一局面形成,所以才一再出現反復。最后還是集權的措施占上風。但在反反復復的過程中,刺史的地方官化卻越來越顯著。其中最重要的變化有兩點:一是刺史每年只須派計吏晉京匯報工作,不必親自前往述職;二是刺史在地方上已有明確治所,不似過去行部以后即回中央。東漢中葉以后,刺史的職權更加擴大:首先是監察范圍由青綬、黑綬擴大到黃綬,換句話說,二百石以上的地方官員全歸其所刺;其次是在皇帝的授意下干預地方行政事務;第三是擁有領兵清除寇患的軍權。量變引起質變,百余年中刺史已經一步步地向地方官靠拢,所以到黃巾起義時,劉焉等人以九卿而出任州牧,在郡國之上形成新的一層地方行政機構,州部從而成為正式的一級行政區劃,就是順理成章的事了。
  (4)《后漢書·袁紹傳》。
  (5)《續漢書·百官志》劉昭注。
  (6)《隋書·楊尚希傳》。
  (7)《隋書·劉炫傳》。
  (8)《唐會要》卷五三雜錄元和二年三月條。
  (9)參見《冊府元龜》卷六四帝王部發號令三代宗永泰元年十二月,卷九十帝王部赦宥九穆宗長慶元年正月辛丑,卷一五五帝王部督吏文宗太和三年十一月、宣宗大中四年正月詔;《唐會要》卷六九都督以下雜錄永泰二年九月二十二日,同卷刺史下;《文苑英華》卷四三七翰林制詔<朝元御正殿德音>諸條。
  (10)如:太和二年二月鄭州刺史楊歸厚所奏(《唐會要》卷六八道路);開成二年秋七月甲申鄆州奏當州先廢天平、平陰兩縣,請復置平陰縣,以制盜賊,從之。太和八年十一月壬子,滁州奏清流等三縣四月雨至六月,諸山發洪水漂溺戶萬三千八百等事(皆見《舊唐書·文宗紀》)。
  (11)《白居易集》卷六三策林二之三四牧宰考課項。
  (12)《資治通鑒》代宗紀大歷十四年八月條。
  (13)《輿地紀勝》卷五十五。
  (14)宋代的職官制度比較復雜,此處只能稍申其義:若以差遣職務論,轉運使高于知州,而以寄祿官階言,轉運使又低于知州,并且在形式上還是其屬下。譬如說,常有轉運使與轉運副使帶郎中、員外郎(如戶部部中、戶部員外郎)的寄祿官階,而所屬州的知州所帶又恰是本部尚書、侍郎(如戶部尚書、戶部侍郎)。這就在公文申轉及有關行政事務處理上帶來麻煩。
  (15)《職官分紀》卷十。
  (16)《宋史·文天祥傳》。
  (17)《朱子語類》卷一二八,《本朝二·法制》
                      (未完,下期續)
  
  
  
復旦學報(社科版)滬151-157K21中國古代史(一)(先秦至隋唐)周振鶴19951995 作者:復旦學報(社科版)滬151-157K21中國古代史(一)(先秦至隋唐)周振鶴19951995
2013-09-10 21:28

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