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中央政府的政治權威性與宏觀調控能力  ——中俄市場經濟轉型中政府地位之比較
中央政府的政治權威性與宏觀調控能力  ——中俄市場經濟轉型中政府地位之比較
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  由傳統的計劃經濟向市場經濟過渡,是中俄兩國面臨的共同任務。盡管兩國在改革的價值取向及具體程序、思路等方面不盡相同,但由于過去幾十年中有過大體相同的社會經濟發展經歷,以及兩國在國情上有著某些相似之處(如幅員遼闊,民族眾多,各地發展不平衡),在市場經濟轉型過程中遇到了許多相同的問題。例如,在市場經濟中政府將扮演什么角色、地位如何,怎樣處理中央與地方關系等等。比較這些問題產生的背景、原因及兩國政府對這些問題的態度和措施,總結其中的經驗教訓,無疑是很有意義的。
  軟政府還是硬政府?——相同的命題,不同的結論。
  在擺脫傳統的高計劃體制、向市場體制轉軌時期,政府(主要指中央政府)以什么形象出現,即政府要不要集中一定的權力以把握整個改革進程和社會全局,不僅僅是單純的理論問題,更是中俄兩國現實生活中遇到的重大實踐問題。對這個問題的不同理解,至今仍影響著人們對改革中許多具體問題的態度。
  80年代中期,隨著中國經濟改革開放一步步走向深入,一些現實問題擺到了中國理論研究工作者面前。在傳統的指令性計劃經濟體制逐步削弱,而完善的市場機制尚未形成的條件下,面對著是以計劃為主還是以市場為主的長期爭論,政府常常扮演著極其尷尬的角色。要么權力下放,全面放開;要么調整收權,全面緊縮。其結果或者是“亂”,或者是“死”,整修改革陷入“一管就死,一死就放,一放就亂,一亂就收”的怪圈,很難有突破性進展。而且在某些領域出現了改革的失控和無序狀態。于是,一部分學者在借鑒國外經驗的基礎上,提出了“新權威主義”問題。他們主張加強中央政府的權威性,強調應有一個積極有力的政府來保證整個社會的有序性和可控性,積極、穩健地推進改革。很快,在國內形成了一場“新權威主義”問題大討論。盡管人們在討論中提出建立“權威主義”的具體條件、方式和目標不盡相同,但大部分人都強調在中國改革過程中建立一個“硬政府”的必要性,即肯定了中央政府在掌握改革進程和保持經濟社會穩定發展方面的絕對作用。
  無獨有偶,進入80年代末期,在前蘇聯理論界也出現了類似問題的爭論〔1〕。一些學者借鑒某些拉美國家在現代化和民主化過程中, 出現政局動蕩和政變頻繁的教訓,對于當時蘇聯在社會經濟基礎并不具備必要條件的情況下,許多人急于一夜之間建立“民主政治”提出懷疑。當時,蘇聯改革已起步幾年,但效果不如人意。1988年,經濟改革一些重大舉措尚未展開,戈爾巴喬夫便把重點轉向政治體制改革。為壓住所謂“黨內保守勢力”、動員全民參與改革,允許多黨制,建立了三權分立的議會制。結果,黨派林立,蘇共分裂,思想混亂,民族矛盾加劇。正當需要一個強有力的政府領導改革的時候,黨和政府卻威信大減,在一些重大社會問題和經濟改革措施上軟弱無力。所以,這些學者提出應當集中權力,強化中央政府的權威作用;而不是一味鼓吹“分權”、“自治”、“獨立”,不能什么事情都要靠“全民公決”。
  兩國學者在各自國家的改革進程中提出如此相同的問題,不是偶然的。這是兩國改革的內在規律所決定的、必然出現的現實問題。盡管提出這一問題的具體背景不完全一樣,但在基本觀點上,都強調改革需要一個具有權威性的“硬政府”,而否定了“軟政府”的市場經濟模式選擇。然而,由于兩國改革在具體的政治、經濟、社會環境上的差異,這一相同的命題卻得到不同的結論,即這個問題的討論在兩國引起的反應和實際產生的影響是不同的。在中國,盡管由于后來有些人的觀點脫離了中國實際,使得在1989年中斷了關于“新權威主義”問題的討論,但這場討論本身的實際意義是不可否認的。事實上,這幾年來的改革中,政府地位和作用問題一直是人們關注的焦點。關于積極有力的政府是中國改革順利進行的基本條件這一點,已為大多數人所接受。特別是黨的十四大以來,加強對整個經濟發展的宏觀調控作用,調整中央與地方關系、整體利益與局部利益關系,正確處理改革、發展和穩定的關系,無疑都是加強中央權威的有力措施。
  而在前蘇聯,由于把向“民主社會”的過渡建立在對過去全盤否定的基礎上,“權威主義”往往成為過去斯大林時期可怕的“專制主義”和“極權主義”的同義詞。與中國不同的是,“權威主義”問題討論一開始就遭到大部分人的批判和否定。“權威主義”的主張在一片反“極權”、反“專制”、要“民主”、要“獨立”的浪潮中,顯得那么不協調、那么無力。一些輿論機構則專門鼓吹地方利益至上;一些黨派團體出于政治斗爭需要,公然聲明以保護和擴大地方權利為宗旨。無論是戈爾巴喬夫時期的“新思維”、“多黨制”,還是蘇聯解體后俄羅斯的“民主革命”,都是把直接分散和下放權力、擴大地方自治、反對所謂“官僚障礙機制”為唯一目標的。把中央的權力分散、下放給地方,成了改革的目的,而不是手段。隨著中央政府權力削弱和各地區、各團體派別利益鞏固,政府威信日益低落。有人說,戈爾巴喬夫領導的改革實際上是完成了“地方權力中心自決”的過程,即直接導致了一個雄據世界多年的大國解體。后來,俄羅斯聯邦的建立也未能阻止社會的進一步分化。“民主派”復興俄羅斯的誓言,被中央政權各機構之間曠日持久的爭權危機所取代。在這種情況下,地方領導人竭力使自己的地區擺脫中央的權力斗爭,并紛紛趁機謀求地方利益。各地方政府相對于中央政府來說開始擁有越來越大的權力。據俄羅斯科學院專家估計,到1993年總統解散議會時,俄聯邦政權60%的職權被分散到地方政府手中,其余40%的職權則分別處于彼此敵對的最高立法機構和執法機構手中〔2 〕。在一些涉及改革及社會發展的重大問題上,府院之間、中央與地方政府之間很難達成一致。得到越來越多權力的地方,不僅拒不執行聯邦的某些指示,有時還聯合起來干預中央政權,動輒以分裂自治來要挾中央。如1993年俄議會與總統對抗時,西伯利亞14個州和共和國聯合要求總統解除對議會大廈的包圍,否則,將聯合成立“西伯利亞共和國”獨立于俄聯邦之外。據統計,俄聯邦內尚未要求獨立的地區,總共不到俄全部領土的1/8〔3〕。于是, 一個各地方與中央明爭暗斗的政治社會環境形成了。正是在這樣的背景下,車臣等少數民族地區完成了與中央分庭抗禮的經濟準備和軍事準備。怪不得俄國內有識之士提出了“俄羅斯會不會重蹈蘇聯覆轍”的疑問。完全可以說,否定“權威主義”、中央政府威信低下是加速原蘇聯解體的原因之一,也是目前俄羅斯社會緊張的重要原因。
      政治權威的基礎在于經濟上的權威性
  中央政府政治上的權威性作為上層建筑的重要表現形式,其基礎是政府在經濟上的權威性,即一國中央政府對宏觀經濟的控制能力決定著其政治上權威性大小及其是否鞏固。中俄兩國都明確了向市場經濟過渡的改革目標。那么,政府還要不要對整個經濟實行宏觀調控,即市場經濟條件下政府將扮演什么解色,在這個問題上的不同認識和態度,恐怕不僅僅是改革具體方式方法上的不同選擇,更是對現代市場經濟內涵的不同理解和把握。中俄兩國理論界和實際工作者,對這個問題都有過長時間的爭論。在中國,從以計劃調節為主還是以市場調節為主的爭論,到社會主義市場經濟中要不要宏觀調控的討論;在俄羅斯,從原蘇聯關于“徹底的”市場經濟與“可調節的”市場經濟的爭辯,到后來俄羅斯關于激進的、“休克療法”式的市場過渡與漸進的、國家調節的市場過渡的選擇。其核心無不反映在市場經濟轉型中政府地位與作用這個根本問題上,反映在對現代市場經濟規律的認識上。
  在俄羅斯,基于“國家是強制機器,國家的成分越少,我們就越自由”的改革思想,認為政府對經濟干預越少,向市場經濟過渡就越快。經過大規模“法律大戰”后,他們確定了以私有制為龍頭的激進向市場經濟過渡的改革道路,基本上采取完全放開的自由市場經濟措施:取消國家計劃,徹底放開物價,企業完全推向市場,取消財政補貼。由于私有化幾乎是在管理的“真空”中進行,在所有權不明、法律責任不清、管理機構乏力的情況下,導致了國有資產大量流失,生產大幅度下降,貧富懸殊,經濟犯罪劇增的無序狀態。在片面的貨幣主義政策下,政府對經濟大蕭條和社會秩序混亂顯得無能為力。隨著私有化發展,國有企業越來越少,聯邦政府直接掌握的經濟實力下降。一直由中央控制的戰略性燃料、原材料工業,也越來越多地被地方控制起來。政府控制經濟社會發展的能力日趨下降。
  如果說在計劃經濟條件下,政府能力主要表現為行政計劃能力的話,那么,在市場經濟條件下,政府的能力則更多地表現為宏觀調控能力,即為培育市場體系、規范市場主體行為及對經濟社會發展進行全面調節和控制。與舊體制下政府全面、直接干預經濟不同的是,市場經濟條件下,政府對經濟的調控是運用宏觀政策工具進行間接調控,其中最主要的手段就是財政金融政策工具。可以說,中央政府宏觀經濟調控能力,主要體現在政府運用財政金融政策的能力上,包括中央政府的貨幣政策能力、財政收入能力、政府財政收入集中程度、政府金融決策與監控能力等。
  從政府財政調控能力來看,前蘇聯的例子是最能說明問題的。1991年,在當時地方主義盛行、聯盟威信掃地的形勢下,國家財政原有的高度集中體制被徹底打破后,并沒有建立新的有效的分配制度;地方政府得以任意截留收入,以達到充分滿足地方私利、架空中央的目的。結果,當年國家預算無法編制,成了第一個“沒有預算的年度”。由于各加盟共和國拒絕向聯盟上繳收入,中央政府失去財政基礎的同時,也就失去了宏觀控制能力。最后,中央政府連工資都發不出,甚至軍費開支都成問題。實際上,政府預算破產和財政失控,已經從物質基礎上決定了聯盟政府的迅速垮臺和聯盟解體。
  與整個經濟政策相一致,俄羅斯在財政分配制度上也是走了一條財權下放、財力分散的道路。作為政府財政宏觀調控主要工具的中央與地方財政關系,有兩個特點:一是收入都由地方征收,一級一級自下而上分成,由地方到州,再由州到聯盟;二是每年的分配關系由中央與地方簽訂協議確定,而這種協議大都需要經過一對一的、討價還價的艱難談判才能簽定。無論是各稅種分配比例、各級政府收支權限,各義上由聯邦確定,實際上均須通過談判得到地方首肯才能得以實施。地方覺得在政治權力和經濟利益上有利于自己時,可以簽協議;否則,便拒絕與中央合作。由于財政分配的主動權實際上掌握在地方手中,中央政府很難發揮財政調控能力,而且,常常受制于地方。關鍵時刻地方甚至想利用手中的財權反過來控制中央。例如,1993年9月,30 多個地方政府聯名要求總統收回解散議會的決定,否則要采取“果斷的政治經濟措施”,其中,主要的就是停止向中央上繳稅收。事實上,目前至少有5 個地區由于各種原因自行決定不向莫斯科上繳稅收〔4〕。
  中央財政調控乏力,使政府整個宏觀調控能力受到極大影響,如在產業結構調整、軍轉民等經濟政策實施及其它社會政策實現方面,都受到政府財政能力的制約。特別是政府協調各地區平衡發展的能力不夠,一些少數民族地區和邊遠地區發展得不到應有的支持;反過來,這種情況又加速了這些地區對中央政府的失望和離心傾向。他們經常以獨自控制本地區所產戰略原料燃料、甚至要求主權獨立來威脅莫斯科。1992年,鬧獨立的車臣正是在財政困難、發不出工資和養老金的時候,一次次向葉利欽發去最后通牒式的電報——要求送10億盧布現金〔5〕。
  俄羅斯的實踐證明,中央政府失去包括財政能力在內的宏觀經濟控制權,是其政府凝聚力下降、政治威信難以恢復的一個根本原因。而政治上威信低,又反過來影響政府宏觀經濟控制能力的加強。中國的經驗則從正面證明了這一點。
      保持政治權威性是加強宏觀經濟調控能力的有利條件
  在中國,由于重視黨的統一核心領導作用,在整個改革開放中始終堅持樹立和維護中央威信,中央政府在政治上保持著高度權威性。即使在一段時期內,某些地區出現一些地方利益膨脹,影響宏觀經濟調控的現象,也能很快采取必要措施,迅速恢復政府的宏觀調控能力,重新樹立中央在經濟上的權威性。
  前幾年,由于在具體的體制改革措施上片面強調放權讓利,加上中央宏觀管理機制本身缺陷及管理力度減弱,一定程度上出現了宏觀經濟失控的局面。一些地方和部門過分強調局部利益,使中央控制整個改革及社會經濟發展的能力受到影響。如地區封鎖,市場分割,地方保護主義盛行,破壞了正常的商品流通秩序和公平的市場競爭原則。有的地方甚至搞上有政策,下有對策,隱瞞、截流財政收入,私設“小金庫”,“藏富于地方,藏富于企業”。加上體制上的原因,形成了政府財力分配和財政管理極度分散的狀況。我國政府財政收入能力和財政集中程度之低下,在世界上也是少有的。由于財政困難,特別是中央財政緊張,嚴重制約了政府各項政策的貫徹實施。無論農業問題、通貨膨脹問題、國有企業問題以及地區平衡發展問題,根本原因之一就在于中央財政困難。另外,在一些重大的改革措施上,也出現了失控和無序狀態,造成國有資產流失、金融秩序混亂、經濟犯罪增加。
  “權力下放”,是我國經濟體制改革、開放搞活的一項重要措施,它帶來了調動地方、部門積極性、加速經濟發展的好處。但權力下放不是要搞“諸侯經濟”,也不是搞“自由市場經濟”。無限擴大地方權力,中央失去主動權就晚了。因為放任經濟無序發展不僅帶來了嚴重的社會不平等,更重要的是導致了國家作用的削弱,使中央政府逐步失去對經濟的控制權。最終,出現“地方力量引導中央政策往前走”〔6〕、中央一味遷就地方、放縱地方的局面。
  值得慶幸的是,黨的十四大以來,中央對經濟領域宏觀失控及中央調控能力下降引起高度重視,采取了一系列新的政策和改革措施。特別是1994年實行包括財政稅收、金融、外貿、外匯等宏觀調控手段在內的體制改革,已經取得明顯效果。新的財稅體制改變了財權和財力進一步分散的趨勢,從戰略上確定了中央政府在財政政策能力、收入能力及體制規范能力等方面的應有地位和作用。新的金融體制改變了亂集資、亂貸款、亂拆借的混亂局面,確保了中央在貨幣政策能力、融資能力及對金融機構監控管理能力的加強。隨著中央宏觀經濟控制能力的加強,整個經濟出現了健康增長和良性循環的局面。正如外電評述中國經濟時所稱,“中央政府重新控制了經濟”〔7〕。
      幾點結論
  (一)一國中央政府軟弱無力,地方勢力強大、以至與中央對抗,這種情況為一切有頭腦的政治家所否定,也是當今任何國家領導人不愿看到的。即使俄羅斯改革以來在國體上、具體管理體制上強調地方自治和擴大地方權力,但形成今天聯邦政府如此威信掃地、地方勢力如此猖狂,以至社會動蕩、四分五裂,大概也不是俄羅斯政府改革的初衷。事實上,“民主派”在俄羅斯的影響已明顯下降,是人所共知的。因為人們看到,總不能老把現在的毛病歸咎于過去極權主義遺貿的問題。如果說五年前,“民主俄羅斯”運動曾以反對“極權主義”和反共而盛極一時,那么,現在能否贏得5%的選票都成問題〔8〕。
  (二)與其說中央政府權威性下降是來自地方勢力威脅,不如說是由于中央“主動棄權”。在一定程度上說,俄羅斯中央政府在政治和經濟上威信失落,是前蘇聯解體的后遺癥。前蘇聯解體前后形成的地方主義、無政府主義思潮,至今仍繼續影響著解體前后形成的地方主義、無政府主義思潮,至今仍繼續影響著解體后的各獨立國家。更值得一提的是,俄羅斯今天社會經濟失控的苦果是這幾年來上層政治斗爭留下的禍患。因為,民族分裂主義一直是政治斗爭的一個工具。反對派往往利用一些共和國獨立欲望來反對“威力無比”的中央。早在1990年,作為俄羅斯總統,葉利軟為了拉拢地方政府,共同反對戈爾巴喬夫領導的蘇聯,曾對地方代表許諾,“愿意的話,可以自治”。1991年“八月事件”后不久,為加速摧垮蘇聯,他又對蘇聯各地領導人說,“你們能吞得下多少主權,就拿多少”〔9〕。
  (三)任何政治權威都是建立在經濟權威基礎上的,沒有經濟上的主動權和宏觀控制權,任何政治權威都難以樹立起來;即使采取強制手段,也只能是一時的、無法鞏固的。俄羅斯政府面對國內失控的局面,也在努力樹立權威性,增強中央凝聚力,包括在國內,頻繁撤換各級領導人,下令對搞對抗、分裂的車臣出兵動武;在國際上,積極參與國際事務,力圖重振大國雄威。然而,效果是有限的。主要原因就是聯邦政府缺乏經濟實力和主動權,財政拮據,回天無力。如果一國政府財政困難到連工資、養老金都發不出,要重新樹立政府威信,大概是不可能的。
  (四)政治上的權威性,又是保證中央對宏觀經濟調控權威性、有效性的有利條件。在政令不通、地方坐大的環境下,最科學的宏觀調控措施也難以見效。這是中國在艱難的改革過程中摸索出來的經驗。我國十幾年改革中,幾次面臨經濟失調、宏觀失控的困境。然而,通過政府積極有效的調整和整頓,最終都化險為夷;而且,每經過一次調整和整頓,經濟管理的經驗便更加成熟,管理能力也更加鞏固。中國政府的政治權威,來源于黨的統一領導,來源于符合中國國情的改革道路選擇,來源于黨和政府正確的民族政策、地區平衡發展政策、走共同富裕道路的政策。我們黨和政府對這些經驗的正確總結和發掘,以及正在進行的反腐倡廉運動,必將進一步樹立中央政府的政治權威性。
  (五)根據國情正確處理中央與地方關系,是牢固樹立中央權威的關鍵。這種關系不能建立在單獨協商、一對一的談判基礎上,必須有統一規范的體制。一遇大事就舉行“圓桌會議”、“對等談判”直至“全民公決”,與其說是“民主政治”的表現,不如說是沒有辦法的辦法。正是在這樣的“談判”中,中央政府一步步失去威信,地方政府權利一步步膨脹起來。中俄兩國在這方面都有深刻教訓,特別是中央與地方財政分配關系處理是否得當,與中央權威關系極大。1994年,我國實施的分稅制改革,在很大程度上解決了相當長時間以來中央與地方財政體制中不正常現象,建立了比較規范的財權財力劃分制度。然而,不可忽視的是,在一些具體制度上仍存在地方“挖”、“擠”中央的現象,例如在出口退稅方面有的地方政府合伙騙稅,有的地方政府利用預算外資金制度上的漏洞隱瞞、截留巨額財政收入。另外,如何既根據市場經濟原則,又考慮中國國情,科學地建立有效的轉移支付制度,特別是盡快解決少數民族地區及目前一部分相當困難的縣市財政問題,應當引起足夠重視。利用財政手段協調各地區平衡發展,當屬我國中央政府的首要任務之一。這一切不能僅僅看作是單純的某項管理體制問題,更應該看作是影響中央與地方關系、影響到中央權威性的大問題,應及時加以解決。
          作者單位:財政部財政科學研究所
         (責任編輯 張小虹)
  〔1〕參見張樹華 《向市場經濟過渡條件下的政治權威和政治發展問題》,《東歐中亞研究》,1995年第4期。
  〔2〕(俄)《世界經濟與國際關系》,1995年第4期。
  〔3〕〔4〕〔5〕〔9〕《俄羅斯?》, 新華出版社1993年版,第2頁、第1頁、第197頁、第140頁。
  〔6〕臺灣報刊如此評價大陸南方一些地區的改革, 見《編譯參考》1995年第4期第6頁。
  〔7〕見《參考資料》,1994年12月26日。
  〔8〕見《光明日報》,1995年10月7日。*
  
  
  
財政研究京48-52D4中國政治傅志華19961996 作者:財政研究京48-52D4中國政治傅志華19961996
2013-09-10 21:28

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