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中央銀行獨立性問題的法律探討
中央銀行獨立性問題的法律探討
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  貨幣本位制的確立和二戰后各國經濟的發展,使得貨幣政策的重要性日益增強,相應地中央銀行獨立性問題也引起了廣泛的爭論。因為各國經濟發展的實踐表明,中央銀行能否有效地制定和執行貨幣政策,保持貨幣隱定,在很大程度上取決于中央銀行的獨立性。
  一、中央銀行獨立性的含義及衡量標準
  中央銀行獨立性問題的提出,最初是要使其與商業銀行相對脫離,不以營利為目的,而專注于中央銀行業務。但隨著國家對中央銀行影響和干預的加強,中央銀行日益淪為政府的工具,政府往往為了政治需要而犧牲貨幣政策。因此目前在討論中央銀行獨立性問題時,主要是相對于政府而言的,簡言之,中央銀行獨立性是指中央銀行在履行其職能時受制于其他法律主體(主要是政府)的程度。
  如何衡量中央銀行獨立性,存在不同的方法。總體看來,衡量中央銀行獨立性的標準有以下幾個方面:(1)組織和人事獨立性標準,主要看中央銀行是否隸屬于政府,政府對中央銀行高級決策人員和管理人員的任免程序的控制能力;(2)職能獨立性標準,主要看中央銀行是否能獨立制定和執行貨幣政策,如何解決貨幣政策與財政政策之間的沖突,是否有為政府赤字融資的強制性義務;(3)經濟獨立性標準,主要看中央銀行是否有可獨立支配的財源,是否有賴于財政撥款。需要指出的是,90年代以來,世界銀行在一系列的報告和文章中,把影響中央銀行獨立性的因素加以數量化,以說明獨立性的高低。
  二、各國立法比較
  從立法角度規定中央銀行的法律地位,是決定中央銀行獨立性的一個重要因素,世界各國根據各自國家的歷史文化傳統、價值觀念、政治制度、經濟水平等因素,對中央銀行的獨立性作出了不同的規定。
  1.美國
  美國聯邦儲備委員會直接對國會負責,除了國會在個別時期授權美國總統發出指令外,一般情況下,任何人和部門均無權介入和干涉美聯儲貨幣政策的決策和執行。美聯儲根據調節經濟的需要,獨立掌握和控制貨幣供應量,獨立制定存款準備率、貼現率,獨立決定在公開市場買進和賣出證券的數量、種類和價格,并就貨幣政策的執行情況負責。美聯儲從成立之日起,財務也完全獨立于財政,沒有長期支持政府融資的義務。美聯儲主席由總統任命,但主席任期與總統任期相互錯開,這樣一屆總統并不能像任命其他內閣成員一樣,一開始就任命美聯儲主席,從而從人事上保證了美聯儲的貨幣政策不受總統的左右。
  2.德國
  根據《聯邦銀行法》的規定,聯邦銀行以穩定貨幣為目的來調節流通中的貨幣量和提供給經濟部門的信貸量,有權獨立制定和執行貨幣政策,不受政府約束就可作出對貼現、信貸、公開市場業務以及最低儲備要求等方面的決定,聯邦銀行享有獨自發行貨幣的權力,政府不能靠印制貨幣來彌補赤字。行長、副行長由政府提名,總統任命,但政府提名時須征求聯邦銀行理事會的意見。
  3.日本
  日本銀行的一切活動都要在大藏省的領導和監督下進行,大藏大臣擁有對日本銀行的一般業務命令權、監督命令權和官員解雇權。形式上,日本銀行重大決策是通過日本銀行的最高決策機構——政策委員會決定,包括貨幣政策的制定、政策工具的選擇等。但實際上,委員會調整存款準備率必須獲大藏大臣的批準;修改最高利率時,要經過“利率調整審議會”咨詢之后才能實行,因此獨立性較小。1997年4月《日本銀行法》修正案通過后,獨立性得到增強,賦予了日本銀行獨立地制定和執行貨幣政策、自行選擇政策工具、自行決定采取何種形式去實現貨幣政策目標的權力。
  4.意大利
  意大利銀行受財政部管轄,財政部代表可出席銀行理事會議,當認為會議決議與法令不符時,有權暫時停止決議的執行。意大利銀行總裁、董事經股東大會選舉,由總統批準。在制定和執行貨幣政策方面,只有財政部長才有權變更銀行存款準備率,財政部還決定著國庫券的發行和發行利率。意大利銀行有義務向財政部提供當年預算開支14%的透支貸款,有時還可超過這一比例。
  5.中國
  根據《中華人民共和國人民銀行法》(簡稱《人民銀行法》,以下同)的規定,中國人民銀行在國務院領導下,制定和實施貨幣政策,對金融業實施監管。因此相對于國務院而言,人民銀行只享有一般貨幣政策事項的決策權,而對于年度貨幣供應量、利率、匯率和國務院規定的其他重要事項作出決定,均要報國務院批準后執行。人民銀行行長的人選,是根據國務院總理的提名,由全國人大決定;副行長由總理任免。人民銀行不得對政府透支,不得直接認購、包銷國債和其他政府債券。
  上述各國立法,我們無法簡單地去評價優劣,但有以下幾點是不容置疑的:(1)中央銀行獨立性只是個相對的概念,中央銀行不可能完全獨立于政府,不可能不受政府的影響,即使在公認的中央銀行獨立性最強的德國,《聯邦銀行法》第13條也規定,聯邦銀行有義務就貨幣政策的重大問題向聯邦政府提供咨詢,并就政府的需要提供有關信息。而在美國,美聯儲只能在政府既定的經濟政策和目標這一基本框架內工作,更說明了這一點。(2)中央銀行獨立性并非一成不變的,它總是處在不斷的發展變化之中,且發展的趨勢是不斷增強的,如1995年《人民銀行法》的通過、1997年《日本銀行法》的修正、歐洲中央銀行體系的確立(歐洲中央銀行是以德國聯邦銀行為模板的,其獨立性甚至有過之而不及)。(注:陳曉:《中央銀行法律制度研究》,法律出版社,1997年版。)(3)中央銀行獨立性提高并不必然意味著有更為穩定的金融環境,但中央銀行獨立性提高更有利于其客觀地制定和執行貨幣政策,增強對通貨膨脹的控制力,更有利于防范財政赤字貨幣化傾向,這是確定無疑的。根據實證研究,中央銀行獨立性越強的國家,通貨膨脹率越低;獨立性越弱的國家,通貨膨脹率越高。如意大利的通脹指數一直居高不下,為13%左右,而德國的通脹指數一向很低,為4%左右。(注:毛雁斌:《中央銀行獨立性與通貨膨脹》,《經濟問題探索》1995年第8期。)(4)從中國人民銀行與德國聯邦銀行、美國聯邦儲備體系的比較中可看出,中國人民銀行只在經濟獨立性標準上與它們相似,而在更為重要的組織和人事獨立性標準、職能獨立性標準上卻相距甚遠;政府、財政部門從具體的經濟工作出發,對中央銀行的干預十分明顯,中央銀行的職能不能充分行使;中央銀行的獨立性雖有法律規定,但有些規定不具體,關系不明確,沒能認真執行。因此,應盡快增強中國人民銀行的獨立性,使其能以一種超然的態度、客觀公正的立場來行使職權,穩定金融環境。
  三、增強中國人民銀行獨立性的設想
  (一)改變中國人民銀行對國務院的行政隸屬關系,使其直接向全國人大負責,并相應地加強人民銀行制定和執行貨幣政策的自主權
  1.中央銀行的權力主要是制定和執行貨幣政策,貨幣政策權與政府擁有的財政權是相互沖突的,且這種沖突是根本性的,就像立法、行政、司法三者相互沖突一樣,將兩種相互沖突的權力交給同一機構行使是違背法律的基本規則的。而且,以穩定幣值為主要目的的貨幣政策,其運用應當是中立和持續的,因而必須由一個獨立的機構來行使。(注:陸澤峰:《金融創新與法律變革》,法律出版社,2000年版。)
  2.長期以來,地方政府的地方保護主義使得人民銀行的工作很難開展,一旦人民銀行的行為觸動地方利益時,地方政府往往進行行政干預。近兩年來,人民銀行按經濟區劃調整分支機構的設置,撤銷了省級分行,這一重大舉措對淡化地方干預,產生了積極的影響。但由于中央銀行對國務院的行政隸屬性,使其根本無法對國務院的決定進行否決,如《人民銀行法》第29條規定,人民銀行對國務院作出的向特定的非銀行金融機構融資的決定有履行的義務。這樣原本割斷了的中央銀行受制于地方政府及政府各部門的聯系,都有可能通過國務院變相地聯結起來。
  3.有些學者認為,中國人民銀行獨立于國務院的條件尚不成熟,但“從我國實際情況看,中央銀行在貨幣政策決策上擁有很大的技術壟斷性,主要是在信息方面的優勢,即中央銀行上報的決策方案往往是唯一可選方案,或選擇余地很小,使得在技術方面難以否定,決策往往符合央行意圖”。(注:謝平:《中國金融制度的選擇》,上海遠東出版社,1996年版。)謝平博士這段話告訴我們:中國人民銀行享有事實上的獨立決策權。既然如此,何不賦予中央銀行獨立的法律地位?
  4.如前所述,當前中央銀行獨立性是一個相對的概念,因此改變中央銀行與國務院的行政隸屬關系,并不意味著不受國務院影響。在實踐中,應當與國務院相互尊重,彼此合作,國務院應成為中國人民銀行行使其職權的堅實保障,中國人民銀行有義務與國務院進行經濟政策上的協調,在穩定貨幣的前提下有義務支持政府的經濟政策。
  5.中國人民銀行向全國人大負責后,應定期向全國人大報告國家的經濟、金融發展狀況和貨幣政策的實施情況以及今后的目標等,這實際上是在向全國人民闡述其政策。這種政策上的公開性和高度透明將在很大程度上保證人民銀行政策的獨立性。
  (二)合理設置最高權力機構
  從世界各國的立法看,雖然中央銀行的最高權力機構名稱不同,但其履行的職能卻大致相同,如研究和制定貨幣政策,制定中央銀行章程和規章,指導和監督中央銀行執行機構的工作等。在我國并無這樣的機構,以名稱推測中國人民銀行的最高權力機構應為貨幣政策委員會,但貨幣政策委員會僅是人民銀行的內設咨詢機構,其職責、組成、工作程序由國務院規定,這種規定顯然與國際通行做法相違背。因此,應在《人民銀行法》中明確規定貨幣政策委員會的性質、職責、組成和工作程序等,其中關鍵一點應改變目前貨幣政策委員會的組成。目前貨幣政策委員會的11名組成人員中,有10名代表可以說是政府官員,且金融界占了7名,缺少農業和工商業的代表。而通過貨幣政策議案又采取一人一票制,經出席會議委員的2/3以上表決通過,這樣的議案體現了極強的政府意志。因此貨幣政策委員會成員的選用,應考慮到社會階層、行業和地方的代表性,應考慮個人的品質、工作經驗和專業素質等。建議在政府機關任職的官員不得担任貨幣政策委員會成員,以保證決策的獨立性而不受政府部門的干擾。如日本銀行、法蘭西銀行的最高決策機構對貨幣政策方案進行表決時,政府官員均不得參與表決。
  (三)加強配套制度建設
  雖然我國《人民銀行法》規定:人民銀行建立獨立的財務預算管理制度,不對政府財政透支或直接購買政府債券。但在微觀操作上,卻沒有規定相應的法律責任,因而經濟獨立性的落實,便完全取決于政府部門的自律。這種自律無疑是很危險的。因此應加快步伐制定相應的法律法規,一方面盡快制定《人民銀行法實施細則》,把《人民銀行法》的有關規定具體化和制度化;另一方面通過制定單行法規,明確中央銀行與政府有關部門在宏觀經濟調控中的職責分工,從而保證人民銀行在經濟上的獨立性。
《江西財經大學學報》南昌F62金融與保險劉孝敏20012001 作者:《江西財經大學學報》南昌F62金融與保險劉孝敏20012001
2013-09-10 21:28

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