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從1483號決議看聯合國在戰后伊拉克的作用
從1483號決議看聯合國在戰后伊拉克的作用
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  一、聯合國權威的再肯定
  聯合國安理會于2003年5月22日以14票贊成0票反對通過了美、英、西三國提出的解除對伊拉克制裁的1483號決議。這項決議的草案是5月9日由美國提交給安理會審議的。安理會成員國隨即提出了許多問題,要求澄清或修改,其中包括聯合國在伊拉克重建中的作用、聯合國武器核查小組重返巴格達、伊拉克的政治進程如何組織、美英聯軍在伊拉克占領期限以及對伊拉克石油收入的支配和經濟重建如何組織等。這次美國的態度與前一段時間有所不同,它不再使用威脅語言,而表現出一定的“靈活性”,先后提出了三個修正草案,在以下幾個方面作了一些讓步和妥協。首先在聯合國作用方面,將初稿中的聯合國伊拉克問題“特別協調員”改稱為“特別代表”,可以“獨立”參與伊戰后事務,在組建伊過渡政府過程中,從原先聯合國協調員只發揮“幫助”作用修改為特別代表將同美英占領當局進行“密切合作”,共同促進旨在建立一個得到國際社會承認的伊拉克政府的政治進程,明確“聯合國在人道主義、伊拉克重建以及恢復和建立有代表性的國家和地方政府機構方面發揮關鍵作用”。第二,將管理伊拉克石油收入的“援助基金”改為“發展基金”,并明確了管理該基金的國際顧問團將由聯合國特別代表、國際貨幣基金組織總干事、世界銀行總裁和阿拉伯社會經濟發展基金組織總干事等人的代表組成。第三,將初稿中規定的在4個月內取消目前由安南秘書長管理的伊拉克“石油換食品”計劃的期限延長到6個月。聯合國人士指出,這一改動對俄羅斯比較有利,因為聯合國業已批準的近100億美元伊進口物資合同中,俄羅斯擁有很大份額。第四,鑒于安理會多數國家對決議草案未提及美英占領期限問題有意見,修正稿中增加了安理會在該“決議通過后12個月內審議決議執行情況”的文字。
  人們不禁要問,美國既然可以不顧國際社會的強烈反對,悍然拋開聯合國發動伊拉克戰爭,為何在取得“戰爭勝利”后,反而委曲求全地要求聯合國通過這個決議呢?
  曾在克林頓政府担任助理國防部長的約瑟夫·奈在他4月14日發表的一篇評論中指出:布什和布萊爾最關心的是美英發動伊拉克戰爭及其戰后占領的合法性和重建工作的效率。如果聯合國能在決議中確認美英占領的合法性,實質上也就等于確認了它們發動這場戰爭的合法性。盡管布什和布萊爾一再聲稱,他們對伊動武是為了執行安理會決議,但他們心里都清楚,這是違反國際關系準則的非法行為。早在美英發動戰爭之前,安南秘書長曾警告說:“若在聯合國之外采取軍事行動,不符合聯合國憲章,因此其合法性將受到質疑。”因此,戰爭一結束,美國就不得不回到聯合國,他們不能不承認聯合國是當今世界上唯一具有制定和維護國際行為準則的最權威的國際組織。這對聯合國的存在和繼續在國際事務中發揮作用至關重要。
  其次,聯合國一定程度參與伊拉克重建就可以吸引更多國家的參與,從而可以減輕美英負担,提高各項重建工作的效率。5月初,美英在倫敦召開了支持對伊戰爭的16國會議,討論組建一支多國穩定部隊以維護戰后伊拉克的社會秩序。據報道,其中許多國家都提出若無聯合國的支持它們將難以派部隊參與這項任務。這樣一來美英駐軍的負担就會加重。更主要的是如果不解除對伊拉克的制裁,美英占領國就不能出售伊拉克的石油,大批美英公司也無法借參與重建之名進入伊拉克攫取石油美元。美國在發動戰爭之初就策劃著要拿伊拉克石油資源來補償它的戰爭費用的打算勢將落空。
  二、美國主導地位的進一步確立
  新決議通過后,許多國家均表示歡迎。喀麥隆駐聯合國大使說:決議的通過表明“安理會回到了對話和團結的道路上”。連法國外長德維爾潘也不得不說,美國又“回到了聯合國”。其實最高興和最滿意的是布什,因為美國雖然對決議進行了三次修改,作出了一些妥協,卻得到了它最需要的東西,特別是美國在聯合國內外的主導地位進一步得到了確認和加強。新決議實際上承認了美英對伊拉克占領的合法性和擁有支配伊拉克石油資源的權利。美國報紙輿論普遍歡呼這是布什外交的一次大勝利。
  對照一下1483號的決議和美國最初提出的決議草案,不難發現初稿中百分之九十以上的實質內容原封未動,美國所作出的一些妥協和修改是微不足道的。
  首先就聯合國的作用來說,雖然在文字上把“特別協調員”改成“特別代表”,把“幫助”改成“合作”,表面看似乎得到了一點加強,但是,決議賦予特別代表的任務仍然只是“協調聯合國在伊拉克境內沖突后進程中的活動,在伊拉克境內從事人道主義援助和重建活動的聯合國和國際機構間進行協調,并與管理當局協調”,并無真正的實權,更談不上發揮“關鍵作用”或“中心作用”。在維護戰后伊拉克的安全和社會穩定方面,美國則不讓聯合國插手。阿富汗戰爭后,雖然實權完全掌握在美國手里,但至少它還讓聯合國通過一項關于派遣國際安全部隊的決議。而這次在組建伊拉克國際穩定部隊方面,美國根本沒有讓聯合國沾邊,連討論組建國際穩定部隊的會議也沒讓聯合國參加。
  在對伊拉克石油資源的管理方面,盡管設立了由聯合國等國際組織代表參加的所謂“國際顧問團”去管理“伊拉克發展基金”,但決議明確規定“伊拉克發展基金內的資金應按管理當局(即美英占領當局)的指示,與伊拉克臨時行政當局協商后”才可支用。這就是說石油資源的收入依然掌握在美英占領國的手里。
  關于美英占領期限問題,法國原先要求明確為一年,美國沒有接受,只是在決議中加上了“安理會在決議通過后的12個月內審議執行情況”的模糊文字。決議通過后,布什立即說:“為了幫助伊拉克走上民主道路,美國和它的聯盟伙伴在伊拉克需要呆多長時間就呆多長時間。”可見,決議所說的12個月內重新審議并無任何實際意義。
  美英發動戰爭的主要理由是說,伊拉克擁有大規模殺傷性武器威脅美國和它的盟國的安全,伊拉克戰爭后美國立即派出大量“專家”到處尋找,可是至今依然沒有找到任何這方面的證據。在討論中,俄羅斯等國要求聯合國武器核查小組應重返伊拉克繼續核查工作,但遭到美國的堅決拒絕。最后美國被迫在決議中加上了一句“安理會打算再次審議1991年4月3日第687(1991)號、1999年12月17日第1284(1999)號和2002年11月8日第1441(2002)號決議規定的聯合國監測、核查和視察委員會和國際原子能機構的任務”。究竟何時審議和要達到什么目的,都沒有明確。從文字上看,美國的意圖是通過審議最終取消監核會,讓美國單方面宣布伊拉克究竟有無大規模殺傷性武器。2003年6月6日,聯合國核監會主席布利克斯向安理會作了他最后一個關于在伊拉克核查結果的報告,明確地說迄今尚未發現伊拉克擁有大規模殺傷性武器的證據,并再次建議核查小組重返伊拉克繼續進行核查。但是,他的建議立即遭到美國代表的拒絕,聲稱美英聯盟會找到大規模殺傷性武器的。然而,若無聯合國核查小組前往伊拉克進行現場核實,誰能相信美國將來找到的大規模殺傷性武器的真實性呢。
  此外,新決議中一些實質性內容前后矛盾。例如,決議一方面“重申伊拉克的主權和領土完整”,另一方面卻“確認(美英)兩國作為統一指揮下的占領國”組成“管理當局”,并賦予占領國“特定的權力、責任和義務”。這是對《聯合國憲章》的莫大嘲弄。伊拉克在外國占領下怎能維護它的主權和領土完整?況且它已被分割成三塊分別由美英波三國為主的所謂國際穩定部隊統治。又如,決議一方面“強調伊拉克人民有權自由決定自己的政治前途和控制自己的自然資源”,另一方面卻又賦予美英占領當局通過對伊拉克的“有效行政管理”的權力和不受限制地全面控制伊拉克的資源的權利。這就是說伊拉克只能按照美國的意志和模式去“決定自己的政治前途和控制自己的自然資源”。更不用說戰爭結束一個多月來,美英聯軍在伊拉克任意抓捕當地居民,開槍射殺手無寸鐵的示威者。伊拉克人民的自由究竟在哪里?
  三、聯合國憲章面臨嚴重挑戰
  不管美國如今如何強大和霸道,它在伊拉克戰爭后仍不得不回到聯合國要求安理會通過一項決議。這一事實表明,在今天甚至今后一個相當長時間內,聯合國的權威性和國際社會公認的地位仍是任何其他國際組織所不能替代的。但是,我們也應該承認,半個多世紀以前制定《聯合國憲章》中許多概念、原則和規定,在冷戰結束以來美國發動的海灣戰爭、科索沃戰爭、阿富汗戰爭和伊拉克戰爭中不斷遭到沖擊和挑戰。所謂人道主義干預、人權高于主權、政權更替、單邊主義和先發制人等直接挑戰和沖破了《聯合國憲章》中確立的傳統的國家主權概念和主權平等、不干涉內政、集體安全和自衛權等基本原則和體制。
  國家主權概念是《聯合國憲章》中確立的大小各國平等、各國領土完整和政治獨立不得侵犯、不得對他國使用武力或武力威脅和不干涉內政等原則的國際法基礎。為了確保這些原則得到遵守,聯合國通過了一系列宣言和決議,如《關于各國內政不容干預和干涉的宣言》和《關于各國依據聯合國憲章建立友好關系及合作之國際法原則之宣言》以及《關于侵略定義的決定》等。2000年聯合國千年首腦會議發表的《千年宣言》再次確認這些原則是“永恒的、普遍的”。
  但在上世紀90年代初,美國等西方國家的一些學者首先提出了傳統國家主權概念“過時了”的論調,說在當今這個相互依存的世界里,“主權不再是神圣不可侵犯的”。接著這股風很快就吹進了聯合國。1992年,加利秘書長在他的《和平綱領》中就說:“絕對和專屬主權的時代已經過去;這種主權的理論也從來不符合事實。”科索沃戰爭期間,安南秘書長發表了一系列關于人權與主權關系的文章和講話,明確提出“兩種主權概念(即國家主權和個人主權)”和“人權高于主權”。這就是說對傳統國家主權概念及其體現在《聯合國憲章》中的上述各項原則提出質疑的已不僅僅限于學者們,連担負著執行和實現《聯合國憲章》的宗旨和原則的秘書長們也開始參與其間。這是值得我們深思的。
  冷戰結束后不久,美國有些學者就開始提出內政與外交“已很難區分”的觀點,認為“一國對其內部事務的處理可能直接影響美國的和平與安全。”隨即又興起了人道主義干預的理論,并被應用于科索沃戰爭中。布什總統上臺后不久發表的新《四年防務評估報告》又首次把“改變一個敵對國的政權或占領外國領土”作為美國國防政策四大目標之一。這個“政權更替”的政策在2000年的《國家安全戰略報告》中被再次強調,并在伊拉克戰爭中得到實施。這就徹底背離了不干涉原則。
  問題的復雜性還在于安理會自冷戰結束以來也采取了不少超越《憲章》范圍的干預各國內政的行動,從監督原來純屬國家管轄范圍的選舉,監測各國人權狀況,到在有些國家建立聯合國臨時權力機構,甚至派數萬美軍以聯合國維和部隊名義到索馬里采取超出自衛范圍的大規模軍事行動,以及這一次通過決議確認美英對伊拉克的占領,等等。從嚴格意義上說,這些行動與《憲章》第二條第七款中所說的“本憲章不得認為授權聯合國干涉在本質上屬于任何國家國內管轄之事件”都是相違背的,但事實上都已被聯合國各會員國和國際社會所接受,成了合法行動。
  《聯合國憲章》第五十一條明文規定,自衛權僅限于有關國家“在安全理事會采取必要辦法,以維持國際和平及安全以前”,“受武力攻擊時”。根據這條規定,先發制人顯然是不允許的,因為它不包括在自衛權范圍之內。1981年,以色列以自衛為理由一舉摧毀了正在法國幫助下建造中的伊拉克核電站的核反應堆,開創了先發制人的先河,但當時立即遭到美國駐聯合國大使珍妮·科克帕特里克和英國首相撒切爾的譴責。可現在布什政府卻把先發制人置于它的安全政策的中心,聲稱“美國長期以來一直堅持可以采取先發制人的行動”,并將伊拉克作為實施這個政策的第一個目標。美國務院政策規劃辦公室主任哈斯認為,《聯合國憲章》的自衛原則已不適用于對付“流氓政權”、恐怖主義和大規模殺傷性武器的擴散,而把先發制人稱為“預防性自衛”。這是對傳統的自衛原則和國際關系準則的又一嚴重挑戰。
  為了維護國際和平與安全,《聯合國憲章》明確地規定了兩種方式。一是集體安全措施;二是和平解決爭端。對于和平的威脅,《憲章》第一條第一款規定,應采取有效的集體辦法加以防止和消除,對于侵略行為和其他破壞和平的行為,則應制止,即建立集體安全體系。集體安全的觀念最早見之于17世紀的國際文獻,但成為一種國際政治主張是在第一次世界大戰之后,被寫進了國際聯盟的盟約中。第二次世界大戰后又被寫進了《聯合國憲章》內,得到了完善和發展。為了集體安全制度不被強權濫用,《憲章》規定了“大國一致”原則。集體安全強調建立普遍性的、有效的安全機構來取代強權,強調集體行動,以共同維護國際和平與安全。
  但是,在長達40多年的冷戰時期,由于美蘇對抗,使聯合國幾乎不能采取有實質意義的集體安全行動,集體安全被兩大軍事集團篡改成“集體自衛”,作為組織對抗性的軍事聯盟的借口。冷戰結束后,各大國特別是安理會內五大國協調一致曾經一度明顯增加,冷戰時期兩個超級大國輪番使用否決權的狀況基本消失。在此情況下,國際社會曾一度認為《憲章》規定的集體安全原則和制度從此可以得到很好的貫徹執行,老布什總統也利用這個形勢將集體安全作為他鼓吹的“世界新秩序”的核心內容,宣稱“在這個秩序中可信的聯合國担負起維持和平的責任來實現聯合國創建者的承諾和宿愿”。可是,美國所設想的“世界新秩序”中的集體安全是美國主導下的秩序和安全,一切以建立美國霸權和“美國世紀”為前提,一切都得服從于美國的國家利益。這就必然與《聯合國憲章》以維護全體會員國和整個國際社會的共同利益為前提的集體安全發生沖突和矛盾。近幾年來,美國越來越發現聯合國倡導的集體安全體系不但不能為它建立美國主導下的“世界新秩序”即單極世界服務,反而往往成為它的障礙。于是,美國就提出了單邊主義,以擺脫和挑戰在聯合國框架內以集體安全體系為核心的多邊主義,它的組織形式就是以“志愿聯盟”代替聯合國乃至北約。
  上述這些矛盾和挑戰的產生主要源于美國稱霸全球的戰略,但同時也與我們所生活的正在迅速發生深刻變化的世界密切相關。兩極格局瓦解后,長期被冷戰掩蓋著的民族矛盾、宗教矛盾、領土糾紛重新紛紛抬頭,極端民族主義和民族分裂主義勢力空前膨脹,造成許多國家內戰連綿不斷。經濟全球化和信息技術的發展一方面促進了全球經濟的快速增長和科學技術的發展,另一方面卻又加劇了國家間、企業間的競爭,擴大了發達國家與發展中國家間的貧富差距,加速了環境的惡化,加劇了社會矛盾和不穩定,也為恐怖主義提供了社會基礎和更加便利的條件。所有這些都是半個世紀以前創建聯合國時未能預見到的。
  鑒于人類在20世紀上半葉不到30年的時間內接連遭受兩次世界大戰的浩劫,而《聯合國憲章》又是在第二次世界大戰結束前夕擬定的,因此,聯合國創始人和《憲章》的制定者們把維護和平的注意力集中在防止戰爭,特別是防止世界大戰再次爆發上,把安全的關注點主要放在各國邊界不得侵犯上,以維護主權國家的領土完整和政治獨立(《憲章》第二條)。這兩個傳統的概念顯然已不能完整和確切地描述當今世界面臨的和平與安全問題。為此,近幾年來,聯合國已在有關文件中對這兩個概念作了某些修正和補充。1988年出版的《聯合國概況》已明確說:“今天,和平與安全已不再能用有沒有沖突來衡量。持久的和平要求經濟發展、社會正義、環境保護、民主化、裁軍和尊重人權。”
  安南秘書長在2000年4月發表的《千年報告》中又作了進一步闡述:“當今世界人民面臨的對和平與安全的威脅性質已變,這證明我們脫離嚴格意義上的國際性世界已有多遠。《憲章》各個條款認為外來侵略,即一國對他國的攻擊,是最嚴重的威脅;但最近幾十年來,死于內戰、種族清洗和種族滅絕行為的人要多得多,全球武器市場上廣泛供應各種武器給這種行為火上澆油。大規模毀滅性技術在非法地下市場流通,恐怖主義的陰影對穩定治理構成威脅。然而,我們尚未針對這一新的現實調整我們的機構。”
  面對這些動搖聯合國的基石的挑戰,聯合國到底該向何處去?最近新加坡《聯合早報》刊登文章,透露了安南秘書長提出了一個尚未公布的“新聯合國”構想。安南構想中的新聯合國將不再涉足軍事安全問題,其中包括維和行動,而將專注于政治和人道主義援助。也就是說,聯合國完全放棄保護世界和平的功能。文章認為,這將正是美國夢寐以求的方案。
  如果這篇報道的內容基本屬實,它預示著聯合國將發生質的變革,也許聯合國的名稱會仍將繼續存在下去,但半個多世紀以前確立的聯合國的靈魂即使不是完全消失,至少也將所剩無幾。
  
  
  
和平與發展京45~49,54D7國際政治錢文榮20032003決議的通過標志著聯合國對伊經濟制裁的結束,為全面重建伊拉克鋪平了道路,而且反映了當前國際政治格局和秩序的現實,在重新確認聯合國權威的同時,承認美國的主導地位,也給《聯合國憲章》提出許多嚴峻挑戰。新華社世界問題研究中心主任。 作者:和平與發展京45~49,54D7國際政治錢文榮20032003決議的通過標志著聯合國對伊經濟制裁的結束,為全面重建伊拉克鋪平了道路,而且反映了當前國際政治格局和秩序的現實,在重新確認聯合國權威的同時,承認美國的主導地位,也給《聯合國憲章》提出許多嚴峻挑戰。
2013-09-10 21:28

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