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關于改善我國保險市場監管的若干政策建議
關于改善我國保險市場監管的若干政策建議
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  保險市場是我國金融市場中規模最小又最具發展潛力的市場,加入WTO之后,我國保險市場將成為各國保險公司的必爭之地,無論是保險企業還是監管部門都面臨機遇和挑戰。
   一、有效競爭不足——一個應當引起高度重視的問題
  近年來,惡性競爭成為我國保險市場的普遍現象,幾乎所有的保險公司都或多或少地通過高返還、高手續費、提高保障范圍、幫助企業融資等手段在市場上爭攬客戶。這種不計后果的競爭行為不僅導致保險公司經營成本不斷上升、經營風險日益加大,而且破壞了市場秩序,影響了保險公司的信譽。對于惡性競爭形成的原因,一種觀點認為,是由保險公司急功近利、片面追求數量增長,代理人市場混亂等因素所造成,因此需要強化對市場行為的監管;另一種觀點則認為,是由于保險公司過于集中形成了競爭過度,因此要限制市場準入。近年來監管部門不斷加大查處力度并嚴格控制新設保險公司,但從實際效果看,問題并未得到根治,這表明上述兩種判斷均沒有抓住要害。
  筆者認為,問題的癥結在于,我國保險市場仍然是一個具有較高壟斷程度的不完全競爭市場。其基本特征,一是市場競爭主體數量過少(至2000年末,中國大陸僅有31家保險公司,其中9家外資保險分公司因業務范圍和經營地域受到嚴格管制而僅在一定程度上參與競爭),二是缺乏市場退出機制。由于市場準入受到嚴格管制,獲取保險執照的公司事實上受到了無形的保護,特別是在目前中資保險公司基本為國有或國有控股的情況下更是如此。在這樣的市場中,有效競爭明顯不足。
  經濟學將不完全競爭定義為企業對產品價格具有一定程度的控制能力,并因此而獲得超額利潤。由于中國保險商品的價格受到政府嚴格管制,不完全競爭并不表現在價格上,(注:對于政府定價是否偏高因而在某種程度上保護了保險公司的問題,這里不作討論。)而是表現為:①企業競爭行為扭曲——既然優勝劣汰的市場機制不能發揮作用,經營者當然感受不到市場的壓力,不計后果的高風險活動泛濫便成為自然結果;②壓低賠付率,抑制投保人正常的合理賠償要求以獲得超額利潤。上世紀90年代以來,我國保險業的平均賠付率基本保持在50%-60%之間。而在國外,保險業的賠付率一直較高。如英國、日本90年代賠付率在80%以上,美國則曾高達100%。
  需要指出的是,不完全競爭狀況并不排除存在爭奪市場份額的激烈商戰,但這種頗具破壞性的市場角逐并不能等同于有效競爭。不完全競爭的后果包括:
  ——加大業內風險。盲目競爭必然會抬升保險成本,最終帶來償付能力不足的問題。
  ——降低服務效率,抑制保險企業的技術創新能力和競爭力。目前從投保人得到保障的程度、保險商品的選擇余地、出險以后的索賠等方面來看,中資保險公司的誠信度和提供的服務都遠遠不夠。近年來,保險糾紛已成為投訴熱點之一。
  ——加大監管成本,破壞競爭秩序。由于保險公司缺少自律動力,監管部門被迫承担了全部市場行為監管工作,不僅偏離了應有的監管重心,而且精力牽制過多,監管成本過大。由于監管部門事實上不可能監管所有分支機構和代理機構的全部市場行為,競爭秩序問題便無法根治。
  改革開放以來,中國保險市場由高度壟斷走向逐步開放,這一進步值得充分肯定。但現狀表明,保險市場對內開放的程度還很不夠,國有或國有控股保險公司的壟斷程度依然很高。鑒于惡性競爭表象背后的深層原因是有效競爭不足,要改善保險監管和提高中資保險公司的競爭實力,只能從促進市場競爭著手。
   二、應對入世挑戰需要盡快推進監管體制和監管重點、監管手段的轉變
  加入WTO后,國內保險公司擁有的地域和業務優勢將逐步消失,來自外資保險公司的競爭壓力將迅速增加。與中資公司相比,外資公司在資金實力、信用等級、保險商品開發創新能力和銷售技術方面都具有明顯優勢。由于保險商品的特殊銷售方式,外資保險公司并不需要設置很多網點即可以迅速擴大市場份額。例如美國保險公司在進入日本市場之后推出的“癌癥保險”,只用了2、3年時間就占領了90%的市場份額。如果中資保險公司不能夠在有限的保護期內迅速提高競爭力,則最直接的結果就是中資保險公司的市場份額迅速下降,進而影響到償付能力。屆時,保險監管機構也將陷入兩難境地:既要保證市場秩序和監管的公正性,又要扶持和保護中資保險公司,而兩者的政策取向往往是相互矛盾的。與入世帶來的挑戰和培育中資保險公司競爭能力的需要相比,現行保險監管制度還存在著很大缺陷,亟待加以改善。
  —一保險相關法律法規過于陳舊。《保險法》作為基本大法制定于6年前,其中一些法律條款已經不能適應我國保險業的快速發展狀況,在許多方面(如對外資保險公司和再保險公司的監管、反不正當競爭;網絡保險監管)和很多環節(如保險企業高層管理人員的資格審定、保險資金運用管理、核保和理賠規則、保險企業的評估準則)都缺乏法律依據或實施細則。
  ——政府監管部門缺乏足夠的權威性,在保險公司的市場準入和退出問題上沒有實際權力,行政處罚和法律制裁往往也流于形式。同時因定位不清,實際工作中還存在著重復監管和監管真空并存的問題,例如工商部門與保監會之間因職能劃分不清產生糾紛,保險監管方面多有交叉和重復;又如,規模達40億元左右的職工互助合作基金由總工會負責管理,規模達20多億元的安保基金由石化集團管理,二者又均未納入保監會的監管范圍之中。
  ——尚未實現從以規則為基礎的合規性監管向以風險為基礎的償付能力監管過渡。目前,監管重心仍然放在保險機構的市場行為上,對保險企業資本金和資產負債表的審慎監管、對真正的風險評估和風險管理均重視不夠。特別是缺少對保險機構的跟蹤分析,基本還處于事后“救火”的被動狀態。
  ——監管手段仍以行政手段為主,缺乏必要的透明度,監管者與被監管者之間的信息嚴重不對稱。
   三、關于改善保險監管的若干具體建議
   1.加快完善保險監管法律法規體系,確立合理的保險監管框架
  需要完善的保險法律法規包括對各類專業機構(代理人、經紀人、公估人)的監管、保單持有人權益保障、反壟斷、反不正當競爭、反保險欺詐以及會計制度等諸多內容。建議國務院和全國人大的有關立法部門盡快將《保險法》的修改與完善納入議事日程;同時,建議保監會抓緊制定和出臺與《保險法》相配套的行政法規和規章制度。為了提高監管部門的權威性和獨立性,提高監管效率,修改后的法律應進一步明確中國保監會對保險業所擁有的專屬監管權利,其行為能力不得受有關各方的干預和牽制,并適度增加保監會及其派出機構的編制。此外,在法律上應進一步確立以保監會為主、其他相關機構為輔的多重監管體系,明確各職能部門的分工和職責以及保險業行業協會、專業性的保險同業協會(如代理人協會、經紀人協會、公估人協會、精算師協會等)的地位和作用。
  需要強調的是,立法部門要盡快扭轉求全求穩求嚴的心態,克服現實中存在的“立法周期長、法律有效期短”和“立法過嚴、執法過松”等問題。可以參照國外做法,一是根據情況的變化,及時出臺法律“修訂案”,使法律的修訂工作經常化;二是實現專家立法,并委托專家對相關法律法規進行跟蹤研究;三是及時、充分公布有關信息,以便于集思廣益。
   2.建立良好的保險市場進入機制
  進入壁壘是產生不完全競爭的主要根源之一。目前我國對于保險機構的市場準入盡管在法律上已有規定,但實際審批工作卻很不規范,人為設置的壁壘過高。同時市場準入管理又過于粗放,如沒有按照險種分類提出相應的資本金要求,對高層管理人員資質監管不足等。
  考察世界保險市場的現狀后不難發現,真正能夠在市場上站穩腳跟的保險公司只有兩類:一類是實力雄厚、多角經營的大型保險公司和保險集團,另一類就是專業化的小保險公可,它們專業性強、經營靈活。目前我國各地區經濟發展水平很不平衡,保險市場的需求也多種多樣,不僅需要發展大型保險公司,更需要培育眾多的中小型專業化保險公司。為此建議:
  第一,將保險公司資本金要求與險種掛鉤,對不同的險種設置不同的資本金要求,避免出現“大而全”、“小而全”,并鼓勵專業化的中小型保險公司進入保險市場。
  第二,加快中資保險公司的審批速度,允許民營資本進入保險市場,同時放寬對保險公司設置分支機構的管制。
  第三,規范保險公司的收購、兼并行為,鼓勵保險公司之間開展兼并收購活動。
  第四,發展多種組織形式的市場主體,將現有的職工互助合作基金改組成保險合作社,安保基金改組成自保公司,統統實行商業化運作,并納入保監會的監管范圍。
   3.完善保險保障基金,建立有效的市場退出機制
  完善的市場退出機制是需要通過一系列的制度建設來保障的。這些制度包括市場退出的標準、方式、程序和科學的保險保障制度,前者需要通過立法來規范和統一,后者一般通過建立保險保障基金的方式來實現。
  我國現有保險保障基金的特點是:①保險保障基金由各保險公司按照當年保費收入1%的標準單獨提取,當保險保障基金達到總資產的6%時,停止提取。②籌集的資金專戶存儲于中國人民銀行或中國人民銀行指定的商業銀行,也可以購買國債。③壽險業務、長期健康保險業務不提取保險保障基金。現行制度的問題主要是:沒有根據財險和壽險的不同特點分別提取保障基金,壽險和長期健康保險事實上并未得到應有的保障。由于保險保障基金的管理權屬于保險公司,基金的安全性難以保證。一旦保險公司出現流動資金短缺,就很可能會動用基金。
  根據上述問題,建議:
  第一,按照壽險和財險的不同特點,分設壽險保障基金和財險保障基金。
  第二,建立獨立的法人機構對保障基金進行管理和運作,同時承担一定的監管職責。在保險公司破產時,負責對接管的保險公司提供資金援助,在沒有接管公司時直接担負起對破產公司保單的轉移、管理和處理。
  第三,在法律上規范保險保障基金的運作,放寬基金的投資渠道。
   4.調整監管重點,加強對保險公司償付能力的監管
  保險公司的償付能力是保障保險公司經營安全和投保人合法權益的最重要因素,償付能力監管目前已成為世界各國保險監管的核心內容。為加強償付能力監管,一是要建立保險監管信息系統,及時掌握保險公司償付能力的變化情況。二是要進一步細化保險監管指標體系并根據情況的變化及時加以修訂,制定保險資金運用比例框架,明確對再保險、風險資本的要求(注:風險資本要求最先在美國采用,現在歐盟、日本和新加坡都在借鑒美國的做法制定本國的風險資本要求。與最低法定資本要求不同的是,風險資本管理充分考慮了保險公司經營中面臨的各類風險,而且這種資本要求隨著保險公司承担的風險變化而變化。保險公司承担的風險越大,其以風險為基礎的資本要求也就越大。)三是可以參照美國經驗,建立財務分析和償付能力跟蹤系統,重點對大保險公司進行跟蹤監管(注:美國規定,凡在17個州以上營業,并且年毛保費收入超過5000萬美元的壽險和健康險保險公司,以及年毛保費收入超過3000萬美元的財產和責任保險公司都必須進入財務分析和償付能力跟蹤系統(簡稱FAST),為之提供分析所需數據。FAST系統主要依據各保險公司在前三年中提交的年度財務報告和季度財務報告進行分析。)。
  由于我國保險業尚處于發展初期,保險公司的法人治理結構和風險內控機制很不完善,在一定時期內還需要監管部門繼續規范保險市場行為。但是即使是市場行為監管,也應該有所為有所不為。監管重點似應主要放在:①對惡性競爭、保險欺詐、壟斷等嚴重干擾保險市場秩序的違規行為進行整頓和治理;②進一步規范代理人市場,提高代理人素質,清理整頓保險兼業代理機構。至于對保險商品的條款費率等業務活動的具體監管則應逐步放寬。
中國經濟時報京F62金融與保險《金融改革與金融安全》課題組20022002課題總顧問:吳敬璉 陸百甫課題負責人:謝伏瞻課題協調人:魏加寧本報告執筆:張承惠 劉妍芳 作者:中國經濟時報京F62金融與保險《金融改革與金融安全》課題組20022002
2013-09-10 21:29

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