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冷戰后聯合國在防止核擴散問題上的作用
冷戰后聯合國在防止核擴散問題上的作用
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  消弭世界大戰——核戰爭的威脅仍是今日世界最迫切的一項任務。在所有裁軍措施中,“核裁軍和防止核戰爭的有效措施具有高度優先地位。為此目的,必須消除核武器的威脅,停止并且扭轉核軍備競賽,直至完全銷毀核武器及其運載系統為止,并且防止核武器的擴散”(注:"Final Document of the Tenth Special of the General Assembly",para. 11, 18.20. Dietrich Rouschning,  Katja Wiesbrock  &Martin Lailach, editor,  Key Resolutions of  the  UnitedNations General Assembly, Cambridge University Press, 1997, p.48—49.)。
  聯合國“發展出了一個適應于推進裁軍進程的框架:以聯合國大會為主要的協商機構,以裁軍談判會議為單一的多邊談判機構(論壇),以經過改革后的裁軍委員會作為裁軍建議的形成和貫徹機構” (注:Mukunal G. Untawale, "The United Nations, the superpowers andarms control". Shreesh Juyal, B. Ramesh Babu, editor,  TheUnited Nationa And World Peace, Sterling Publishers  PrivateLimited, New Delhi, 1990, p.87.)。不僅如此, 它還以第一次裁軍特別聯大最后文件所作出的“有史以來世界各國對裁軍問題最全面、最具權威性及最具體的論述”(注:郭隆隆、俞冠敏、林國炯、李敏燾:《聯合國新論》,上海教育出版社1995年版,第130頁。)為標志, 為國際裁軍領域確立了整體的指導性原則規范,并成為國際軍控合作領域的中心角色。
      一、聯合國在冷戰期間為創立核不擴散機制所做的努力
  冷戰時期,國際核不擴散機制以《核不擴散條約》(NPT,1968 年)為核心,以國際原子能機構(IAEA,1957年)所采取的保障制度與核查措施作為最重要的保障,包括國際核出口管制機構與制度。另外,關于禁止核試驗的有關條約,包括《部分禁核試條約》(PTBT,1963年)、關于建立無核武器區的《特拉特洛爾科條約》(1967年)和《拉羅湯加條約》(1985年),以及核武器國家向無核武器國家作出的安全保證等也都是這一機制的重要構成部分或衍生物。(注:“安全保證問題實際上是核不擴散條約的衍生物”,《聯合國新論》,第158頁。)
  早在1957年,聯合國裁軍委員會的小組委員會就討論了核不擴散問題。1968年7月1日,美、蘇、英三個核國家和另外59國簽署《核不擴散條約》,該條約1970年5月5日生效。《核不擴散條約》在核武器國家和無核武器國家之間豎起了一道不可逾越的屏障,無核國家加入這一條約即承諾放棄核選擇,這樣,為在國際范圍內防止核擴散確立了一個較為穩定的框架。
  1957年7月23日,根據1956年10 月聯合國通過的《國際原子能機構規約》,國際原子能機構宣告誕生。根據條約賦予的核查任務進行核安全保障方面的核查,使得保障制度也成為控制核武器擴散的一個核心要素。從歷次對《核不擴散條約》的審查會議意見來看,大多數成員對保障制度基本上感到滿意,并要求對所有無核國家的一切核設施實行全面的保障制度,反映出國際原子能機構的權威在相當程度上已獲得了承認和尊重。此后,聯合國大會每年都將禁止核試驗作為一項重要議題,并在1959—1962年間通過了許多呼吁停止核試驗的文件。在聯合國的推動下,美、蘇、英三國于1958年在日內瓦設立了一個專門機構——中止核試驗會議(CDNT),并于1963年達成《部分禁核試條約》,向在全球范圍內規范核武器邁出第一步,并在一定意義上“為以后達成包括《核不擴散條約》在內的軍控協定創造了適宜的政治氣候”(注:   " TheUnited Nations, the superpowers and arms control". The UnitedNations and World Peace, 1990, p.76.)。1974年和1976年美、蘇、英三國又先后簽訂了《門檻禁試條約》(TTBT)和《和平爆炸核裝置條約》(PNET),進一步鞏固了部分核禁試的成果,為推進全面核禁試創造了有利條件。
  1967年2月《特拉特洛爾科條約》簽署,1968年4月條約生效后人類居住區內的第一個無核武器區——拉美無核區——建立,為防止拉美大陸的核擴散起到了重大作用。盡管該條約產生于聯合國框架之外,但由聯合國安理會常任理事國簽署的關于尊重拉美無核化地位并承諾不對拉美國家使用或威脅使用核武器的第二號附加議定書,是確保條約有效實施的可靠保證。像《特拉特洛爾科條約》一樣的條約還有《拉羅湯加條約》,它試圖把南太平洋地區建成無核武器區。
  1968年6月,在簽訂《核不擴散條約》前夕,美、蘇、 英三國應無核武器國家要求, 以安理會決議形式向無核國家作出“安全保證”。1978年第一次裁軍特別聯大期間,美、蘇、英、法、中五國又分別就給予無核國家“安全保證”作出承諾。1982年第二次裁軍特別聯大期間,五個核大國再次就安全保證問題作出承諾。事實表明,核國家向無核國家提供的安全保證符合無核國家對安全的需要,促使它們愿意接受無核選擇,這是維護核不擴散機制穩定、有效的重要因素。
  聯合國在創立核不擴散機制的過程中發揮了重要作用。它及其相關的講壇不僅成為有關方面接觸的媒介,而且為利益相互沖突的各方找到可以協調的辦法提供了場所。盡管有關協議的談判和達成并不在聯合國框架內進行,但聯合國進行的工作和采取的步驟對這些協議的成功執行起了不可或缺的作用。不過,需要指出的是,這一時期聯合國在核不擴散機制中的作用不可避免地受到了冷戰的影響。美蘇霸權主義和兩家的爭霸斗爭在不擴散機制中也有不同程度的體現。
      二、冷戰后聯合國在防擴散問題上發揮的作用和取得的成績
  冷戰后,聯合國在防核擴散問題上繼續發揮著積極作用,并取得了一些顯著成績,主要表現在以下幾方面:
  1、建立中東地區防擴散機制。1991年7月至1992年5月, 聯合國安理會五個常任理事國先后舉行了三輪中東軍控會議,通過了《關于中東軍控、軍品轉讓及武器不擴散問題文件》、《關于武器轉讓的準則》和《不擴散大規模毀滅性武器準則》等三項文件。五國表示支持建立在聯合國秘書長支持下的武器轉讓制度,原則承諾不向中東地區出口破壞穩定的常規武器,支持中東建立無大規模殺傷性武器區,并決心維護世界和平、承担不擴散核武器、生物武器和化學武器的義務。(注:李鐵誠:《聯合國的歷程》,中國書籍出版社1996年版,第235頁。 )五國中東軍控會議,“是五個安理會常任理事國就控制武器銷售問題舉行的首次談判,而且這一談判已就有關的原則和措施達成了一系列的協議”(注:《核擴散:危險與防止》,第145頁。), 并把防止核擴散問題包括在內,基于此而形成的大國一致的立場與合作關系,反映出聯合國在防核擴散問題上的作用增強。
  2、促使《核不擴散條約》無期限延長。1991年7月10日,在聯合國的努力下,南非加入《核不擴散條約》。1992年3月9日和8月2日,中國和法國又先后加入《核不擴散條約》,從而使《核不擴散條約》在獲得普遍性方面取得了關鍵性進展,并對《核不擴散條約》的審議延長產生了積極影響。在1995年4月17日至5月12日召開的《核不擴散條約》審議及延長大會上,與會國最后以協商一致的方式決定無限期延長該條約。大會最后文件指出,無限期延長《核不擴散條約》“對國際和平與安全、實現徹底銷毀核武器的目標以及在嚴格有效的國際監督下締結全面、徹底裁軍條約都極為重要”。會上還通過了《核不擴散和核裁軍的原則和目標》、《加強條約審議機制》和《中東無核區》三項決議,以加強對防止核擴散和裁軍活動的監督。(注:《聯合國的歷程》,第236頁。)此后,聯合國對核裁軍進程的督促和制衡作用更加突出。1995年12月12日,聯合國大會又同時通過兩項重要決議。在《關于確保不向無核國家威脅使用或使用核武器的有效國際安排的結論》的決議中強調:“無核武器國家的獨立、領土完整和主權應被確保不受威脅使用或使用武力的傷害,包括威脅使用或使用核武器;直到實現了普遍的核裁軍之前,國際社會都迫切需要發展有效措施和安排確保無核武器國家的安全,使任何情況下都不得向它們使用或威脅使用核武器;這樣的措施和安排能對阻止核武器擴散發揮積極的作用。 ”(注: "Conclusion   of Effective International Arrangement to Assure Non- Nuclear-Weapons States Against the Use or Threat of Use of  Nuclear Weapons." Key Resolutions of the United Nations  General Assembly, 1997, p.75.)進而大會通過《全面和徹底的裁軍》決議案,決議重申了聯合國在裁軍問題上的一貫原則,表達了國際社會堅決推進裁軍進程的愿望和決心,為裁軍事業提供了繼續深入的動力。 在今年5月20日閉幕、持續近一個月的《核不擴散條約》審議大會上,美、俄、英、法、中等五個核國家又首次“明確承諾”“承担實現全部銷毀核武器的義務”。國際輿論普遍認為,這是聯合國在核裁軍進程中的重要步驟。聯合國秘書長的發言人也將這一承諾視為是“人類為尋找一個更加和平的世界邁出的具有歷史意義的一步”。
  3、成功通過《全面禁止核試驗條約》。1993年8月,裁軍談判會議通過決議,規定各成員國于1994年1 月開始談判《全面禁止核試驗條約》。(注:潘振強:《國際裁軍與軍備控制》,國防大學出版社1996年版,第127頁。)1994年1月25日裁軍談判會議通過決議確定了禁止核試驗特設委員會的任務和職權,要求加速談判,建立一個普遍、多邊有效、可核查的全面禁止核試爆的條約。1996年9月,經裁談會的努力, 聯合國大會終于通過《全面禁核試條約》。條約禁止在任何時候、任何地點進行核爆炸,并為此建立了多層次、多渠道的、國際和國家方式兼用的嚴密的核查制度。雖然《全面禁核試條約》仍有缺陷,但它足以使核不擴散機制獲得顯著的改進和增強,它建立起來的更加完整、嚴密的核查制度和在建立真正可靠的由聯合國及其相關組織強制執行的制裁制度方面所取得的突破,大大彌補了《核不擴散條約》不具備執行條款的重大缺陷。(注:Tina Rosenber, "Adopting a Comprehensive Test Bancan limit proliferation". Charlesp. Cozic,  editor,  NuclearProliferation: Opposing Viewpoints, Greenhaven Press, 1992, p.202.)
  4、加強了國際原子能機構的保障制度。 由國際原子能機構執行的國際保障制度的作用呈現出加強的趨勢,主要表現在:(1 )接受這一保障制度的國家越來越多,其中包括所有五個核大國和一些重要的實際上的核國家(如印度)與“核門檻”國家(如巴西)。(2 )提高了保障活動的頻度與廣度。90年代頭兩年,國際原子能機構進行的視察行動較平穩地保持在近2200次的水平上,(注:IAEA, "The InternationalAtomic  Energy deters nuclear  proliferation",   NuclearProliferation: Opposing Viewpoints,1009, p.69.)受到檢查的核設施及國家分別占被保障的或包含了被保障的核材料的設施的2/3以上和簽署保障協議的國家的一半以上。(注:《核擴散:危險與防止》,第62頁。)
  聯合國除了直接為防止核擴散作出重大努力外,還以其他形式間接地為防止核擴散做貢獻。首先,它進一步強調了裁軍與發展之間的關系,強烈呼吁世界各國削減本國軍費開支,并真誠致力于全面、徹底地裁軍,將節約的資源用于經濟、社會的發展,特別是廣大發展中國家的發展,以縮小正在日益擴大的發展中國家與發達國家之間的貧富差距。其次,它通過向全世界提供軍備競賽的信息,通過教科文組織廣泛開展的裁軍宣傳與教育,激起全世界人民更加強烈的裁軍意識,對某些國家或地區進行軍備競賽施加輿論上和道義上的壓力。此外,它還推出《常規武器登記冊》制度,通過軍備透明措施和建設信任措施以控制地區軍備競賽,這不僅有助于增強有關國家間的相互信任與安全感,而且也有助于減緩它們發展核武器的步伐或沖淡它們擁有核武器的愿望。
      三、對聯合國今后防擴散工作的再認識
  1998年5月,印度和巴基斯坦分別進行了核試驗。 國際社會特別是五個核大國,雖然通過了一個否認印度和巴基斯坦成為核國家的聯合聲明,但因基本態度出現分歧,反應不力,導致聯合國未能采取有力行動阻止南亞核軍備競賽,核不擴散機制在有核武器國家與無核武器國家之間豎起的高大屏障被炸開了一個缺口。
  1999年3月,美國不顧國際社會的反對,在眾、 參兩院分別通過決議,要求在技術允許的條件下部署國家導彈防御系統,企圖打破由《反導條約》所奠定的美俄之間的戰略核平衡,奪取決定性戰略優勢。美國的行動是對核不擴散機制的根本挑戰。同時,美國拋開聯合國安理會對南斯拉夫悍然動武,并蓄意制造了襲擊中國駐南使館的極為嚴重事件,“必然直接損害國際裁軍與軍控進程,甚至使之發生逆轉和崩潰”(注:《中國裁軍大使指出:霸權主義直接損害國際裁軍》,《人民日報》1999年5月28日第六版。)。 近來發生的這些嚴重事件促使我們對聯合國在裁軍領域內、包括在防止核擴散問題上的作用進行再認識。必須承認:“聯合國從根本的意義上講是一個政府間的組織,因而重大的和關鍵性的決定都是由代表各成員國的政府在那里做出的。  ”(  注:Thomas G.Weiss,David P.Forsythe & Roger A. Coate, The  UnitedNations and Changing World Politics,1997,p.12.)這就決定了聯合國在大多數時候充當的是為國家制定決策提供框架,它幾乎沒有或極少真正充當一個國際社會的決策者和行動者。這就在很大程度上決定了聯合國的地位、作用和發展程度主要有賴于聯合國外部的世界政治和總體“氣候”,而不是聯合國自身。換言之,“在任何情況下,國家關于權力與決策的決定都構成聯合國行動的首要驅動力。當大國和重要國家在政策上形成共識,聯合國就可能發揮重大作用。如果不存在這種政策上的共識,那么聯合國體系所有部分的功能都會非常有限。”這一點在冷戰后的防擴散問題上已被證明。
  
  
  
現代國際關系京14~17D7國際政治胡九龍20002000作者單位:北京大學國際關系學院 作者:現代國際關系京14~17D7國際政治胡九龍20002000
2013-09-10 21:29

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