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冷戰后聯合國改革及其在國際事務中的作用
冷戰后聯合國改革及其在國際事務中的作用
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  半個世紀以前,一個以維護世界和平與安全及促進國際合作為宗旨的普遍性國際組織——聯合國,在飽受第二次世界大戰創傷的世界各國人民懷著“欲免后世再遭今代人類兩度身歷慘不堪言之戰禍”(《聯合國憲章》序言)的崇高信念不建立了。在半個多世紀的曲折歷程中,聯合國經受了國際風云變幻的考驗,為人類的和平與發展作出了重要的貢獻。今天聯合國的面貌與當初相比已有深刻的改變,聯合國從當年《聯合國憲章》(以下簡稱《憲章》)簽署時的51個創始國家發展到189人成員國,顯示了《憲章》的生命力和感召力。作為由主權國家組成的最具有普遍性和權威性的政府間國際組織,聯合國在當今世界上的地位和作用是任何其他國際組織所無法替代的。
  隨著國際形勢和國際關系的發展,聯合國成員的構成和政治力量對比都發生了重大變化,聯合國日益成為一個規模最大、影響最深且最具有廣泛代表性和權威性的國際組織。五十多年來,聯合國使各國得以團結在一起,共同迎接任何單個國家都無法應付的挑戰。在這里,維護國家主權成為國際社會必須遵循的基本準則。聯合國正在逐漸成為平衡世界各種力量和利益的中心,如何建立能真正有效維護國際和平與安全、促進共同發展的聯合國新機制,成為各會員國和各種力量集團共同關心和亟需解決的問題。
  一、聯合國改革
  聯合國的建立是與雅爾塔體制緊密相連的。兩極格局時期,聯合國在兩大國的夾縫中很難有所作為。冷戰的結束使世界范圍內的東西方對峙消失,聯合國面臨難得的機遇,出現了能真正實現《憲章》的原則和目標的機會。盡管聯合國在其生命的五十多個年頭里寫下了耀眼的記錄,但是人們也經常看到聯合國無奈的搖頭與痛苦的失敗。頻繁的維和行動使聯合國的年度維和費用達到40億美元,遠遠超出聯合國每年10億多美元的正常預算。聯合國的能力和獲得的資金與它所肩負的任務很不相稱,那么沉重的担子顯然使聯合國在許多方面都力不從心。
  多年來,聯合國一直借東補西,慘淡經營。聯合國的財政收入主要來自各成員國繳納的會費。但到1996年3月6日止,成員國拖欠的會費已達31億美元,其中美國一國就欠款15億美元。前聯合國秘書長加利曾大聲疾呼,如果財政困難不解決,聯合國就可能陷入關門歇業的厄運。
  面對世界巨變浪潮的沖擊,聯合國必須抓住機遇,迎接挑戰,改革已勢在必行。
  1.改革背景。
  聯合國的改革呼聲可以說是由來已久。比如,德奎利亞爾和加利都在不同程度上,就改組秘書處、提高工作效率等方面采取了部分措施。但由于每次改革均涉及大國或政治集團之間的斗爭,所以聯合國機構越改越龐雜。盡管在80年代中期裁員12%,并采用新的預算程序,聯合國的行政效率卻并未得到多大提高,財政危機也未得到緩解,問題依然很嚴重。
  隨著國際形勢的不斷發展變化,聯合國自身的不適應性暴露得越來越明顯:機構臃腫,效率低下,浪費嚴重;維和行動在經歷冷戰后初期的異常膨脹后亟需整頓;長期輕視經濟發展;財政形勢進一步惡化等,聯合國已到了不改革便無以重振聲威的關頭。
  在此形勢下,安南在改革的呼聲中走馬上任。1997年1月初,安南召開首次記者招待會,全面闡述了聯合國的改革戰略。并指出改革不是單純地大砍經費預算,大減人員和機構,而主要是提高工作效率,在協調一致的基礎上進行必要而又穩妥的內部調整,使聯合國“更精干、更省時、更省力”。安南還重新把聯合國的工作劃分為四大領域:即和平與安全、經濟與社會事務、發展合作、人道主義事務,并依此成立了四個執行委員會,統一協調各自領域的工作,提高工作效率。
  安南深諳改革的復雜性,本著“先易后難”的原則,于3月17日推出了他的“雙軌制”改革方案,將改革內容分為兩部分。目前,第一步改革已經開始,主要是對秘書處精兵簡政。第二步是涉及面更寬、也是更難的一部分,即安理會、聯大和財政改革。
  2.機構改革與財政危機問題。
  精簡機構,提高工作效率,解決機構臃腫、重疊,克服文牘主義和嚴重的浪費現象,是聯合國全體會員國多年來的共同要求。但同時人們又不得不承認,聯合國本質上還只是一個政府間國際組織,每個成員國不論大小都是它的主人,它不能對成員國過多地指手畫腳。且聯合國的不少機構是由各成員國代表經過討價還價、相互妥協而產生的。如果對這些機構進行裁撤,勢必會打破原有的妥協與平衡。因此,各國政府雖然都贊成精簡機構,但又都在幕后力保對自己有利的部門不被砍掉,這直接影響到聯合國機構的辦事效率。
  自80年代中期以來,聯合國財政儲備頻亮紅燈,財政困難已成痼疾,這使改革的實施幾乎成為空中樓閣。聯合國的活動需要經費,可它缺少一個自己的錢袋,聯合國的財政危機與成員國拖欠會費有極大關系。其中,美國一家就拖欠一半還多,這是聯合國陷入捉襟見肘的財政困境的重要原因。美國從1995年起在未經聯合國同意的情況下,單方面決定削減所應承担的聯合國維和費用與經常費用的份額,并故意扣繳會費,致使聯合國連年處于極端困難狀況,其目的是要使聯合國按照美國的需要進行改革,把改革納入美國領導下的世界新秩序的軌道。而廣大發展中國家則一直在與這種霸權行為進行不懈的斗爭,可以說,改革的過程也是發展中國家反對霸權爭取平等發展權的過程。
  3.安南的全面改革方案。
  頂著重重的壓力,再難也要向前走,1997年7月,安南推出了題為《革新聯合國:改革方案》的報告。這個一攬子改革方案幾乎涉及聯合國的所有領域、部門和機構,被視為聯合國成立五十多年來最大膽、最廣泛和意義最深遠的一次改革。
  秘書長的全面改革方案出臺后,在聯合國大廈內外立即引起轟動和強烈反響,而這僅僅是聯合國改革進程中的一個開端,還不能認為改革已經邁出了實質性的穩健步伐。其原因主要在于,不少會員國認為這一方案較多地強調了提高工作效率、精簡機構和減少經費支出等行政管理方面的改革,比較符合美國等西方大國的改革設想;而對廣大發展中國家所關注的真正涉及聯合國未來的發展方向、使命履行、長期目標、發展援助、環境保護等重大問題,方案的具體措施還不夠,需要不斷充實與調整。
  圍繞改革方案的斗爭十分激烈,因為它關系到聯合國的發展方向,關系到建立什么樣的國際秩序,以及各國的根本利益。聯合國的改革將取決于各會員國的政治意愿和權力的較量,其成功的關鍵還在于成員國自身的努力。否則,聯合國將會陷入議而不行的改革方案的辭山文海之中。
  目前,聯合國改革最關鍵的任務是革新安理會、解決緊迫的財政危機和促進會員國的經濟與社會發展。倘若這些核心問題得不到解決,所謂的聯合國改革就不可能擺脫“雷聲大、雨點小”的窠臼,也就不可能達到真正改變聯合國面貌,全面加強聯合國作用的目的。
  安理會的改組與擴大是機構改革的一個焦點,但在秘書長的方案中故意回避了這個最大的改革難題,因為各方的分歧很大。美英等西方大國同意適當擴大安理會,即將成員國從目前的15個增加到20至21個,其中常任理事國增加5個,除德、日外,再分別從亞、非、拉三大洲各推舉一個(或固定不變,或定期輪換)。而大多數發展中國家則主張較大規模地擴大安理會,非洲、阿拉伯國家、拉美和東歐國家都有兩個以上的國家爭當常任理事國。在是否擁有否決權問題上,西方大國與發展中國家的看法有所不同,發展中國家內部的意見也不一致。由于安理會的變動涉及憲章修改的復雜程序,涉及各國(特別是大國)的權力平衡與分配,使得這一問題更加復雜和難以解決。
  由于全球一體化的加深,發展中國家的經濟和社會發展嚴重滯后,南北差距不斷擴大。全球性的貧困、落后和環保問題尚未解決,發展中國家倡導的國際經濟新秩序始終沒有真正建立起來。這種狀況不改變,既會威脅發展中國家的發展,也會威脅發達國家的持續發展。可以說,沒有發展中國家的發展,世界和平就不會有真正的保障。冷戰結束后,維和行動占去了聯合國很大部分的精力和財力,發展問題相形之下沒有得到足夠重視。少數發達國家掌握世界經濟權力,它們把意識形態因素引進經濟領域,在南北對話中設置人為的障礙。將長期空喊的發展援助的口號盡快付諸實施,這是廣大發展中國家、包括不少發達國家在內的共同呼聲,也是直接關系到聯合國發展方向的重大原則問題。發展中國家懇切要求安南在推進聯合國改革的進程中高度重視發展援助問題。
  聯合國改革的另一個焦點問題就是財政危機問題,包括美國的盟國在內的絕大多數國家對美國目前的“挾會費以令改革”的蠻橫行徑表示強烈不滿。1998年1月22日,聯合國大會一致通過決議,拒絕了美國單方面提出并一再頑固堅持的降低其會費分攤份額的要求。3月11日,安南二赴白宮討賬,克林頓在得知欠款可能導致美喪失在聯合國大會投票權的有關規定后,表示他將盡最大努力說服國會撥款來交付拖欠的會費。但結果再度令安南失望。看來,如何使聯合國成員國“老大”順利繳費,這對安南來說真是個剪不斷、理還亂的結。可以說,只要美國不改變它目前的頑固立場,聯合國的財政危機還將持續下去。
  聯合國作為反映世界力量組合的晴雨表,正處在一個變革時期,改革的趨勢不可逆轉。特別是冷戰結束以來,世界形勢發生了巨大變化,新的全球性問題不斷涌現,為適應兩級格局而建立的聯合國機制必須順應形勢進行調整,以便迎接各種挑戰。然而,正如安南秘書長所多次強調的那樣,改革不是一蹴而就的事,而是一個漫長的過程。由于聯合國改革涉及各大國、各地區不同國家和集團的利益,關系到構筑未來世界格局和國際新秩序的根本問題,因此,圍繞聯合國的改革問題必然充滿著激烈的爭論甚至尖銳的斗爭。在改革的目的方面,美國領導下的西方大國主張通過改革使聯合國為它們在全世界推行西方價值觀和民主制度服務,而廣大發展中國家則希望通過改革擺脫霸權主義和強權政治,使聯合國能夠真正為建立一個“和平、平等、公正、合理”的世界新秩序服務。正是這種深刻的分歧使改革的進程十分艱難和緩慢。但從絕大多數會員國的愿望和要求來看,聯合國的改革只能在《憲章》的基礎上進行,任何拋棄聯合國的主張都是危險的。
  二、聯合國的地位和作用
  半個世紀過去了,聯合國歷經時代激烈變化的考驗,逐漸走向成熟。擁有189個成員國的聯合國當之無愧地成為人類歷史上惟一真正的全球性組織。沒有其他的組織能經歷這么多風浪而仍然屹立,也沒有其他的組織能像聯合國這樣為未來奠定了如此堅實的基礎。在五十多年風雨歷程中,聯合國在實現全球非殖民化、維護世界和平與安全、促進社會和經濟發展等方面作出了不朽的貢獻。冷戰結束后,聯合國更是在解決民族和種族沖突、領土爭端、宗教矛盾和世界共同面臨的政治經濟問題等方面大顯身手。可以說,對于當今世界的和平和繁榮,聯合國功不可沒。
  在冷戰成為過去、新世紀已經來臨的時候,必須調整聯合國的方向,使其發揮新的活力和效能,促進和平、發展、平等、正義和世界人民的相互了解,使聯合國成為實現人類社會和平與發展所必需的有效工具。
  隨著90年代國際形勢的巨變,兩極對峙已成為歷史,世界終于擺脫了冷戰的困擾,進入一個充滿變數,也充滿希望的時期。聯合國也以新的姿態迎接新的時代,開始了全新的和平努力。
  1.冷戰后的聯合國維和行動。
  1992年6月23日,新上任的聯合國秘書長加利就聯合國在新時期促進和平問題提出了舉世矚目的《和平綱領》——和平行動新概念。要求在緊張局勢轉變為沖突之前就予以緩解,實施預防性外交,必要時可動用武力,以防患于未然。在預防沖突與維持和平之間,聯合國担負設法使敵對雙方達成和平協議的責任。此外,聯合國還負有在沖突后締造和平的新使命。
  聯合國維和部隊在《和平綱領》的感召下,愈來愈頻繁地踏上征途。冷戰結束后的聯合國維和行動比以前四十多年的總和還要多。聯合國為緩解沖突、監督停火、促進談判、提供人道主義援助立下了汗馬功勞。同時,聯合國在組織、監督、協調與核查選舉方面也發揮了積極作用。1992年3月至1993年6月,聯合國引導柬埔寨人民舉行了自由和民主的選舉,成為聯合國參與國際事務的成功典范。安理會主席皮克林稱這次行動是“迄今所采取的規模最大、最重要和最復雜的聯合國維持和平行動”。(《聯合國紀事》,10頁,1992年6月。)這次行動也是聯合國維和行動中成效空前的舉措,它在世界面前展示了冷戰后聯合國的新面貌。1994年10月27-29日,在聯合國監督下,莫桑比克順利舉行了獨立以來的首次多黨制大選。聯合國安理會于同年11月21日批準了莫桑比克的選舉結果,聯莫行動勝利完成。這些選舉的合法性普遍得到人民的公認,使新政府能夠致力于恢復國家的穩定和發展,從而使聯合國能夠有效地提供發展援助。
  與此同時還應看到,冷戰后的聯合國越來越多地從維持和平向訴諸武力、實行強制和平轉化,從而把強制行動引入傳統的維和行動,造成嚴重的混亂。藍盔部隊屢屢涉險,維和士兵面對的是槍炮與敵視,聯合國在維持和平時陷入了遠比以往更為艱難的處境而自身難保。
  在索馬里,聯合國維和史上首次授權維和部隊可以根據《憲章》第七章的規定,使用武力維持和平并解除各派武裝,聯合國維和部隊與索馬里全國聯盟領導人艾迪德勢不兩立。1993年6月5日,23名巴基斯坦維和士兵血灑摩加迪沙,在異國陌生的土地上永遠地終止了他們的和平之夢。最近,聯合國駐塞拉利昂維和人員遭到襲擊,幾十名維和人員被綁架,塞拉利昂維和行動被視為聯合國在非洲的又一次失敗。此外,在海地,聯合國維和部隊的船只竟進不了太子港,海地軍人政權驅逐了聯合國派來的調解人。在波黑,維和士兵被鎖銬在軍事目標區,成了塞族的防空盾牌,維和部隊總部也屢遭炮擊。聯合國還多次授權北約對沖突一方進行狂轟濫炸,這些都嚴重損害了聯合國的形象,說明冷戰后的聯合國需要重新審視自己的維和使命與行動方式。
  冷戰后的聯合國維和行動多次受挫,其最關鍵的原因在于背離了應有的中立、非強制性、不參與沖突、異常克制等原則,而這些原則正是維和行動的靈魂所在。人們對聯合國在扶危救弱及促使各派停火與和解等方面的努力予以肯定之時,又不得不承認以武力制造和平有悖于維和宗旨,其結果也事與愿違。維和行動要獲得成功,必須將“當事方的同意、公正無私和除自衛外不使用武力”三項重要原則放在首位。此外,在近幾年的維和行動中,維和部隊派遣國經常對聯合國指手畫腳,聯合國起的作用只是在政治上賦予“合法性”。如果繼續讓大國利益左右維和,那么幾十年奮斗而來的聯合國維和行動就難以得到健康發展。時代要求重新思考,一起努力并創造克服危機的新方法,這也是迫切要求聯合國及世界各國迎接的挑戰。
  2.聯合國在促進裁軍與軍控方面的作用。
  冷戰結束并不意味著世界太平,格局過渡時期的混亂與無序使人們對安全更添憂慮。在美、俄及西方國家裁減軍備的同時,發展中國家卻出現擴軍勢頭。裁軍與軍控是聯合國的重要職責之一,特別是冷戰結束后,聯合國在裁軍與軍控問題上日趨活躍并取得了一定的積極成效。
  在聯合國的關注下,美俄都已根據第一、第二階段削減戰略核武器條約開始削減各自的戰略核彈頭,表明真正的核裁軍已經開始。1993年,日美俄簽署了《進一步削減和限制進攻性戰略武器條約》。1995年1月,由165個國家簽字的《禁止化學武器公約》正式生效,標志著人類向徹底消滅這類毀滅性實戰武器方向邁出了實質性的一步,是國際裁軍史上的最大成果;1995年4月,有167個簽約國的《不擴散核武器條約》無條件無限期延長,這使國際防止核擴散控制機制得以加強;1996年9月,聯合國大會第50屆會議又以壓倒多數票通過了《全面禁止核試驗條約》,這是歷史上第一次以法律形式在世界范圍內全面禁止一切核試驗,在人類裁軍史上寫下了濃重的一筆。
  盡管聯合國已經通過了不少關于削減或限制武器數量的決議,但對武器質量不斷提高的問題則沒有涉及。而且聯合國畢竟不是世界政府,它的決議對于那些自行其是的軍事大國來說往往沒有多大約束力,由于印巴相繼進行核試驗和美國決定研制和部署國家和戰區導彈防御系統,一場包括核武器在內的新的軍備競賽實際上已經開始,這使聯合國裁軍機制面臨嚴峻考驗。
  3.聯合國在促進經濟與社會發展方面的作用。
  曾任聯合國人類環境會議秘書長的莫里斯·斯特朗說:“從經濟角度看,地球不再具有活力——我們實際上在走向破產,這正是我們需要在全球范圍實現持續發展的原因。”(《聯合國紀事》,41頁,1992年6月。)于是,以發展為宗旨之一的聯合國于1992年6月3-14日,在巴西里約熱內盧召開了聯合國環境與發展大會。這是聯合國成立以來規模最大、級別最高、人數最多、籌備時間最長、影響最深遠的一次國際會議,是人類環境與發展史上的一次盛會。會議通過了著名的《里約宣言》和《21世紀行動議程》,制定了保護自然資源、促進經濟可持續發展的藍圖。一百五十多個國家簽署了兩項新的國際公約:《保護地球物種多樣性公約》和《聯合國氣候變化框架公約》。聯合國經社理事會還于1993年2月12日正式設立了可持續發展委員會,以便更加全面有效地處理有關經濟、社會發展及環境事務。
  1995年3月,118個國家的元首和政府首腦及65個國家的代表又聚首丹麥首都哥本哈根,共同探討發展問題,這在聯合國歷史上也屬首次。會議通過了《哥本哈根宣言》和《行動綱領》,并確定1996年為國際消除貧困年,號召所有國際組織、所有國家和人民行動起來,向貧困宣戰。
  聯合國的這些舉措表明人們已經意識到“建筑在濫用自然資源基礎上的發展并非進步,今天吃著面包決不能使明天免遭饑餓”,(《聯合國紀事》,65頁,1992年9月。)認識到需要開辟一條新的發展道路。但迄今為止,發達國家與發展中國家圍繞如何實現可持續發展仍存在嚴重分歧。發達國家片面強調環境保護優先,而發展中國家則要捍衛自己的發展權。出于經濟上的利己考慮,發達國家還遠未担負起保護環境的主要責任,它們所應提供的官方發展援助不僅一直沒有達標,反而在不斷削減,聯合國所能提供的經濟技術援助相對于發展中國家的需求而言十分有限,南北的經濟差距越來越大,特別是那些最不發達國家的經濟狀況不斷惡化,令人憂慮。
  由此可見,環境、發展、貧困問題不是一兩次國際會議就能解決的,聯合國還需為此作出不懈努力。
  4.霸權主義、強權政治是冷戰后聯合國面臨的最大挑戰。
  冷戰后的聯合國正處于世界局勢的轉折點上,國際形勢的歷史性變化向聯合國本身提出了嚴峻挑戰。1998年12月,美英未經安理會授權對伊拉克發動了“沙漠之狐”行動,這是冷戰結束后美英甩開聯合國的第一例。1999年3月,北約又以“人道主義干預”為借口,對南聯盟進行了持續78天的狂轟濫炸,并于5月8日襲擊了受外交公約保護的中國駐南聯盟大使館,嚴重踐踏了《憲章》和聯合國的權威以及國際關系準則。應當看到,在當今世界格局中,強國主導聯合國的局面并沒有實質性改變,霸權主義的陰影依然籠罩著聯合國。
  1999年4月24日,在華盛頓紀念北約成立50周年的會議上,美國又提出了21世紀《北約戰略新概念》。從本質上看,北約已從一個防御性的軍事組織演變為進攻性的政治軍事同盟。其軍事行動可超出北約成員國的防區,對付來自任何地區的大規模殺傷性武器的擴散、恐怖活動、民族和地區沖突等一切被認為可能危及北約安全的威脅,而且北約的軍事行動無須取得聯合國安理會授權。此舉清楚地暴露了西方大國有意削弱聯合國作用的圖謀,嚴重破壞了第二次世界大戰結束后建立的以安理會五個常任理事國為核心的聯合國主導國際和平與安全事務的格局。因此,在21世紀,真正威脅聯合國命運的是聯合國將長期面臨著建立一個什么樣的國際新秩序的問題。
  冷戰結束后,聯合國內的大國關系格局發生了根本性的變化。在未來相當長的時間內,美國作為惟一的超級大國將左右聯合國的事務。從這個意義上說,聯合國廣大成員國應將克服霸權主義、強權政治作為首要任務,共同促使聯合國更加積極、公正、合理地處理一系列重大的國際事務,促進國際政治、經濟新秩序的建立。
  盡管各種違反聯合國憲章的行為使整個當代國際秩序受到威脅,但聯合國維護和平、促進發展的宗旨不會改變。此外,面對日益增多的全球性問題,必須依靠國際社會的協作與共同努力。從目前看,這個使命只能由聯合國來承担。克林頓在1999年聯大發言時也強調聯合國具有“不可替代”的作用。隨著多級化和全球化的加速發展,大國間相互牽制、相互妥協的機率明顯增大,而聯合國發揮作用的空間也理應得到擴大。
  戰后半個世紀以來的歷史證明,《憲章》的宗旨和原則不僅是聯合國的基本原則,而且已經成為指導現代國際關系的基本準則。國際秩序是在尊重國家主權原則的基礎上建立起來的,靠“冷戰”、“熱戰”和“集團政治”的思維和辦法都行不通。只有嚴格遵循《憲章》所制定的維護主權國家之間的平等和互不干涉內政原則,國與國之間才能友好相處、共同發展。聯合國在未來將通過制訂一系列國際行為規則,使國際關系體制化。這是聯合國在一個日益緊密地相互依存、經濟全球化加速發展的世界里不可回避的歷史使命。
《教學與研究》京48~53D7國際政治陳曉沁20012001聯合國是目前最權威的國際組織,各國都希望利用這一多邊國際舞臺服務于自身的利益,而聯合國的發展方向則取決于各國間相互依賴與相互合作的意愿與程度。在過去半個多世紀的滄桑中,聯合國在緩解地區沖突、幫助殖民地獨立、推動裁軍以及促進國際合作與發展等方面,發揮了重要的作用。但與此同時,霸權主義的陰影始終籠罩著聯合國。為了迎接新世紀的挑戰,聯合國正在進行全方位的改革。聯合國在新世紀將獲得新生的契機。聯合國憲章/聯合國改革/國際組織/冷戰陳曉沁(1970-),女,湖北鐘祥人,中國人民大學講師,主要從事國際關系領域的研究。(北京 100872) 作者:《教學與研究》京48~53D7國際政治陳曉沁20012001聯合國是目前最權威的國際組織,各國都希望利用這一多邊國際舞臺服務于自身的利益,而聯合國的發展方向則取決于各國間相互依賴與相互合作的意愿與程度。在過去半個多世紀的滄桑中,聯合國在緩解地區沖突、幫助殖民地獨立、推動裁軍以及促進國際合作與發展等方面,發揮了重要的作用。但與此同時,霸權主義的陰影始終籠罩著聯合國。為了迎接新世紀的挑戰,聯合國正在進行全方位的改革。聯合國在新世紀將獲得新生的契機。聯合國憲章/聯合國改革/國際組織/冷戰
2013-09-10 21:29

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