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區域利益和國家利益的沖突與協調  ——東盟30年合作關系回顧與展望
區域利益和國家利益的沖突與協調  ——東盟30年合作關系回顧與展望
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  (中山大學東南亞研究所 黃云靜)
  東南亞國家聯盟(簡稱東盟)成立于1967年,經過30年的發展,已成為當今國際上有影響的區域組織,是區域合作一個比較成功的范例。在東盟成立30周年之際,回顧并總結其發展歷程,或許可以為其它區域組織的發展提供一些有益的借鑒和啟示。
   一、區域利益與國家利益的關系
  國際合作組織有全球性的,也有區域性的。區域組織是區域利益的載體,而區域利益則是區域組織內各國利益的集中體現,不是各國利益的簡單相加,它產生于區域內各國在某些方面的國家利益趨同之時。在區域組織內,由于各國的實力不一,它們所獲取的利益必然不均,一些被迫參加進去的弱小國家可能一無所獲,它們的利益甚至可能受到損害。這種情況在超級大國控制下的組織內較為常見,如冷戰時期的華沙條約組織和北大西洋公約組織。一些弱小國家被拴上這兩部戰車,成為超級大國爭霸的犧牲品。但一般來說,區域利益基本上反映了區域內大多數國家在某些方面的共同利益。因此,區域利益和國家利益是相輔相成的關系,沒有國家利益作基礎的區域利益是空泛的;而沒有區域利益作保障的國家利益在今天看來是脆弱的。但是,在發展區域合作的過程中,對區域利益的維護有時需要犧牲部分國家利益,如果過份強調國家利益便可能損害區域利益,只有二者尋找到適當的結合點時才可能推動區域合作的發展。不同的國家有不同的利益,同一國家在不同時期,其國家利益的側重點不同。于是各國在不同時期就有不同的內政外交策略,因而各國在不同時期的共同利益的內容也會發生變化,原來一致的方面,可能出現了分歧,而原來矛盾的方面可能由于形勢的變化而趨向和諧。因此,一個組織要發展合作關系,就必須不斷協調國家利益與區域利益之間的關系,只有尋找到了共同的利益,各成員國才會產生合作的愿望,區域組織才會不斷成長壯大,反之則會停滯不前。在當代,作為國際政治實體的國家,其利益與國際局勢密切相關。這就是為什么區域組織總是誕生于各成員國面臨共同的外部挑戰之時,而且也總是在各成員國面對著共同的外部壓力時發展得好。所以說,區域利益與國家利益的矛盾是影響區域組織發展的一對主要矛盾。東盟30年發展印證了這一點。
   二、30年來東盟合作關系的發展
  (一)1967—1974年:消除爭端,努力增進溝通與了解。
  我們知道,在東盟成立之前,東南亞已兩次嘗試過建立區域性的組織,但均告失敗。1961年成立的東南亞聯盟是東南亞國家為發展地區合作所作的第一次嘗試。由于成員國(菲、馬)之間在沙巴主權問題上的爭端導致組織活動停頓。1963年,一些東南亞國家第2 次嘗試成立了一個名為“馬菲印聯盟”的組織,但同樣由于成員國之間的互不信任而無所作為。雖然經歷了兩次失敗,但東南亞國家始終認為,作為力量相對弱小的國家,要擺脫大國的控制,還是要聯合起來。于是,東南亞國家勇敢地作出了第三次嘗試。1967年8月8日,一個全新的區域性組織——東南亞國家聯盟宣告成立。
  東盟的成立并不意味著成員國之間的不信任情緒已經消除。1968年3月,菲律賓與馬來西亞在沙巴問題上的爭端重起,兩國關系惡化, 聲言不再參加東盟的活動,東盟面臨著解體的危險。該組織的其它成員國積極調停,雖然最終沒有解決實質性問題,但使菲馬兩國關系得到改善,并使東盟恢復正常的活動。在這階段,新加坡與印度尼西亞兩國關系也由于新加坡處死兩名印尼海員而一度變得緊張,并且也影響了東盟活動的開展。同樣由于東盟的努力,避免了兩國關系的進一步惡化。
  在不斷消除影響東盟發展的消極因素的同時,東盟基本上堅持了開展正常的活動。在這個階段,除偶爾因為成員國之間的沖突而暫時停止活動外,東盟組織基本上運作正常,每年都舉行正式的或非正式的外長會議,保持聯系與溝通。但東盟在第一個發展階段沒能發展實質性的合作關系。成員國雖有合作的愿望,但并非十分強烈。這是因為它們相互間尚未建立起信任,而且不存在迫使它們進一步合作的外部壓力。不過,東盟各成員國之間懷著合作的意愿而歇力維護東盟組織并努力進行溝通、磨合,為日后的合作奠定了基礎。
  (二)1975—80年代末:淡化抑制矛盾,發展政治經濟合作關系。
  1975年,共產黨在越南、柬埔寨、老撾三國建立起全面統治,美國退出印支。與此同時,蘇聯勢力南下。印支地區局勢的急劇變化,使處于不同意識形態之下并受到越南威脅的東盟各國感受到了巨大的壓力,這種壓力大大強化了東盟內部已有的合作意識,各成員國盡量淡化或暫時擱置彼此之間的紛爭,使合作關系取得了實質性進展。
  東盟從成立至1975年,從未召開過首腦會議。印支局勢變化后不久,1976年2月,東盟國家第一次首腦會議在巴厘召開, 這是合作關系上的一個新起點。而且,東盟開始明確倡導政治合作。東盟成立時標榜的是發展經濟社會合作。雖然發展政治合作才是其最大的愿望,不過在當時的環境下不便于明確,僅在成立宣言的序言中隱晦地提及。但在第一次東盟首腦會議,通過了《東南亞友好合作條約》和《東盟協調一致宣言》,首次明確提出了政治合作問題。《東南亞友好合作條約》規定了處理締約國之間關系的根本原則,并提出要在締約國家內實行有效的合作。而《東盟協調一致宣言》則比較明確地提出了包括在必要時舉行政府首腦會議等七項具體措施。由不明確提及政治合作到公開倡導進行政治合作并提出政治合作的內容、方式和具體措施,意味著東盟多邊政治合作正式起步了。
  為了維護地區利益,促進多邊合作,東盟各國暫時擱置或淡化它們的紛爭。比較突出的是菲律賓在沙巴問題上的妥協。在1977年8 月舉行的第二次東盟首腦會議上,菲律賓宣布放棄對沙巴的領土要求。除了舊有的矛盾,這個時期新的海洋法公約的制訂又使東盟各成員國之間產生了新矛盾。因為東盟各國均為沿海國家,且處于同一海域內,在領海主權要求上存在重疊的地方。同時種族及宗教的沖突仍然存在。1986年,新加坡邀請以色列總統訪問引起馬來西亞、印度尼西亞和文萊的強烈抗議。但由于彼此都不希望看到國家利益受到更大的損害,不希望東盟的合作關系受到破壞,因此都采取了克制態度,淡化處理,從而避免了關系的進一步惡化。
  這個時期東盟在政治方面的合作,特別是在柬埔寨問題上的合作較為成功。這是因為越南入侵柬埔寨使東盟各國清楚地看到自身安全所面臨的威脅,解除這種威脅便成了各國共同的利益。于是各國同心協力,在長達十多年的時間里,在國際社會上奔走呼號,為柬埔寨問題的和平解決做了大量的工作,最終促使越南從柬埔寨撤軍,實現政治解決柬埔寨問題。合作增進了團結,反過來又促進了合作。東盟在國際上的聲望逐步提高。
  在展開政治合作的同時,東盟各國也感到有必要加強經濟合作以增強與印支抗衡的實力,這個階段東盟提出的經濟合作計劃主要有工業和貿易兩大方面的內容。工業方面提出了建立大型工業項目等三種合作方式,貿易方面提出了特惠貿易的合作方式。但這些合作都收效甚微,因為各國均不愿意犧牲自身的利益去進行合作。比如在特惠貿易安排方面,由于東盟各國經濟上的互補性不大(新加坡例外),所以大家都是采取敷衍態度。結果,整個80年代,東盟區內貿易額在東盟總貿易額中所占份額不到20%,與70年代末相差無幾。也就是說東盟內貿易并沒有因為特惠貿易安排而有明顯的增長。工業合作方面也是如此。比如建立大型工業項目的計劃,1977年初步確定五個區域性工業項目,每個成員國一個。實施的結果,只有印尼和馬來西亞的尿素廠建成投產,其它三個項目都不了了之。因為一些國家担心這些項目會損害它們的經濟利益。可見東盟在這個階段的經濟合作是紙上談兵多,落到實處少。
  在安全合作方面,雖然東盟各國在這個時期面臨著來自區域內外的安全上的威脅,但由于一些成員國担心擴大安全合作會導致東盟演變成一個軍事同盟,以及担心擴大東盟的安全合作可能會產生更多的問題,如在指揮權、國防計劃、財政開支等方面的爭論等等,因此,只是維持了雙邊合作,不過雙邊合作的方式更加多樣化,雙邊聯合軍事演習“突破了以往局限于邊境和“應急”性質,提高了常規作戰的能力。
  (三)90年代:合作取得全面突破,一體化進程不斷推進。
  冷戰結束,國際關系因此發生重大變化。東盟國家也進入新的發展時期。
  首先是加強政治合作。東盟國家首腦會議是顯示并促進東盟國家團結一致的重要方式。但以前是不定期召開,有事才舉行。1992年東盟第四次首腦會議決定,今后每三年舉行一次正式首腦會議,同時規定在兩次首腦會議之間,首腦們將舉行非正式會議。這就使東盟首腦會議制度化和經常化,有助于各成員國之間加深了解和溝通,進而加強團結與協作。
  其次,東盟各國努力推進經濟合作并獲得重大突破。近年來世界經濟國際化的浪潮,特別是西歐統一大市場的穩步建立和北美自由貿易區的逐步形成,對東盟沖擊很大。馬來西亞總理馬哈蒂爾說“世界經濟區域集團化的發展迫使東盟國家作出反應”〔1〕。 新加坡總理吳作棟也認為“西歐統一大市場和北美自由貿易區的建立對東盟國家的經濟發展將產生巨大影響,作為一種應付手段,東盟也要建立自己的貿易區”〔2〕。因此發展合作成了各成員國的共識。 而發展合作需要有一定的基礎。東盟各國(菲律賓除外)自80年代中后期以來經濟的高速發展,為開展進一步的合作打下了基礎。東盟的自由貿易區建設從1993年1月1日起步,計劃于2003年把關稅降至0—5%。此外,東盟還開展了“增長三角區”的合作,并制訂開展湄公河次區域合作的計劃,等等。
  安全合作方面,以前東盟層面上的安全合作問題從未正式列入東盟的議題。冷戰后美軍撤出菲律賓,東盟担心域外大國會乘機填補真空,故積極推動建立新的安全合作機制。另外,冷戰結束后,外部環境相對松馳,內部矛盾與紛爭就逐漸突出,特別是各國在發展經濟過程中對海洋權益日趨重視。為了保護自己的權益,各國紛紛擴充軍備。而東盟近年來經濟高速增長為各國發展軍備提供了物質條件。同時冷戰后西方國家放寬了武器出口限制,也為東盟國家采購武器提供了方便。于是東盟各國軍事預算大增。這又加重了各國之間的猜疑。東盟各國迫切需要加強溝通,而原來雙邊基礎上的合作已不能適應新的需要,建立新的安全合作機制勢在必行。于是在新加坡首腦會議上,東盟各成員國第一次在一起認真討論安全問題并取得以下兩點共識:為了適應形勢的發展,必須加強安全上的合作;加強安全合作的方式不應是建立軍事同盟。循著這個思路,東盟決定建立一個以多邊對話為主要形式的安全論壇:“東盟地區論壇”。“論壇”以東盟為核心,把區域外大國請進來,使之互相牽制,以此保障地區的安全。至今已舉行了三屆。
  在一體化浪潮沖擊下,東盟于1994年提出建立“東南亞十國共同體”的構想,希望“建立類似歐洲聯盟那樣的區域內國家關系,即包括所有東南亞國家,涵蓋政治、經濟、軍事、文化、科研、教育等領域,加強東盟六國同印支三國以及緬甸在各方面的合作”,“聯合起來對付外來壓力”〔3〕。1995年,越南加入東盟。今年5月底召開的東盟外長特別會議宣布,將接納老撾、柬埔寨和緬甸入盟。后因柬國內發生政治危機,東盟于7月23日舉行外長會議,推遲接納柬而先吸收老撾和緬甸,包括了東南亞九個國家的大東盟已宣告誕生。
   三、大東盟發展前景預測
  東盟十國目前的總人口為4億多,國內生產總值4300億美元, 外匯儲備1千多億美元,進出口總額2000億美元。從理論上說, 大東盟的建立,不僅可帶來政治與安全上的利益,還可大大增加東盟的經濟實力,從而提高它在國際上的競爭能力及地位,在本地區和國際事務中發揮更大的作用。但實際上,東盟今后的發展將面臨著比以前更多的困難。且不說來自外部的挑戰,僅從內部而言,大東盟的成立就帶來許多新的問題與矛盾。
  我們知道,國家利益趨同才會產生區域利益,而區域利益是一個區域組織發展的內在動力。因此,一個區域組織要發展,就必須不斷協調成員國之間的利益關系。而小范圍的協調要比大范圍的協調更容易些。因為范圍小,往往分歧較小,反之則較大。大東盟建成之后,成員國增加了,成員國之間的利益差異也隨之增加。原來的東盟是一個社會制度相似,經濟發展水平相近的國家組合。但在吸收了印支國家和緬甸后,成員國之間在政治社會制度及經濟發展水平上的差異程度大大增加,有資本主義國家,也有社會主義國家,有實行共和政體的,亦有軍人執政的,有新興工業國,也有人均產值僅一二百美元的窮國。這必然會增加合作的難度。尤其是東盟在決策過程中堅持全體一致而不是少數服從多數的原則,這更增添了求同的難度。不同的政治制度由不同的意識形態所支配,溝通起來更加困難。
  而經濟發展水平參差不齊雖然增加了互補性,可增進某些方面的合作。但對其它方面的合作卻產生阻礙作用。比如,正在建設中的東盟自由貿易區就可能受到影響。現在有三個不同的時間表,原東盟六國要在2003年實現關稅減至0—5%的目標,越南則可推遲至2006年,后來入盟的老撾和緬甸將放寬至2008年。雖然從長遠看,東盟自由貿易區的建立最終會使所有成員國受惠,但在自由貿易區的建設過程中,各國受益程度是不均勻的。經濟發展水平較高且原來實行低關稅的國家受益較多,而經濟發展水平較低且原來實行高關稅的國家受益較少,甚至利益受損。有人担心一些國家可能成為另一些國家的原料供應地和商品傾銷的市場。這樣就很難談得上平等合作,互利互惠。因此在合作過程中利益受損的國家采取消極甚至抵制的態度并非不可能。事實上一些國家已采取保護措施,列出了一長串例外商品清單。
  可見,東盟自由貿易區的建設不會是一帆風順的,特別是經濟落后的新成員加盟以后將遇到更多障礙。各國必須認真協調彼此的利益關系。在安全方面,東南亞各國之間原本存在許多影響合作的因素,如宗教矛盾、民族矛盾、領土糾紛等等。此外,美國等西方國家堅決反對東盟接納緬甸,這對東盟今后的發展多少會產生影響。因此東盟組織擴充后如果不能很好地處理這些矛盾,反而會削弱組織的力量,更談不上發展合作了。可以這么說,大東盟的實現既是東盟發展的一個里程碑,同時也是另一個充滿著艱難的新歷程的開始。東盟必須重復它在第一發展階段所經歷的溝通與磨合的過程,在新老成員之間建立互信,建立了互信后才能開展實質性的合作。并且在合作的過程中要盡量兼顧到所有成員國的利益,而這是需要時間的。所以筆者認為東盟發展的前景是美好的,但是道路是曲折的。在今后一個時期內,除非國際局勢發生劇變,否則,東盟在經歷了擴大的喧鬧之后,在某些方面的合作關系很有可能出現低迷乃至曲折的局面。只有克服了上述種種障礙,東盟才有可能步出低谷,走向另一個輝煌。
  綜上所述,國家利益與區域利益的矛盾是區域組織發展過程中的一對主要矛盾,這對矛盾既對立又統一,統一是相對的,矛盾卻是絕對的。區域組織內各成員國均希望從區域合作中獲取最大的利益,沖突由此產生。這就需要協調,通過協調求得一致,推動區域合作的發展。但是,舊的沖突解決了,新的沖突又會在合作的過程中不斷產生。因此,國家利益和區域利益的矛盾將貫穿于每一個區域組織發展的始終。只有把握好二者的關系,區域組織才能不斷成長壯大,各成員國也才能最終從中受益。東盟的發展就說明了這一點。
  注釋:
  〔1〕《亞洲華爾街日報》1992年1月28日。
  〔2〕同上。
  〔3 〕〔印尼〕尤素福·瓦南迪:《東盟地區論壇:有吸引力的地區安全問題組織》,載1994年5月25日《亞洲華爾街日報》。*
  
  
  
現代國際關系京24-28F8國際經濟黃云靜19971997 作者:現代國際關系京24-28F8國際經濟黃云靜19971997
2013-09-10 21:29

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