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區域經濟合作的格局和走向
區域經濟合作的格局和走向
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  近年來,特別是2003年中央提出“統籌區域發展”以來,中國的區域經濟合作發生了顯著的變化。一是區域經濟合作成了國家戰略,地區各自為政的發展也因之變化為區域內外合作、整合與協調發展;二是區域經濟合作成了方方面面的共識,中央政府主導的區域合作變化為既有中央政府主導的區域合作,也有地方自發的區域合作;三是區域經濟合作有了市場機制的牽引,行政主導的區域合作變化為既有行政主導的區域合作,又有市場主導的區域合作。而“十一五”規劃綱要提出的“健全區域協調互動機制”以及“主體功能區”概念,則是中國進入這樣一個新階段的獨特宣示,同時也是中國未來區域經濟合作的一大看點。
  多足鼎立已經成為區域經濟的基本格局:全方位、多層次的區域合作全面鋪開;區域合作逐步由垂直型向水平型轉變
  多足鼎立已經成為中國區域經濟的基本格局:全方位、多層次的區域合作全面鋪開;企業成為區域經濟合作的積極參與者;區域合作格局逐步由垂直型向水平型轉變。
  長三角:城市集群互補型合作。長三角是中國的城市群,世界上最有活力的城市群之一,集吸引外資、對外投資、貿易、物流、金融等多項功能為一體,是最重要的重化工業和機械裝備制造工業基地,最大的外向型經濟綜合體,也是重要的科研、教育和高新技術研發及產業基地。2005年,長三角以占全國1.14%的土地,創造了占全國17.2%的GDP、21%的地方財政收入、34%的進口總額和36 %的出口總額,15.5%的固定資產投資額以及44%的實際利用外資額。長三角地區的經濟發展很大程度上得益于其區域城市之間的經濟合作,其基本經驗表現在:各地政府聯合推進區域協調機制的形成、培育區域共同市場和拓展區域經濟合作的范圍、促進形成特色鮮明的產業梯度、構建以主要設施建設為基礎的現代化區域網絡交通和通信體系。
  珠三角:開放型異質性合作。珠三角目前有三個概念:一個是廣東珠三角;另一個是“大珠三角”;第三個概念是近兩年興起的“泛珠三角”。目前廣東珠三角已成為具有較強國際競爭力、高度外向的輕紡加工制造業基地和高新技術產業化基地,“粵港澳大珠江三角洲”經濟綜合體的直接腹地,以及拉動珠江流域經濟共同發展的龍頭。2005年,廣東珠三角地區生產總值、地方財政收入、進口總額、出口額、固定資產投資額、實際利用外資額分別占全國的9.2%、8%、28%、30%、 8%、19%。廣東珠三角的區域合作模式與其區位優勢和發展歷程密不可分,主要有以下幾個方面特征:一是與粵港“前店后廠”式合作;二是通過CEPA(內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排)構筑經濟一體化的新平臺;三是區域內產業結構梯度層次有待提高;四是東中西部聯動合作是一種異質性合作,互補性強。
  京津冀:內向競爭型合作。京津冀被稱為繼長三角和珠三角之后中國經濟增長的第三大引擎,是我國北方現代化程度較高的城市群和工業密集區。京津冀區域經濟合作與長三角和珠三角相比卻相對比較落后,經濟的對外依存度相對較小,表現出明顯的內向型特征,區域受行政區劃的影響較大。近年來,京津冀合作有了明顯的進展,在交通構建方面、產業轉移方面、市場開放等方面的合作有了大幅進步,對外的輻射力強化。2005年,京津冀地區生產總值、地方財政收入、進口總額、出口額、固定資產投資額、實際利用外資額分別占全國的9.3%、11%、19%、9%、21%、15%。
  東北地區:淺度競爭型合作。在東部地區區域經濟合作發展的同時,東北地區也有自己的區域經濟合作。黨的十六大提出的支持東北老工業基地加速調整、振興的戰略決策為東北地區的發展帶來前所未有的機遇。但是,東北地區國有經濟比重高,市場意識相對薄弱,區域內市場分割、各自為政和地方保護主義相對于長三角、珠三角等經濟圈而言更為嚴重,這些因素阻礙了要素的自由流動和區域內的經濟合作,造成區域內部缺乏明顯的產業分工,低水平競爭,資源浪費。近幾年來,東北地區的區域內部經濟協調得到加強,區域經濟一體化進程有所加快。2005年,東北地區生產總值、社會消費品零售總額、進出口總額、固定資產投資額分別占全國的8.7%、9.2%、4.0%、9.4%。
  中部地區:淺度互補型合作。中部地區包括河南、安徽、湖南、湖北、山西和江西6省,它承東啟西、連南接北,是國家重要的商品糧基地、 能源原材料基地和制造業基地,也是中國重要的物資和產品集散交換中心和交通樞紐。近幾年中部六省的經濟合作有了起色,主要有以下兩個特點:第一,以旅游業為契機,帶動中部地區經濟合作。如中部6省在2005年商定聯合打造名城之旅、紅色之旅、 長江之旅等旅游品牌。第二,中部六省發揮區位優勢,共同發展。中部區域的生產力和城市空間布局總體上形成了兩大經濟帶,即沿京廣鐵路軸線構成一個南北走向的縱向經濟帶;沿長江軸線構成一個東西走向的橫向經濟帶。2005年,中部地區生產總值、社會消費品零售總額、進出口總額、固定資產投資額分別占全國的18.8%、19.4%、2.9%、 18.9%。
  西部地區:制度導向互補型合作。西部地區幅員遼闊,自然資源豐富,但相對東部和中部而言,“三農”問題相當突出、基礎設施落后仍然是制約西部經濟社會發展的薄弱環節;生態環境局部改善、但是整體惡化的趨勢還沒有完全扭轉;經濟增長方式粗放、環境和自然的約束嚴重、市場化程度不高、缺乏人才、資金、技術等要素是西部發展面臨的問題區。從自然資源及生產要素的配置情況看,西部與東部以及中部具有很強的互補性,合作潛力很大。2005年,西部地區生產總值、社會消費品零售總額、進出口總額、固定資產投資額分別占全國的17.0%、17.0%、3.2%、21.7%。目前,道路運輸區域合作、旅游合作是西部各省區進行合作的兩個重要方面,未來合作前景看好。
  區域經濟合作的走向:大城市圈將成為區域經濟發展的主導力量;產業跨區域轉移加快并形成各具特色的區域分工
  國家“十一五”規劃,在區域發展中貫徹落實科學發展觀,提出四類主體功能區的構想。該構想強調區域經濟的協調發展,即國家通過宏觀政策和宏觀調控確保區域經濟非均衡度的適度化,實現社會的穩定和區域經濟的協調和可持續發展,也就是走非均衡協調發展或稱適度非均衡發展的道路。
  主體功能區構想的創新點在于:在提法上,更加重視區域發展的社會、生態要素;充分體現了突破行政區謀發展的理念;體現了長遠戰略思維;在政績考評上更有針對性;體現了適度非均衡發展的思想。在區域政策模式方面,發生了四個重大轉變:一是由平衡抑或不平衡的區域發展政策向把全國作為一個相互聯系、相互依賴的整體進行統籌的一體化的區域發展政策的轉變;二是由過去的重在地區之間資源配置的區域政策轉向重在培育區域競爭優勢的政策轉變;三是轉向經濟、社會、生態協調的區域政策;四是從單純側重陸地向陸地和海洋協調發展的區域政策轉變。根據不同區域的功能定位實施不同的區域政策,是一個很大的進步,表明我國區域發展戰略出現了從“切塊式”發展向更加講求科學性、合理性轉化的趨勢。
  主體功能區的新提法和區域政府政策模式的轉變,意味著中國區域發展和區域合作的導向變化,即不再追求區域經濟發展的均等化和同步發展,轉而追求區域享受的政府提供的公共服務均等化;這種均等化落腳于人,取向共同富裕,期待即使生活在環境較差的區域的人,也能享受到更高一些質量的公共服務。
  按照四類主體功能區和相關政策的導向,我們分析未來我國區域發展和經濟合作將出現六大趨勢:
  第一,區域經濟一體化不斷加快,大城市圈將成為區域經濟發展的主導力量。自20世紀90年代以來經濟區域化已經與經濟全球化成為世界經濟發展的兩大潮流,并且呈加速的趨勢。主體功能區的提出,必然要求對不同功能區的政府采取不同的績效評價體系,以往單純注重經濟增長的評價方式將得到改變,從而在一定程度上可以打破行政區劃的經濟限制,促進商品和生產要素的自由流動,推進區域經濟的一體化。未來區域間的競爭,不再是單個城市的競爭,而是以都市圈為基礎的區域間的整體競爭。大城市圈的形成和城市圈之間的分工、合作和競爭,將主導區域甚至全國經濟的發展格局。大城市圈對經濟社會的作用將進一步加強,并將成為最具活力和實力最強的經濟體系。我國未來有不少城市群可望發展成為大城市圈,如長江三角洲地區、珠江三角洲地區、京津冀地區、膠東半島、沈(陽)大(連)、武漢、渝蓉等大城市圈。這些大城市圈將成為我國技術和制度創新的中心,以及先進制造業的基地。它們的形成將有力促進我國產業國際競爭力的提高,并對亞太經濟乃至世界經濟的發展產生巨大影響。
  第二,跨區域經濟交流與合作將進一步加強,形成各具特色的區域分工和合作格局。通過專業化分工的深化和協作范圍的擴大以擴大市場、提高生產和組織效率,是毗鄰地區加強合作的內在要求。以功能區劃為依據對全國進行區域劃分,必然在各個功能區之間形成彼此不同的比較優勢,輔之以差別化的區域政策,會有利于各地區發揮比較優勢,形成各具特色的區域分工和合作格局,增強經濟發展潛力和后勁,增強地區之間的經濟聯動。我們認為在未來10年到20年,全國由南到北有望形成由珠江經濟帶、長江經濟帶、隴海——蘭新經濟帶、京津——呼包銀經濟帶和大東北經濟區構成的“四帶一區”的經濟協作基本格局。四條連接東西部的經濟增長軸線和東北老工業基地的改造和振興將構成中國區域經濟增長的新格局。同時,珠江三角洲、泛珠江三角地區、長江三角洲、泛長江三角地區和京津等地區的一體化進程和合作也將進一步加速。
  第三,區域經濟合作的水準進一步提升,形成對新的區域經濟合作的牽引。主體功能區的提出,必然要求定位不同的功能區致力發揮自己的優勢。對工業化程度較高的地區而言,這些地方應該加強功能區內產業鏈的分工,將勞動密集型產業向重點發展區轉移,尤其是向地域相鄰的地區轉移,以垂直的產業鏈分工為紐帶,進一步加強優先發展地區與重點發展區的物流和要素流動。
  以長三角為例,目前的長三角,部分優勢產業需要升級,原有的傳統產業需要轉移,表明了長三角的擴散效應已經發揮作用,目前急需的是一個更大的經濟腹地,能夠為長三角的進一步發展提供更為豐富的土地資源、廉價的勞動力以及市場。并且,長三角擁有豐富的產業資本和金融資本,也有雄厚的民間資本,已經顯現出資本外溢的趨勢,而安徽、江西這兩個中部省份正好可以提供這樣的資源,并且具備相應的交通條件,在地域文化上也比較接近。
  第四,產業轉移的速度進一步加快,出現一些新型的產業分工。由比較優勢決定的產業的跨地區轉移,是發達地區保持競爭力和進行產業結構調整的需要。國際產業鏈向中國轉移,由過去轉移加工制造業,到現在轉移公司總部、市場營銷機構、營運中心等整個產業鏈。在這種背景下國內的產業轉移也會加快。現在有一個新的態勢,就是大家都在發展同一個產品,但是產業鏈的階段不一樣,比如長江三角洲,公司總部、運營中心在上海,一般的加工制造,可能會擴散到周邊地區去了,零部件,又在另外一個地區,按照產業鏈的不同階段進行分工。也就是說,我們產業發展在空間上是分離的。最后因為公司總部、產品研發、市場營銷集中在大城市,會形成一些區域管理控制中心。長期看,這樣的模式會牽引跨地區產業轉移加快。跨區域產業轉移有利于建立合理的產業分工體系和優化資源配置效率,將成為實現經濟結構調整和生產力合理布局的重要途徑。
  在生產要素和部分產業由東向西、由中心城市向周邊地區轉移擴散的同時,包括高端勞動力、資本、部分產業、部分產業的高端環節(比如研發、營銷和公司總部等)也將進一步由中西部地區向沿海地區轉移。中心城市的積聚效應也將進一步加強。同時,東部向中西部的產業轉移在近期也將主要集中在原材料加工、農副產品加工和部分高耗能產業上。中西部地區特別是西部地區的環境壓力將逐步增大。
  第五,各類開發區會呈現出一種融合的趨勢。為了更加積極參加對世界范圍內稀缺資源的爭奪和市場分割,參與國內產業結構和經濟結構的優化和調整,開發區在開發發展方式上將實現區域經濟共同發展并向機制、體制聯動轉變;在資本集聚方式上由單一向多元化轉變;在投資環境上由重點建設向綜合建設轉變;在行政管理方式上由事務型管理向法制化管理轉變。針對我國的具體國情,開發區從功能特征上大致可分為三種類型:即北京為代表的科技工業園區型,它的科技成果轉化功能相對突出;以上海為代表的產業基地型,比較突出傳統產業的改造,呈現出依托大企業、大項目的發展模式;以蘇州、青島為代表的新城區型作為多功能的綜合性區域,為高新技術產業的發展提供了一個完整的工作生活環境。今后,隨著開發區功能的綜合化,這三種類型開發區之間的差距將逐漸縮小,呈現出一種融合的趨勢。
  第六,區域合作從各地方政府主導轉變為企業主導,大企業在跨區域資源配置中的作用更加突出。以前編制五年計劃的時候側重產業的角度,今后隨著政府職能的轉變,五年規劃將逐步轉向以空間為主,由重產業轉向重區域,產業規劃則會逐步淡出舞臺。產業與產業的和諧以及區域與區域的和諧是和諧社會的重要內容。所以,“十一五”區域經濟發展的新亮點,從全局的角度來看,是新一輪的區域合作。這次新一輪的區域合作,是從上個世紀90年代后期開始活躍起來的。與上個世紀80年代相比,新一輪區域合作從各地方政府主導轉變為企業主導。企業將逐步成為區域經濟合作的主體,成為地區經濟協調發展的支柱:企業需要的資源可以通過市場行為獲得;企業合作從服務業的合作開始逐步推向全產業;合作將更多地采取項目合作的方式。
  從體制上消除限制區域之間要素自由流動的制度根源,取消阻礙要素合理流動的區域壁壘,加大區域的開放程度,加大互動發展力度
  目前區域經濟的合作雖然取得很大的進步,但廣度和深度不夠。主要原因是:市場經濟主體不平衡影響區域合作主體的有效運作;地方政府的行政力過強制約區域合作的內容和方式;大城市對周邊輻射作用不強;產業同構和低水平競爭現象嚴重;合作規范化有序運作機制不健全。
  為了進一步推進區域經濟合作,應跳出行政區劃的框架,從體制上消除限制區域之間要素自由流動的制度根源,取消阻礙要素合理流動的區域壁壘,加大區域的開放程度;應及時制訂和實施有關的法規和政策,改革財稅制度,重構政府績效評價體系,推動和規范地方政府間的區域經濟合作,保障合作各方的合法權益,使區域之間的合作能夠順利進行下去,達到各展所長,優勢互補,共同發展的目的;應注重市場作用與政府推動的協調統一,推進區域產業協調發展,包括區域之間產業發展競爭與分工、區域之間產業發展合作、區域之間產業轉移。
  第一,打破行政區劃的框架。長期以來,中國經濟發展始終在行政區劃的框架內進行。作為整個中國“行政經濟區”發展模式的一個縮影,泛珠三角區域的中國內地9省區以各自的行政區劃為限,相互沒有形成優勢互補、 產業結構合理布局的局面,不僅影響了統一市場的形成,而且造成大量低水平不合理重復建設,造成資源的嚴重浪費。只有從體制上消除限制區域之間要素自由流動的制度根源,取消阻礙要素合理流動的區域壁壘,加大區域的開放程度,在區域規劃、基礎設施、環境保護、市場準入等方面加大互動發展力度,才可避免各地產業雷同、基礎設施重復、無序競爭等弊病。
  第二,培育和完善統一的區域性要素市場。為促使生產要素在區域內實現自由流動,必須要有發育完善的市場體系和區域性的要素市場。市場發育區域不平衡,尤其是落后地區市場發育遲緩是中國區域經濟發展的一個重要因素。所以,促進區域合作發展首先要營造充分競爭的市場環境,加快培育和完善統一區域性要素市場,從而讓市場機制在區域合作中發揮基礎性作用。在這個過程中,政府的重點是在市場環境建設方面,而對區域性要素市場的運作實施一定要由市場主體去完成。
  第三,規范地方政府競爭行為。轉型經濟中的地方政府競爭與成熟市場經濟國家的地方政府競爭相比,有其獨有的一些特點。在轉型經濟中,地方政府競爭的范圍和重點在不斷變化之中。由于有效規范地方政府競爭的規則尚未完善,地方政府競爭缺乏良好的秩序,競爭的機制也不夠完善。規范地方政府競爭是促進區域經濟協調發展的必要前提之一。一般而言,規范地方政府競爭應堅持開放性原則、職能下屬化原則、原產地規則等原則。規范地方政府競爭的具體措施主要可從強化中央政府的調控職能、進一步深化經濟體制改革、適當調整公共政策以及創造可行的政治經濟條件、建立各地政府間的協調機制等方面來進行。通過規范地方政府競爭,保障合作各方的合法權益,使區域之間的合作能夠順利進行下去,達到各展所長,優勢互補,共同發展的目的。
  第四,重構政府績效評價體系。現行的對地方政府的政績考核體系下,對地區發展進行評價主要是GDP增長速度、投資規模和稅收情況等, 偏重反映經濟數量和增長速度的指標。在這種考核制度下,地方政府易忽視本地經濟資源的特點,非理性投資于資本集中型,高利稅的產業。由于“分灶吃飯”的行政體制和以經濟增長為重的政績考核機制,要素布局分散化、產業結構趨同化的傾向愈演愈烈,阻礙了經濟資源的自由流動和跨地區的經濟合作。因而必須重構地方政府政績考核標準以矯正地方政府目前的行為方式,改善地區之間的利益關系,避免地區之間的過度競爭和利益沖突,從而有利于推動區域合作發展。
  第五,改革財稅制度。地方的財政收入的絕大部分來自于稅收。1994年分稅制改革之后,關稅、消費稅是中央稅,增值稅、資源稅、證券交易印花稅和企業所得稅是中央地方共享稅,其余稅種為地方稅,其中增值稅為中央政府分享75%,地方政府分享25%。分稅制改革削弱了地方政府的財政收入來源,導致地方的財政收入大幅降低。為了擴大地方稅收收入,各地紛紛爭辦能為自己創利的產業,特別是酒類、汽車、卷煙、肉制品、藥品、化工產品、建材等行業的企業。以汽車行業為例,國內汽車企業的平均利潤稱得上是暴利。據統計,全國各地方政府每年通過汽車行業產生的收費相當于汽車行業產生利潤的30倍~50倍,達1200億~2000億元,而且這一數字隨著國內汽車消費的增加也在高速增長。巨大的利益驅動使全國很多省份,無論有無工業基礎,都將汽車業列為自己的支柱產業,并制定了雄心勃勃的發展計劃。為此,必須改革財稅制度,解決地方稅收收入與國家稅收收入的矛盾。
  第六,注重市場作用與政府推動的協調統一。應該通過企業,整合區域內的生產要素,以提高區域內產業的專業化分工合作水平,調整和優化產業組織結構,從而實現區域資源的優化配置。兩者分工合作的好與壞,決定著區域經濟合作能否成功。為此,政府要采取相對優惠的政策措施,如資金支持、財稅減免等必要的政策扶持,幫助具有擴張潛力和要求的企業做大做強,使之成為地區經濟協調發展的支柱。
  第七,促進區域產業協調發展。促進區域行業和產業的協調發展,必須走新型工業化道路。應該看到,我們現在所走的是一條完全不同于西方國家傳統的工業化道路。中國在發展工業化的同時,信息化的發展也很迅猛,要走以信息化帶動工業化的新路子。有關產業和行業在合理布局、協調發展的同時,還要提高產品的質量和競爭力,提高資源的利用率,降低資源的消耗、減少對環境的污染。我們要自覺地把我國的各個行業納入區域、國內乃至國際行業分工協作體系之中,找準位置,合理布局,發揮好比較優勢。同時,我們還要選擇錯位競爭的路徑,發展特色化的產業,實行差別化的產業選擇和產品定位策略,揚長避短,謀求競爭優勢。還要運用適度非均衡發展規律,促進優勢產業和地區率先發展。既要充分調動各地加快發展的創造性、積極性,更要從實際出發,大力引導生產要素向科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少,并有利于發揮人力資源優勢的產業、區域流動和集聚,進而帶動我國產業更加全面、協調、可持續的發展。
  第八,解決四類主體功能區建設中的焦點問題。對四類主體功能區劃分標準要進一步分解,形成一套成熟的指標體系;要確定好主體功能區的空間尺度,單個主體功能區的尺度不宜過大,在市縣層次較具操作性;要建立一個動態的調整機制,隨著外部環境的變化而進行深層次、多方面調整;要建立不同的考核標準,建立動態的監管和調控指標體系,并根據區域發展和功能變化及時反饋和調整,保持對空間開發秩序的有效監控。對各主體功能區要建立不同的評價標準。譬如對禁止開發的生態區就不要把GDP當成衡量標準,這樣地區的GDP可以是零增長甚至負增長;對于優先開發地區也不能光看GDP,要考核其人均收入增長。
經濟日報京16F107城市經濟、區域經濟國家統計局中國經濟景氣監測中心20062006
作者:經濟日報京16F107城市經濟、區域經濟國家統計局中國經濟景氣監測中心20062006
2013-09-10 21:29

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