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南京國民政府成立初期的合法性危機
南京國民政府成立初期的合法性危機
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    中圖分類號:K262.9 文獻標識碼:A 文章編號:1004-8332(2004)01-0096-04
    “合法性是對被統治者與統治者關系的評價。它是政治權力和其遵從者證明自身合法性的過程。它是對統治權力的認可。這種認可是建立在一系列條件基礎之上的。而這些條件主要與認同、價值觀及同一性和法律有關。”[1](P1)“如果政府行為表達了有關各方進行沖突和達成妥協這一過程的結果,那么它就是合法的。”[2](P25)換言之,即政府的合法性是政府憑借非暴力手段使被統治者自覺或自愿地接受政府統治的能力。具有合法性基礎的政府才是人們認同和支持的政府,任何政府的有效統治都離不開合法性的支持,合法性發生問題,就會導致政府的危機,即合法性危機。實際上,“合法性危機是一種直接的認同危機。”[3](P65)“它們表現為不同的矛盾,直接威脅著系統整合,并從而危及社會整合。”[3](P91)南京國民政府在其成立之初,“沒有憲法的依據,沒有經過民選。它的‘合法性’不以法律為依據,而依靠外國的承認和國內的一些大的政治力量的擁護。”[4](P5)這種在戰爭狀態下,依靠軍事力量組建的新的政府,其權力基礎很大程度上依賴于軍事權威。雖然國民黨通過們《訓政綱領》、《國民政府組織法》、《中華民國訓政時期約法》,意圖為南京政府政權的合法性基礎提供砝碼,但其目的卻是要使國民黨一黨專政和蔣介石個人獨裁的合法化,必然招致社會的不認同,遭到各方力量的反對。因而,南京政府建立伊始,就要面臨著政治、經濟、意識形態諸方面所帶來的政權的合法化危機。
      一、國民政府的政治權威遭受挑戰
    政治權威的深厚基礎在于它的合法性。而一旦政府的政治權威遭受挑戰,這說明政府的合法性出現了問題。南京政府一成立,便面臨著來自國內外政治力量對其權威的挑戰,使得南京政府處于內外交困的政治局面中。
    首先,共產黨對南京政府權威提出了挑戰。孫中山去世后,國民黨右派分子努力制造分裂,發動了“四·一二”與“七·一五”政變,共產黨則針鋒相對地發動武裝起義,并建立了革命根據地。這些起義的爆發和根據地的建立,大大地削弱了蔣介石政府的權威。為維護南京政府的權威,蔣介石對紅軍和根據地進行“進剿”、“會剿”,但四次“圍剿”都遭到失敗。而在紅軍反“圍剿”勝利及抗日反蔣浪潮的推動下,曾經參加“圍剿”紅軍的國民黨第二十六路軍卻舉行起義,并改編為紅軍,在蔣介石軍隊中引起極大震動。因此,可以看出,在統一的中央政府之外,存在著許多武裝割據的根據地,這本身是對南京政府權威的一大挑戰,而“圍剿”的失敗及國民黨軍隊的武裝起義,對于以軍事力量作為其政府權威基礎的蔣介石政府來說,是一極大的打擊,這無形中會削弱國民黨政府的權威,讓·馬克·夸克就認為:“無論如何,權威排除對強制的使用;一旦武力被運用,權威本身便失敗了……如果權威可以被定義的話,那么就應將它與武力區別開來”。[1](P17)因而,同共產黨的軍事斗爭,并沒有達到增強政府權威這一目的。
    其次,南京政府面臨國民黨內部的派系斗爭。由于蔣介石在國民黨內資歷較淺,且作風獨斷專橫、排斥異己、任人唯親,雖然手握軍權,大力推行獨裁統治,以領袖人物自居,要求四海之內絕對臣服,而他又并沒有憲法作其后盾,因而在國民黨內并不能建立起有效的“政治威信”。這就使得國民黨內對蔣政府的認同出現了極大的偏差,也就意味著蔣介石要不斷地同國民黨內各政治派別和地方實力派斗爭,收集政府權威,確立其政權的合法性基礎。為此,蔣介石第一要解決的是打擊其他政治派系,確立自己的政治地位。蔣介石雖然利用手段在國民黨二屆四中全會上,得任中常會主席、中央政治會議主席、軍事委員會主席兼國民革命軍總司令,不久又担任國府主席,集黨政軍大權于一身。但國民黨內派系斗爭一直存在。第二,蔣介石還要解決地方勢力對中央權威的威脅。各地方實力派仍舊擁兵自重,割地稱雄,甚至公開與中央對抗。他們各自從自己的利益出發,在政治、經濟、軍事乃至文化教育各個方面自行一套,竭力經營地盤,壯大勢力以與中央分權對抗,國民政府始終無法實質性地翦滅地方割據勢力。蔣介石雖然通過多次軍閥戰爭擊潰了地方實力派,實現了暫時的、形式上的統一,但直至抗戰爆發前,南京政府所能直接控制的僅有湘、贛、江、浙、豫、皖數省而已。這種地方割據依然存在,南京政權實質性地失去了廣大地方社會的支持。第三,蔣介石還要解決其政權的合法性基礎的轉變。在經過中原大戰打垮了地方實力派的軍事進攻后,蔣意圖利用國民會議這種“民意機關”和法律形式,把他推向合法的統治地位。因此,他不顧胡漢民等反對,通過國民會議制定的《訓政時期約法》,以國家“根本大法”的形式,將國民黨一黨專政和國家政治體制固定下來,從法律上也進一步強化了蔣介石人格化的國家權威。但這種形式并不能得到各派的認同,國民黨內的派系斗爭使南京政府政權合法性面臨重大危機。
    第三,“九·一八”事變后日本侵略中國。“九·一八”事變日本全面侵華,蔣介石政府卻采取不抵抗政策。在不抵抗政策下,東北大片土地迅速淪陷。南京政府并且同日本簽定了喪權辱國的《淞滬停戰協定》和《塘沽協定》,承認了日本侵占中國領土的合法。在民族危亡的重要關頭,中國民族主義高漲,包括中共在內的各界人民都主張一致進行抗日,即使是在國民黨內部,如東北軍、西北軍等,也有的同情抗日反蔣,而代表中間階層的輿論,如上海的《申報》、《大公報》,天津的《國聞報》等,也都發表評論,要求國民黨政府“改弦更張”,停止內戰,一致對外,[5](P233)挽救國家危亡。在北方,馮玉祥甚至聯合方振武、吉鴻昌組成察哈爾民眾抗日同盟軍。此時的民族凝聚力空前增強,這是蔣介石政府增強其政權合法性基礎的大好機會。“在現代中國變遷過程中,民族主義就成為現代化最有效的社會動員,成為凝聚人心,整合社會意識形態的象征。誰抓住了民族主義這面旗幟,誰就占住了領導現代化的精神至高點,掌握了統治中國改朝換代的合法性資源。”[6](P7)本來,只要國民政府一聲號召抗日,全國人民肯定會群起響應,緊緊團結在其周圍,就算是集權也會被當作提升抗日力量而被各派政治勢力和廣大人民所接受,這無疑會增強其政府的權威力量,增強其政府的合法性。可國民政府自“九·一八”事變后一味采取不抵抗政策,這傷害了所有要求抗日的中國人民的民族感情,招致了廣大人民對國民政府的認同度減低,國民政府的權威也將隨著不抵抗政策慢慢地流失。
    從以上分析中可看出,南京政府成立后在這樣一種嚴重的政治局面下,內憂外患致使其政權出現了合法性危機,“這個政權是脆弱的,因為它沒有堅實的社會基礎。一個強大的、現代化的民族國家的特征之一,就是動員起大部分國民以支持政府的政治目標。而這個國民政府卻把政治控制和社會秩序放在第一位,不信任群眾運動和個人主觀能動性的發揮。”[7](P130)本來蔣介石有機會建立其國民政府的權威,但他采取“攘外安內”的政策,使得這一可能性也逐漸喪失。使中華民族處于嚴重的危機之中,“如果國家對危機的控制失敗了,那么它就落后于自身所提出的一整套要求。對于這種失敗的懲罚,就是合法性被撤消了。”[3](P92)
      二、經濟行為帶來的合法性危機
    南京政府成立后,采取了一系列的經濟政策和財政政策,以便增加收入,穩定財政,鞏固統治。南京政府的財政收入主要是稅收和發行公債。通過整頓關稅、鹽稅、統稅,大量發行公債,大大地提高了國民政府的財政收入。
    國家對社會的抽取能力和供給能力的大小是衡量一個政府能否獲取來自社會的認同和支持的一個標準。如果我們以此來衡量南京政府的經濟行為,就可以發現國民政府實際上是抽取能力有余,而供給能力嚴重不足。國民政府在成立后為了增加財政收入強行發行公債,中國現代經濟中心的上海則成為南京政府財政收入的主要提供者。當時發行公債非常活躍,從1927~1931年5年內共發行公債25次,總額高達10.58億元。[8]這種社會抽取在遭到社會抵制時,就以非常惡劣的手段強制推行。南京政府以行政權力,根據各企業實力的大小,強行把公債分配到各企業,甚至于動用武力強迫民間社會認購。小科布爾《上海資本家和國民政府》一書記載了許多南京政府以各種罪名逮捕的商人、資本家,迫使其“捐贈”資金、“認購”公債的事例。這種以非常手段掠奪民間財富的做法,短時間里能抽取到一定財富,但畢竟是竭澤而漁,不利于國民經濟的發展,破壞了國家政權賴以生存的經濟基礎,嚴重損害了國民政府的形象,影響了人民對政府的認同度。
    再拿稅收來說。如果講發行公債是直接的、粗暴的向民間社會的抽取,那么財政稅收則是以經濟手段向民間征收財富,抽取資源。南京政府的財政收入絕大部分靠的是稅收,稅收占政府財政收入:1929年94%,1930年95%,1931年95.2%,1932年99.5%,1933年95.2%,1934年95.3%。[9](P60)如統稅,從最初的卷煙開征到棉紡業、火柴、水泥、面粉等都是民間資本最集中的行業,而且稅率不斷地提高,沉重的稅收負担增加了民間資本向國家繳納稅收的義務,削弱了其與外資、國家資本的競爭能力。對于農村,也是一再征收農村的各種附加稅,田賦附稅“名目繁多,不勝枚舉,總計每畝帶征各款,竟至超過原有正稅一倍乃至二三倍之巨”。[10](P726)雖然國民政府對中央和地方的稅收范圍作了規定,但龐大的中央開支主要依賴于少數的現代產業部門。
    南京政府發行公債、增加稅收,努力增加財政收入,實為巨大的軍費支出所迫。軍費占財政支出:1929年為50.8%,1930年45.5%,1931年43.7%,1932年44.5%,1933年49.8%,1934年48.5%。[9](P61)巨大的軍費主要是和地方軍閥的戰爭及圍剿共產黨。另一項較大支出則是債務支出,從1929~1934年這幾年,其債務支出均占財政支出的30~40%。[9](P61)這兩項加起來占了南京政府財政支出的百分之八、九十。很明顯,南京政府從社會上抽取的財富并沒有為社會提供相當的公共服務事業及經濟基礎設施的建設,沒有為社會提供更多的福利和更多的安全保障。由于它對資金的迫切需要,它也無意保護資本家的私有財產和一些合法權益,相反不斷的壓制資本家的抗議和爭辯,對工商業者在全國經濟會議上提出的保護其財產權也予以拒絕。本來私有財產是刺激資本主義經濟發展最強勁的動力,而南京政府卻無視這一點。而對于廣大的農民,南京政府更是不能為他們提供更多的生活資料及保障,而連年的征戰,使農村經濟與生產力遭到極大破壞,一大批兵差負担和軍事攤派經常落到農民頭上,“臨時攤派,以兵差為由,它無定額地向農民按畝數攤款,而且不只是款,有時還要東西、要牲口,這種事情一年總有好幾次,農民們出的款比稅捐大上好幾倍。”[11]這種社會供給的嚴重不足,不僅使社會發展失去動力,也使得南京政府失去廣大人民支持和認同,削弱了政權的合法性基礎及政權體系的穩定。
    1931年,由于受世界資本主義經濟危機的影響,各帝國主義為轉嫁危機,不斷加緊對中國的侵略,國民經濟的發展受到嚴重的影響。而另一方面,正如上文所說,南京政府苛捐雜稅繁多,而且統稅稅率極高,卷煙統稅的稅率從最初的22.5%,增加到1931年的50%;火柴統稅率最高時,相當于全部成本。[12](P416)再加上國家壟斷資本運用其政治特權,限制和壓迫民營資本,使民族資本主義的發展受到極大的阻礙,許多企業紛紛停工、倒閉,致使中國的經濟發展處在嚴重困難時期。
    由以上可以看出,國民政府經濟政策是抽取遠大于供給,人民不能從政府那里得到更多的保障,因而對政府的認同及支持無形中就會大大的減低,而經濟危機的到來,更無疑使得這種認同是雪上加霜,因為這種政府是不可能帶領全國人民戰勝危機的,這種由經濟帶來政權的不穩定性遲早會有一大爆發。到那時,所謂政權的合法性基礎肯定也就不會存在了。
      三、由意識形態帶來的合法性危機
    南京政府成立后,蔣介石在意識形態方面面對的是,共產黨的馬克思主義與國民黨三民主義的對抗,國民黨內部各派系為了爭奪領導權都以三民主義繼承者自居,同時蔣介石還要承受來自民間對其專制獨裁的批評。這樣,在傳統的政治模式失去原有的效用后,“那種對于傳統中國社會來說十分重要的道德一致性,即那種對于價值和適當的社會文化生活關系的普遍而且深入的共識,現在徹底崩潰了。”[7](P130)而新的意識形態并未得以建立,中國陷入了嚴重的意識形態的危機,即使是蔣介石為代表的官方的三民主義,它的認同度也是有限的,相當一部分國民黨人“并不信任蔣介石,對其日益增長的權利心懷忌憚,并對其國民運動的意識形態也在很大程度上漠然置之”。[7](P139)一個前國民黨員回憶道,他就“像許多同學一樣……早先加入國民黨是因為相信國民黨是中國唯一能夠摧毀地方軍閥長期統治的力量”,但是,由于蔣介石使運動右傾,他和許多像他一樣的人“對國民黨的幻想破滅了,許多人實際退黨了”。[7](P152)而“民眾不再掩飾對國民黨的厭惡”。[7](P153)為此,對蔣介石來說,他迫切需要建立一種新的價值信仰系統來整合社會秩序。而且,蔣介石建立的“以黨治國”的政治體制也需要一種新的意識形態來支撐。從發展政治學來說,國家發展過程中的危機包括很多方面,比如政府能力下降、政治整合的危機、經濟的持續衰退、腐敗和低效率、社會秩序的失控,等等。所有這些危機都不及意識形態上一致性的危機來得深重。當一個國家的發展不能在全社會取得共識時,這實際已意味著這一政權的合法性已出現了危機。
    國民黨的意識形態是孫中山的三民主義。蔣介石建立新的價值信仰系統仍然借助于三民主義。以西方資本主義共和制為藍本,以中國古代傳統思想為嫁接點,用蘇俄的組織與革命的手段方法融合成一套思想的三民主義,在國民革命中發揮巨大的政治動員作用。蔣介石看到了這一點,因此在他的演講和文章中總是大段大段地引用孫中山的原文,為其統治尋找合法性根據。蔣介石建立其新的價值信仰體系只不過是源自戴季陶和他本人對孫中山三民主義的改造,如他雖然字面上承認孫中山“充分的民權”,但實際“所主張的是‘革命民權’而不是‘天賦人權’”。[13](P14)對于地方自治,蔣介石將人民的權利抽掉,使之只有義務,把孫中山地方自治的理想改變得面目全非;同時剝奪孫中山的“知難行易”觀中人民“知”的權利,一味督促人民“篤行”、“力行”,以制造大批的順民;他最為典型的是使三民主義“儒家化”,蔣介石認為:“三民主義的基本精神,就是總理所講的‘忠孝仁愛,信義和平’八德。”[14](P256)因此,他提出要恢復“三達德”、“五達道”、“四維”、“八德”等傳統道德,鼓吹國家至上,要求人民“忠于國”,服從國家,服從國民黨獨裁統治,這是蔣介石意識形態中最主要的部分。對于這樣一種以傳統的道德所組成的意識形態,蔣介石政府大力推行。南京國民政府在各類學校中,開展“黨化教育”,即所謂“三民主義教育”,用傳統的封建道德觀對學生進行教育,使學生順從國民黨的統治。
    在這樣一種意識形態的指導下,蔣介石政府的政治現實與孫中山的三民主義的旗幟出現了嚴重背離的狀況。孫中山的民族主義主張民族平等,民族獨立。而南京政府在收回權利、關稅自主等方面有所成就外,卻對日本帝國主義的侵略步步妥協退讓,醉心于內戰,民族內部自我殘殺;孫中山民權主義主張民權為全體人民所共有,而蔣介石卻實行一黨專政的獨裁統治,在政治上壓制其他黨派人民群眾參政;孫中山的民生主義主張節制資本、發展實業,耕者有其田等,而南京政府雖然在建國初在稅收、裁厘、貨幣政策等方面有過積極的措施,但它不斷以購買公債的方式向江浙資本家征款,用于內戰,給民族資本主義的發展設置了障礙,并且在農村也拒絕土地改革。這樣一種的背離,使蔣介石的三民主義無法成為一種價值信仰系統得到全體社會的認同。因此,從建立新的價值信仰體系上說,蔣介石并未能取得成功。“蔣氏政府完全沒能實現作為中華民族廣泛需要的、在有效的政治意識形態中的道德權威的復興。”[15](P198)相反,這種主張獨裁、以傳統道德對人民進行思想控制的意識形態,在馬克思主義及各種自由主義思潮的沖擊下,出現了極大的信仰危機,也就不可能為他的政權,能夠提供更多的合法性基礎。
    正是由于南京政府面臨的上述政治、經濟、意識形態三方面的危機,使南京政府政權的合法性基礎面臨著巨大的挑戰。對于這種挑戰,蔣介石政府不是從自身來解決合法性基礎的問題,以消除危機,而是繼續采取以往既定的政策,使危機進一步惡化。直到華北事變,日本繼續侵略中國,掀起全國抗日浪潮,張學良、楊虎城發動西安事變,迫蔣抗日,國共抗日民族統一戰線的建立,才使得國內矛盾轉化為民族矛盾,南京政府的合法性危機才得以緩解。
    收稿日期:200贛南師范學院學報贛州96~99K4中國現代史溫波/張20042004南京政府成立之初,就面臨著一系列合法性危機,政治上國共兩黨的對立、國民黨內部的派系斗爭、日本侵略中國;經濟上南京政府抽取大于供給,無法為社會提供更多的公共產品;意識形態上,無法形成統一的價值信仰體系。南京政府/合法性基礎/合法性危機
    Nanjing government/legal base/legal crisis收稿日期:2003-12-01賈淑榮/趙Legal Crisis of Nanjing Government at Its Beginning
  WENG Bo, ZHANG Hong
  (Department of Politics and Public Administration Suzhou Technical College, Suzhou 215009, China)At the beginning of Nanjing government, there were a lot of legal crisis, opposite standing of the two parties, inner struggle in KMT,Japanese aggression, economic supply, beliefs and so on.溫波(1970-),男,江西九江人,蘇州科技學院政治與公共管理系講師、博士。蘇州科技學院 政治與公共管理系;
    張紅 蘇州工藝美術職業技術學院,江蘇 蘇州 21500 作者:贛南師范學院學報贛州96~99K4中國現代史溫波/張20042004南京政府成立之初,就面臨著一系列合法性危機,政治上國共兩黨的對立、國民黨內部的派系斗爭、日本侵略中國;經濟上南京政府抽取大于供給,無法為社會提供更多的公共產品;意識形態上,無法形成統一的價值信仰體系。南京政府/合法性基礎/合法性危機
    Nanjing government/legal base/legal crisis收稿日期:2003-12-01
2013-09-10 21:29

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