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完善地方政府公共服務職能的難點和思路
完善地方政府公共服務職能的難點和思路
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  中圖分類號:G931.3 文獻標識碼:A 文章編號:1671-8402(2006)11-0135-04
  當前,政府公共服務不到位已成為制約我國經濟社會和諧發展的突出問題,構建和諧社會,完善政府的公共服務職能是關鍵。黨的十六屆六中全會把建設服務型政府,強化社會管理和公共服務職能作為構建和諧社會的重大舉措,這標志著在構建社會主義和諧社會的新的征程中我國政府管理體制改革將以建設服務型政府為目標進入一個嶄新的階段。在我國,地方政府是最基本公共服務產品的提供者,其公共服務職能的完善對于和諧社會的構建意義重大。
  一、市場經濟條件下地方政府的職能和公共服務職能
  政府是不可或缺的,沒有政府,人類社會就會陷入沖突與戰爭狀態。而政府的作用應該是什么?這就是政府的職能問題;政府如何做好這些事情,是政府管理方式的問題。政府職能是根據社會需求,政府在國家和社會管理中承担的職責和功能;政府管理方式主要是政府實現其管理職能的手段和方法,通過管理方式政府職能由理想變為現實。①
  1.關于政府的職能和公共服務職能的理論梳理。
  對于政府職能的研究,不同的學科提出了不同的研究方法,從經濟學的角度探討政府職能,認為市場經濟能夠促進經濟發展,創造人間的繁榮,但市場存在缺陷,政府可以彌補市場的缺陷。政府公共服務職能的提出源于政府對市場失靈的干預。在市場經濟條件下,人們在日常生活中主要消費著兩大類物品:一類是私人物品,又叫做私人服務產品;另一類是公共物品,又叫做公共服務產品。一般認為,私人服務產品可以由市場機制主導供給,而公共服務產品由于其本身有比較特殊的性質(比如消費的非競爭性和非排他性、產品利益邊界不清楚、投入成本和產出效益不成比例),就需要由政府來主導供給。公共物品理論,為公共職能的分析提供了有效的工具。
  P.薩繆爾森對公共物品作了經典定義:一是非排他性,一是非競爭性。后來的公共選擇學派代表人物布坎南又對其做了重要修補,提出了準公共物品(又叫非純粹公共物品或混合公共產品)的理論。我國學者馬慶鈺認為現實生活中除了上述“純公共物品”、“混合公共物品”外,公共物品理論在面對另外一類生產和消費時仍然存在涵蓋不完全性和解釋的不充分性,比如與人們日常生活息息相關的自來水、天然氣、暖氣、電力、電話、鐵路與航空運輸等一向被叫做“公用事業”的需求,到底是純粹公共物品還是準公共物品?答案為都不是。它們都是既具有競爭性又具有排他性的地地道道的私人需求和私人物品,但這類產業具有一種天然的特殊性,即生產的弱競爭性和消費的弱選擇性。因此,對這類私人消費品的生產與供應,政府必須也要列入自己的公共服務議程當中,在與市場和企業協調互補的基礎上,通過適度介入的策略來保證廣大消費者的利益。②
  相對于私人服務而言,政府在純粹公共物品、混合性公共物品以及帶有生產的弱競爭性和消費的弱選擇性私人物品的生產與供給中的職責即為公共服務,政府提供公共服務的職責或功能即政府的公服務職能。
  政府的公共服務職能有廣義和狹義之分。廣義的公共服務職能包括了市場經濟中政府的所有職能;狹義的公共服務職能是指能夠直接為公民提供安全和社會福利水平的服務。在我國,狹義的公共服務職能是指政府“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”四項職能之一的“公共服務”,從微觀和具體的層面把握來說“勞動和社會保障部、信息產業部、衛生部、教育部、建設部、交通部、鐵道部、民航總局、國家郵政局、國家氣象局、國家地震局等機構的職能側重屬于公共服務”。③本文所探討的是狹義公共服務職能。
  2.地方政府的公共服務職能。
  我國政府在縱向的結構設置上,采取單一制的、垂直控制型的層級結構,從中央到地方共設置了四級(實行市領導縣體制的地方則為五級)的政府管理體制,即:國務院-省(自治區、直轄市、特別行政區)-市(自治州)-縣(自治縣、縣級市)-鄉(鎮)。國務院之下的省、市、縣、鄉政府為地方政府。從政府職能管理的范圍出發,我國政府的職能分為中央政府的職能和地方政府的職能。中央政府的管理職能所針對的是全國范圍,地方政府的管理職能所針對是地方范圍,政府職能的不同范圍形成了中央與地方之間關系。本文中地方政府的公共服務職能為狹義的公共服務職能。
  3.服務型政府(或公共服務型政府)的基本理念和管理方式。
  西方政府管理改革的經驗表明,政府的職能與政府的管理理念、管理方式是相對應的。我國政府職能的轉變,必須與服務型政府的管理理念、管理方式相對應。
  服務型政府是新公共服務理論在總結新公共管理理論與實踐的基礎上提出的一個全新的管理模式和管理理念,服務型政府“強調的是一種以公民為服務對象,以尊重公民權、實現公眾利益為目標,重視社會、公民參與,以實現公務員、公民、法律、社會協調運行的綜合治理的模式,這種模式的典型特征是以公眾服務為核心,以民主參與為手段,以是否實現公眾利益為評價標準。”④“服務而非掌舵”是服務型政府管理模式和管理理念的形象概括。服務型政府的本質特征有三點:一是人本性。堅持以人為本,以民為本,全面發展、科學發展的理念。二是公益性。政府提供的服務是讓公眾受益的公共服務,為行政相對人(包括法人、自然人或其他社會組織)提供最廣泛意義上的公共產品。三是契約性。政府作為執行國家意志,實現人民利益的權力載體,其權力來源于人民,人民通過社會公約(憲法和法律等)授權并委托政府行使行政權力、履行公仆的職責和義務——緣此形成了現代服務型政府的“契約性”的本質特征。
  二、完善地方政府公共服務職能的難點分析
  難點一:由政府本位、官本位的管理理念向民本位、服務理念轉變難。
  現階段我國地方政府的管理模式,是建立在計劃經濟向市場經濟過渡、社會主義政治制度、國家——社會一體化社會組織結構基礎之上的管理型政府模式,基本特點就是政府本位、注重管制、過度干預,表現為:過于強調政府的作用,權力高度集中,缺乏市場調節和社會自主;政治統治職能太強,社會管理職能太弱,微觀經濟管理職能太強,宏觀經濟管理職能較弱;政府部門決策與行政不分,政企政事不分,公域私域不分;政府管了許多不該管、管不了也管不好的事。官本位思想在我國有幾千年的歷史,現階段與政府本位相結合則表現為認為管理就是審批,審批就是收費,事事審批,處處設卡。政府本位管理理念的存在既有制度基礎又有相當的多的擁護者,這增加了政府本位、官本位理念向民本位、服務的管理理念轉變的難度。
  難點二:地方政府作為區域主要經濟主體直接參與當地經濟建設,與政府職能的公共性相矛盾,進而影響了政府維護社會公平、正義的公共服務職能的完善。
  “以經濟建設為中心”長期以來主導著我國政府的職能,特別是地方政府的職能。隨著計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變,地方政府成為具有獨立利益的經濟主體,担負著發展轄區經濟的任務。地方政府官員的政績和升遷與地方的GDP水平、財政收入、本地企業的利潤息息相關,地方政府的職能集中在“一心一意謀發展,集中力量搞建設”上。為了發展,各地經營城市、強制拆遷、圈地造城的現象層出不窮,尋租腐敗相伴而生;社會保障、醫療保健、教育投入、社會救濟、基本公共生活設施投入嚴重不足,政府公共服務職能嚴重缺位。為了發展,地方政府仍直接間接經營本地的國有企業使政企難分,造成政府在市場經濟中即是裁判員又是運動員,其為市場經濟所提供的制度基礎的公平公正性令人質疑。為了發展,通過各種法律、行政或經濟手段進行地方保護,對地區資源、資金、商品、技術進行區域性的壟斷和封鎖,人為地設立貿易壁壘和經濟柵欄,分割市場,嚴重阻礙了正當合理的區域經濟流通,使得中央政府的宏觀調控與地方政府的中觀調節不能正常銜接,使中央政府的宏觀調控能力受到嚴重削弱,導致市場調節和政府調控的“死角和真空”。
  在轉型時期,為保護并調動地方政府發展經濟的積極性,我國地方政府短期內不可能完全退出主政地區經濟發展的歷史舞臺。在現有的政績考核機制下,在政府利益最大化與社會利益最大化之間,作為理性人的地方政府官員首先選擇的是前者,這種選擇成為地方政府公共服務職能完善的難點。
  難點三:地方政府與中央政府之間、省級地方政府與基層地方政府之間職能劃分不清,事權與財力不相匹配成為地方政府公共服務職能完善的難點。
  我國實行四級(或五級)政府構架,使我國政府職能和事權劃分及其復雜。我國憲法原則上對中央和地方政府職責范圍做出了規定,但沒有通過立法對各級政府的事權加以明確劃分,地方政府擁有的事權幾乎是中央政府的翻版,以致出現“上下對口、職責同構”的特征,這一特征,成為上下級政府間事權下移的制度基礎。1994年分稅制改革后各級政府間財權、事權分配的總的情況是:財權上收,事權下移,上級請客,下級買單。財權上收表現在:1994年后中央財政收入占全部財政收入的比重逐步提高到50%上下;稅收立法權集中在中央。事權下移表現在:由于上下級政府間職責范圍界定不明,界定缺乏法律依據,現實中中央和省級政府的責任往往成為下級政府的當然事權,上級通過考核、一票否決等將本級責任分解成下級的責任,農村的扶助支出、基礎教育和公共衛生等外溢效應較強的公共品過多的由地縣兩級政府承担。國務院發展研究中心報告顯示:1994-2002年期間中央財權平均為52%、地方財權平均為48%,中央事權平均為30%、地方事權平均為70%。也就是說地方政府用48%財政收入,為社會提供了70%的公共服務職責,財權事權倒掛明顯。
  這種倒掛所造成的直接后果是:第一,地方政府財政普遍困難,隱性債務越來越大,政府誠信出現危機。全國40%以上的縣級行政區存在財政赤字,全國縣鄉村欠債總計可能高達1萬億元左右。⑤第二,為了彌補財政不足,地方政府通過各種方式聚財,嚴重侵蝕了地方政府原本就十分脆弱的公共服務職能。從地方政府借債渠道看,“主要包括國際金融機構借款、國債轉貸資金……以及工資、社會保障拖欠,農村合作基金會欠款、政府應付賬款、政府采購拖欠,政府担保債務以及出于各種需要而形成的其他不規范債務等。”⑥第三,基礎公共服務供給不充分、不穩定、缺乏制度化保障。由于債務纏身,地方政府提供基礎公共服務的能力及其脆弱,諸如義務教育、計劃生育等基礎性公共服務是在上級政府命令、硬性指標、層層動員、檢查考核等特殊環境下,以非常規手段提供和完成的。
  難點四:我國的NGO在組織規模、活動能力和獨立性上的先天不足,還不能真正成為政府公共服務職能轉移的載體,成為公共服務由一元化向的多元化轉化的難點。
  在我國的NGO主要包括社會團體和民辦非企業單位兩種形式。我國對NGO的登記注冊管理及日常管理實行登記管理部門和業務主管單位雙重負責的雙重管理體制,這種管理體制使我國的NGO大部分由政府扶植成立并直接或間接受到政府各種特殊的資助、支持以及控制或支配,其實依舊是作為政府的附屬機構發揮作用,事實上是政社不分,難以真正發揮其社會與政府橋梁的作用。在我國具有草根性質的和一般市民保持著密切聯系的、由民間人士自發成立并自主開展活動的真正意義的NGO還很少,無論是數量、規模還是活動能力上都遠遠不能滿足當前社會多元化的需要。現行法規中的許多規定在很大程度上不利于NGO的發展,它們所帶有的控制、限制的基調和繁瑣的手續規定及其制度性框架,在相當長的時期里都成為制約NGO發展的因素。總的來說,當前“我們的NGO還處在一個可以稱之為弱體期和困難時期的特殊狀態之下”。⑦
  難點五:對政府管理的績效缺乏科學的評估標準,意識到GDP標準弱化政府的社會管理和公共服務職能,難以保證社會公平,而效率與公平兼顧的新標準尚待制定。
  現行的干部管理體制和評估政府管理績效的GDP標準,在我國經濟社會發展中的消極作用日益顯現:城鄉、區域、經濟社會發展很不平衡,人口資源環境壓力加大;就業、社會保障、收入分配、教育、醫療、住房、安全生產、社會治安等方面關系群眾切身利益的問題比較突出等。面對問題和矛盾十六屆六中全會提出了構建民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的和諧社會的目標,政府管理績效的考核,將不再是效率優先,而必須兼顧效率與公平。
  三、完善地方政府公共服務職能的基本思路
  按照服務型政府的要求,針對現階段我國地方政府完善公共服務職能難點,進一步完善地方政府公共服務職能必須做好以下幾方面的工作。
  1.樹立權力來自于人民服務于人民的政府管理理念。
  服務型政府的三大基本特征——人本性、公益性、契約性,體現在政府管理理念上最為核心的是權力來自于人民服務于人民的理念,這與我們黨全心全意為人民服務的宗旨是完全吻合的。我黨對當前政府管理中存在的官本位、官僚主義、腐敗尋租問題有清醒的認識,正在通過政府管理體制改革逐步清除。我們相信,隨著社會主義和諧社會的逐步構建,隨著權力來自于人民服務于人民理念逐步深入人心,一個“以公民為服務對象,以尊重公民權、實現公眾利益為目標,重視社會、公民參與,以實現公務員、公民、法律、社會協調運行的綜合治理的模式,這種模式的典型特征是以公眾服務為核心,以民主參與為手段,以是否實現公眾利益為評價標準。”的服務型政府最終將會建成。
  2.明確界定地方政府的職能,在事權和財力相統一的前提下促使公共服務供給的制度化。
  首先,應逐步弱化地方政府在地方經濟發展中的主體作用,隨著經濟發展水平的提高、物質基礎的雄厚和中央轉移支付制度不斷完善,地方政府應從市場競爭中完全退出。其次,必須根據政府的層級、能力細化我國政府職能。細化要因地制宜,不能搞籠統的一刀切;細化要理清中央與地方之間、地方與部門之間、地方與地方之間以及地方與中央之間共同承担的職能關系。其三,完善轉移支付制度,做到事權和財力的一致。義務教育、社會保障服務(養老保險、醫療保險、失業保障等)、環境保護、扶貧工程、災難救助等基礎性公共服務應劃為地方、中央共同承担的公共事務,由中央撥款,地方負責實施,中央的轉移支付應足額到位并且法制化。其四,實現中央與地方、上級與下級關系的法制化,根除“財權上收,事權下移,上級請客,下級買單”“跑部錢進”的制度基礎。
  3.健全社會組織,逐步實現公共服務的多元化。
  20世紀80年代以來NGO在全球范圍內方興未艾,在發達國家NGO已深入到社會生活的方方面面:NGO填補政府和企業之間的空白,從事政府和企業不愿做、做不好或不常做到的事;NGO是制約政府權力的重要力量;NGO滿足社會多元化需求;NGO培養公民民主的生活方式等等。NGO在社會發展中的作用越來越受到人們的重視,“非政府公共部門在世界各國的發展表明,一個由NPO或NGO所發動的全球性的‘社會團體革命’(globalas sociational revolution)正方興未艾,它對即將到來的21世紀所具有的意義,也許如同民族國家的興起對20世紀所具有的意義一樣重大。”⑧伴隨著市場經濟走向成熟而越來越不可逆轉的社會轉型,中國社會的多元化趨勢已越來越明朗和不可動搖,我國的NGO將越來越多地介入到各種社會事務及其決策過程中,并在其中發揮越來越大的作用。培育NGO意義已不容置疑,如何發展NGO則需要一系列創新性的探索。
  4.建立科學的政府績效評估體系。
  在地方政府政府官員的管理上我國實行的是“黨管干部”的制度,即中央通過各級黨委、黨組織控制各級各類干部,形成一個層層控制的干部人事控制網,具體而言:中央直接管理省級的領導干部,凡這些干部的考察、考核、培養、教育、提拔、任免、審查均由中央直接管理,地方無權干涉這一級干部的管理工作;各省廳、局級和地市級領導干部,中央雖不直接管理,但必須由地方向中央定期匯報;地方因工作需要增設機構而任命干部時,必須先報中央批準。這種管理體制由上級決定下級干部的升降,上級對下級的干部人事有決定權,而下級對上級只有服從,沒有監督權,形成了下級對上級的依附關系。在這樣一種干部管理體制下由于信息的不對稱很容易造成對干部好壞判斷的不真實或不公正,因此,建立一套科學的政府績效評估體系就顯得尤為重要。
  對政府績效的評估總的來說標準有兩個:一是效率,二是公平。改革開放以來我們一直強調的是效率優先,構建和諧社會效率與公平必須并重。因此,在新的評估指標中不僅要有GDP指標,還必須有體現人民群眾幸福度的指標、環境友好的指標等;在評估方式上,除了在黨管干部的體系進行評估,還應增加體系外的評估即主政區群眾的評估,并使體系外的評估制度化。唯有此,地方政府官員以人為本,服務的理念才會形成,地方政府的公共服務職能才能真正落實。
  注釋:
  ①毛壽龍,李文釗:《政府職能和管理方式研究》,http://www. jiuding. org
  ②③馬慶鈺《關于“公共服務”的解讀》,《中國行政管理》2005年第2期。
  ④李琪,董幼鴻:《論公共服務型政府的建設與創新》,《中國行政管理》2004年第11期。
  ⑤⑥國家發改委宏觀經濟研究院課題組:《我國公共服務供給中各級政府事權財權劃分問題研究》,《經濟研究參考》2005年第25期。
  ⑦⑧王名:《中國的非政府公共部門》(下),《中國行政管理》2001年第6期。
福建論壇:人文社科版福州135~138F10國民經濟管理曾志蘭20072007
地方政府/公共服務/中央與地方/事權/財權
構建和諧社會,完善政府的公共服務職能是關鍵。完善地方的公共服務職能有五大難點:政府管理理念向民本位理念轉變難;地方政府作為區域主要經濟主體直接參與當地經濟建設,施行維護公平正義的公共服務職能難;事權與財力不相匹配地方政府提供公共服務難;我國的NGO在組織規模、活動能力和獨立性上的先天不足,公共服務由一元化向的多元化轉化難。
作者:福建論壇:人文社科版福州135~138F10國民經濟管理曾志蘭20072007
地方政府/公共服務/中央與地方/事權/財權
2013-09-10 21:29

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