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對我國政府公共服務職責的變遷、擴展及財政保障能力的思考
對我國政府公共服務職責的變遷、擴展及財政保障能力的思考
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  改革開放以來,我國政府公共服務職責在經濟發展、市場演進和改革深化的過程中也處于不斷地變遷之中。一方面,政府與市場的邊界在動態中“有進有退”,另一方面政府公共職責也在各級政府間漂移。與此同時,各級政府的財政保障能力與其履行事權的偏離程度日益受到社會各界的關注。本文通過分析政府公共事權的演變路徑和政府間財政體制等方面的現實制約因素,試圖說明目前政府間公共服務職責的劃分與財政保障能力之間的矛盾所在,以及可行的解決路徑。
  改革開放以來,隨著我國經濟體制改革的深化和市場經濟的快速發展,政府的公共職責也在不斷的調整之中。在這個過程中,如何正確處理政府公共服務事權的變遷與財政能力保障之間的關系,日益成為公共財政改革的焦點問題。
  一、改革開放以來政府公共事權變遷的路徑分析
  在計劃經濟時期,財政基本上可以用“無所不包”來描繪,即財政不僅包攬公共產品的供給,而且包攬了大量私人產品。所不同的是,在當時的國有經濟占絕對統治地位的情況下,相當一部分公共品的供給是由財政部門之外的國有經濟單位具體實施的,如以“企業辦社會”的形式基本解決國有企業職工的教育、醫療、勞保等公共需求問題,以及以“政企合一”的人民公社形式基本解決農村的基礎公共服務設施、農村教育、養老等方面的諸多問題。其微觀格局是:這些公共服務的成本往往是以國有企業和人民公社成本核算的形式體現的,反映到財政上最終是實際上大部分形成“財政減收因素”,即減少了財政收入。因此,我們不能說當時的財政以那么少的收入規模包攬了全社會的公共事務。如果把企業和人民公社“辦社會”的費用分離出來回歸到財政,那么財政的實際運轉規模要大了許多。即使如此看待,在當時的情況下,財政的“無所不包”實際上主要指的是政府的支出責任,即“現金流”層次上的問題,而具體管理權有相當部分則是由政府部門之外的國有企業及其主管部門和人民公社來完成的,并不是由政府親自操辦的。
  改革開放以來,為了培育市場和讓位于市場,我們逐步確立了國有企業的自主權,進而將越來越多的國有企業進行了股份化改造,甚至直接轉讓。這一系列的改革結果是逐步使這些企業的經營目標單一化,即企業利潤最大化。為此,企業辦社會的形式越來越不適應形勢的發展,在全國范圍內逐步剝離其承担的公共服務職能已經是在所難免的事情了。這樣一來,隨著改革的深化,國有企業及其主管部門原來承担的社會性公共服務職責(包括事務管理權)逐步回歸到政府公共部門。與此同時,隨著農村家庭聯產承包責任制度的實施,“政企合一”的農村人民公社逐步解體,農村集體和村民集體也基本上不再參與公共產品和服務的提供,原來的社會公共服務職責就自然而然地落在了隨后成立的鄉鎮政府肩上,突兀出農村基層政權組織的公共服務職責,也超越了鄉鎮政府自身的財政能力,是造成起財政困難的制度根源。
  可見,在總體上說,我國經濟改革的現實趨勢是:不僅社會公共服務的支出責任而且包括其管理性事權日益回歸到政府公共部門。這是我國市場化改革的必然邏輯!關鍵的問題是:政府公共部門如何適應這種情況而有針對性地進行調整,以免在制度轉換中出現職責空白和缺乏相應的財政保障措施。
  不僅如此,隨著我國經濟實力的增強,我們已經處于人均GDP在1000~3000美元的社會經濟發展時期。按照目前流行的說法,在此期間,社會經濟矛盾處于活躍時期,人民的公共服務消費需求層次也在不斷的提高,政府需要適應形勢的發展不斷提高公共產品供給的水平。這樣,在社會居民享受政府公共服務方面,不僅要求公共服務的均等化,而且也要求不斷提高公共服務的人均享受水平。在此情況下,政府公共服務無論在“橫向范圍”的擴展而且在“縱向層次”的水平提高上都需要與時俱進。這一系列的公共服務職責的演化和擴展,客觀上要求及時調整和正確處理政府與市場的關系,以及不同政府層次間的事權、財權和財力的關系。
  二、我國公共服務職責在政府間的劃分和財政能力保障的體制性分析
  政府的主要職責是為社會生產和生活提供公共產品和公共服務的,但這些服務是需要在政府的不同層次進行分工協作的。一個最為基本的要求是,無論公共服務職責如何在政府間劃分,均需要形成政府對公共服務的“完整性”供給,即不能出現“無人問津”的情況,否則,不管責任追究到哪一級,在總體上,政府就不能說是很好地履行了其職責,不能說是很好地處理了政府與市場的關系。
  自改革開放以來,我國政府間的事權基本上沿襲了計劃經濟時期的特征,基本上沒有主動進行過框架性變革。雖然近年來由于地方財政,尤其是縣鄉財政壓力,我們才開始逐步嘗試調整政府間事權,如教育事權逐步采取以縣為主的體制,但迄今為止,大的變革還沒有發生。存在的問題是:自1994年以來的“分稅制”財政體制改革卻在財權和公共收入方面實行了“向上集中”的傾向。這在客觀上造成了政府公共服務體系在制度轉換過程中的摩擦和地方財政保障能力的缺位,影響了生產的發展和人民福利的改善。
  然而,從實際情況看,即使政府間事權的劃分在制度框架中沒有進行“大動作”調整的情況下,因市場成長和市場化改革而“釋放”出來的社會性事務卻逐步加劇了政府間事權劃分的失衡。也就是說,在市場深化的過程中由國有企業和人民公社等方面的組織結構變遷而“釋放”出來的許多社會性事權不得不由地方政府首先承攬起來,但由于層次錯位或者地方財政能力保障不足而造成事實上的供給不足。例如原來由企業和人民公社承辦中小學教育,在其逐步分離的過程中由基層城市政府和縣鄉政府“接納”,但在財力保障方面由于在政府間財政“分灶吃飯”改革中沒有考慮到或者沒有充分考慮到而增加了基層政府的公共服務壓力。而且,不少地方在剝離“企業辦社會”的時候,讓上級企業“輕裝前進”,增強了上級政府的財政能力(或者減少了上級財政的補貼壓力),但卻讓當地政府承担了過多的“社會包袱”,影響了地方政府的積極性。還比如,在實施“天保工程”中,政府為了保護生態環境讓許多林業公司轉產或者歇業,但這些企業職工的社會負担卻不適當地甩給了當地政府。表面上看,這種事權變動似乎是社會公共職責在政府間進行了“下傾式”的漂移(即我們經常說的“事權下移”),但實際上卻主要是由“市場化改革的微觀釋放效應”所致。為什么這些基層組織結構在變遷中釋放出來的事權大多數落在地方政府肩上?其原因主要有二:一是上級政府與生俱來的“政治優勢”;二是基層政府更加靠近民眾,老百姓“找政府”自然首先找地方政府。
  另外,在建設和諧社會的指導下,新一屆政府的執政理念實現了新的飛躍,為了縮小社會差距、扶助弱勢群體,一些新的公共服務政策陸續出臺,如農村合作醫療、完全免費的義務教育和逐步實現全社會范圍內的最低社會保障等。然而,這些“新穎的公共服務”的事權劃分和具體財力保障措施并沒有在政府間及時有效地解決,大部分暫時落在地方政府身上,客觀上又進一步加劇了其事權和財政保障能力之間的矛盾。例如在社會主義新農村建設中,迄今為止,中央政府只出臺了一些原則性要求和初步的輪廓,而沒有具體考慮和設計社會主義新農村建設的具體要求和各級政府在這方面的支出職責和管理權限,不利于穩步規范地推進社會主義新農村建設。但由于地方政府靠近民眾,在明確的政治承諾下,建設社會主義新農村的事權在現階段幾乎主要落在地方政府頭上。坦率地說,這些“新穎的公共服務”的事權并不是中央政府“下移”給地方政府的,而是在經濟發展和市場增進過程中的新承諾、新演化或者是新誕生出來的,因此首先受到“考驗”的是基層政府。
  綜上所述,我們可以判斷出,自1994年以來,地方政府在財力上受到“向上集中”的較大沖擊,而在公共服務的事權上一方面由于在市場演化的過程中因政府與市場調節邊界的變動而“微調”一部分出來,另一方面因新一屆中央政府施政新理念的出臺導致一系列“新穎的公共服務”首先歸結到地方政府,結果是:在全國范圍內,地方政府的事權和財政保障能力愈益失衡。這不僅影響到地方政府的有效運轉,而且也關系到政府的政治承諾能否及時兌現,以確保“取信于民”。
  三、地方政府領導的政績觀對公共服務提供的扭曲進一步加劇了有效的公共服務水平與財政保障能力之間的矛盾
  一般來說,缺乏財政保障能力的公共服務要么提供不足,要么“華而不實”。本著“有多少錢辦多少事”的實事求是精神,地方政府在缺乏財政保障能力的情況下,“有保有壓”地完成一些“為民急需”的公共服務應該是的最佳選擇。這一方面可以讓老百姓得到一些實實在在的東西,另一方面也可以及時回饋財政缺乏保障能力的完整信息,以便于政府間財政體制和財力的重新搭配。但在中國現行的行政體制下,大多數地方政府卻做出了另外的“理性”選擇,以確保“政績顯著”。為了政績,地方政府便傾向于“錦上添花”而不是“雪中送炭”,傾向于“彪炳于史冊”而排斥“潤物細無聲”,傾向于“高樓加瓦”的而厭惡“夯實基礎”。這樣一來,下級政府實際提供的公共服務與社會公眾真實需要的無論在規模上還是在結構上均產生了大的差距,與實際財政能力能夠確保的最優公共服務水平進一步分離。但在社會輿情不暢順和輿論工具經常被掌控的情況下,老百姓的偏好和意見不能得到及時充分的表達。其結果是:由政府“一相情愿”提供的公共服務卻讓老百姓“不滿意也得滿意”,領導業績“不彰著也得彰著”,上級政府“不欣賞也得欣賞”,整個社會陷入虛華的和諧之中。不過,這樣的循環似乎還沒有結束,上級領導覺得下屬越來越能干,自然希望其“百尺竿頭,更進一步”,于是任務層層加碼,要求越來越高。下級為了“達標”(甚至“超標”)不得不“硬著頭皮一場一場地博下去”。不過,即使是“形象工程”和“面于工程”也總的要有些花費。“攤子”大了即使用紙糊也要“破費”不少,這迫使下級政府不得不在正規財力之外另外尋找財政資源,于是賣資產、賣土地、賣礦產、賣資源等“市場化措施”接踵而至,而且極力回避預算管理和監督,形成了所謂的“市長基金”、“縣長基金”,市場不旺政府倒先旺起來了,造成了“吃飯靠預算,建設靠預算外,靠借債、靠土地,靠礦產,靠資源,靠房產”的格局。最終的結果很可能是老百姓急需的公共福利沒有切實地與時俱進,政府自己卻把自己的政績吹大了,也把土地和礦產等公共資源吹散了、浪費了、流失了,同時也很容易把社會乃至于市場吹浮了,吹泡沫了。
  可見,要想給社會提供實質性的公共服務,政府還需要不斷地變革自身,不斷地依據實際情況變更行政考核指標和標準,并且加強監督,日益規范自身行為。這也是優化和深化地方公共財政體制改革的重要前提。
  四、對經濟發展和公共收入的“業績追逐”虛夸了地方財政保障能力,阻滯了政府間財政關系變革
  目前的這種陳舊的行政考核指標不僅在政府提供公共服務的規模、結構和質量水平等方面貽患無窮,而且也助長了地方財政能力的虛化或者泡沫化。不少地方領導視GDP增長和財政收入增長為“發展才是硬道理”中的“硬指標”。這樣的硬指標即使不能永遠硬下去,也必須得硬它個3~5年。因為硬滿一屆,才能造福一時。為此目的,各種創新性手段層出不窮,例如為引入FDI的零地價和負地價;惡性稅收競爭中的買稅;以稅收優惠之名行“稅收空轉”之實的“即征即退”、“先征后返”或者名之曰“支援企業科技創新和經濟建設”,如此等等。表面上看,“企業成了納稅大戶回饋了社會,政府完成或者超額完成了稅收任務彰顯了業績”,皆大歡喜。但其實際結果是:一方面人為地拉大了我國名義稅率和實際稅負之間的差距,另一方面雖然在表面上有大量“真金白銀”入了國庫,但因“有諾在先”,不得不把大量“超征”的收入再以各種便當的方式返還給企業,甚至有不少給了中間“包稅商”,造成了公共收入的流失,而真正能夠由當地政府動用的財力卻十分有限。這樣,很容易引發制度博弈中兩個始料未及的負面效應:
  一是上級政府看到下屬政府積聚了如此大的財政能力,即使不進一步提高上級的財政收入比重也會把更多的公共服務責任攤派下來,因為有了錢就應該辦事情。這也符合我們常說的“事權和財權相匹配”的原則!或許這也可以部分解釋為什么上級政府總想集中部分財力或者總想出些政策讓下級“買單”的道理所在。據統計,地方政府目前幾乎集中了70%左右的財力支出規模。按照世界銀行專家黃佩華的觀點,中國的財政分權化幾乎達到了世界極至,剩下的可行措施是適當再由中央集中部分財力。然而,這70%的地方可支配財力真的有多大成分是由地方政府支配的?很值得探究!顯然,在真實財力并不大的情況下,地方政府不得不按照有限的財政能力來辦最漂亮的事情,自然出“政績”的多,有績效的少。
  二是上級政府也因為如此龐大的虛假財政能力而“躊躇滿志”,助長了其“大展宏圖”的良好愿望,于是又迫使下級政府進入下一輪循環。
  可見,現行政績考核指標無疑有扭曲財政收入能力的負面作用,也日益成為阻礙地方公共財權改革的因素。可以說,如果現行的行政考核指標體系還能夠“可持續發展下去”的話,那么公共財政的可持續發展能力就很可能越來越弱化。
  五、改善社會公共服務供給、深化政府公共財政體制改革的路徑
  1. 加快我國行政體制改革,為公共財政的深化改革開啟方便之門。
  從上述的分析中,我們的結論是:公共財政體制的深化改革越來越受到公共行政體制改革不到位或者滯后的影響。因此,轉變政府職能、實行公共行政管理體制,建立民主的、科學的行政考核指標體系是深化地方公共財政體制改革的重要前提。這也是切實有效地做好政府社會公共服務的重要條件,因為良好的行政考核體系能夠提供公共服務的合理導向,也有助于堅持實事求是的精神和提高信息反饋的可信度。在理論上說,公共財政體制改革的核心是公共選擇機制的科學建立,是公共選擇導向的合理、透明。惟其如此,財政才能真正成為公共財政。當然,這并不是說其他方面的改革和完善不重要,而是說明其“首當其沖”的地位。
  2. 在施政的基礎理論方面進一步明確政府間公共服務事權的確定原則。
  目前,政府公共服務事權的確定原則大致有如下幾個標準:(1)公共產品或服務的外溢性理論,即就一個地區而言有較強的外溢性的公共服務原則上由利益相關的幾個鄰近地區聯合提供,或者是直接由上級政府提供;(2)提供公共服務的規模經濟或規模效益理論,即某些公共服務即使沒有外溢性問題,但由于當地公共需求規模狹小而使得單獨提供這種服務成本過大,規模不經濟,需要由利益相關的幾個鄰近地區聯合提供、共同分享,或者是直接由上級政府提供;(3)財政保障能力原則,即“能者多勞”原則。在現行財政體制框架下,一些發達地區,有如教育這樣的公共服務,不僅其管理性事權而且包括其支出責任仍然基本上滯留在縣和鄉鎮一級,甚至其他方面的公共服務事權還有進一步下移的趨勢。可是,在不少落后地區,由于當地財政保障能力的缺乏,許多本該由當地負責的支出責任卻大部分由地市級乃至于省級和中央政府來支撐;(4)管理性調控原則,即上級政府對當地政府所承担的許多公共事權擁有很大的話語權和財力制約能力,以確保下級政府的行為“中規中矩”,甚至符合自己的偏好。
  在實踐中,由于這些事權性支出責任劃分標準的多重性,使得體制調整往往缺乏明確的理論基礎,也使不同地區同一層次的政府所承担的支出責任和管理性事權存在著明顯的差異,容易引發許多事實上的不公平和管理混亂。因此,有必要對政府間公共服務事權的理論劃分標準進行深入探討,以便形成較為合理的制度和政策基礎。這也是有效確定政府間財權和轉移支付體系的前提。
  3. 為既定的政府公共服務事權設置與其費用補償相適應的財政體制安排。
  既定的公共服務事權需要相應的財力保障基礎。一般來說,其方式主要有:(1)在核定履行事權所需費用的基礎上直接配置財力。其優點是在下級政府履行的事權與所需要的財力之間直接搭配起來,針對性強,有利于提高公共服務的財政保障能力;其缺點是,由于政府提供的公共服務直接面對的是社會公眾多樣化的不斷變化的公共需求,這種從上到下為公共服務直接配置財力的方式容易形成僵化,也不利于調動下級政府的積極性和不利于充分利用下級政府的信息優勢。(2)直接配置與下級政府事權費用相當的財權。這能夠激發下級政府的財政努力,也相對容易適應社會公眾的現實需求,因為越是基層越貼近民眾,了解民眾。這也是目前財政分權化的趨勢。其缺點是,容易造成下級政府過度自治,影響宏觀調控的力度,而且利用財權取得財力需要有一定經濟成長水平為前提,否則會出現“有權無財”的尷尬局面。(3)實行“三要素”相互制約方式,即事權-財權-財力三要素共同起作用且相互制衡。即在既定事權的條件下,通過事權獲得的自有財力能夠解決相當部分的費用補償,不足部分上級采取撥款的方式彌補財力缺口。其優點有二:一是能夠糅合上述兩種方式的優點,采取“中庸之道”;二是便利于上級的管理和調控。其缺點是,如果上級的撥款不夠力度或者不公正往往會使下級政府“一事無成”。由于中國是單一制度的國家,目前應該采取第三種折中的模式,但具體“事權-財權-財力”的“配料比例”也可以具體問題具體分析。
  4. 政府應該密切關注社會公共事權在經濟發展、市場深化和體制變遷中的漂移動態,及時調整體制和政策,以增強事權變化與財政保障能力之間的良性協調。
  在轉軌經濟時期,我國政府與市場的邊界、政府間事權范圍在客觀上會處于不斷的變動之中,財政體制也應該進行“因應性”變革。否則必然會出現事權、財權和財力諸環節之間的較大偏離,容易造成政府公共事務履行不當的情況。因此,政府需要在這些方面密切關注和加強研究,及時調整政策措施,切實提高社會公共服務的有效供給水平。
  5. 政府公共服務水平的政治承諾應該與現實財政保障能力相互銜接,避免出現大的落差。
  在市場經濟中,政府的誠信很重要。政府有諾不守、自食其言的后果是:不但老百姓的福利沒有改善,也因此會損壞政府形象。因此,在提升對社會的公共服務水平過程中,政府的承諾必須堅持“有所為、有所不為”的量力而行原則,既不能好大喜功,也不能畏難不前。與此同時還需要均衡代際公平和風險可控,不能以積累財政風險和犧牲后代的福利為代價。

財政與發展武漢6~11MF1體制改革趙全厚20082008
趙全厚,財政部財政科學研究所;
  趙全厚,男,1965年2月生于山西省偏關縣。1982年9月~1986年7月,在北方交通大學材料系材料學專業學習,獲得工學學士學位:1988年9月~1991年7月,在財政部科研所研究生部攻讀碩士學位研究生,獲得經濟學碩士學位;1997年9月~2000年7月,在財政部科研所研究生部在職攻讀博士研究生,獲得經濟學博士學位;2002年9月~2003年9月,在美國密歇根大學做訪問學者;1991年8月至今,在財政部科研所從事經濟研究工作,先后參與社科基金和其他國家級重大課題和省部級、所級課題30多項。近期研究的領域主要有:國債規模及其宏觀管理、科技創新的財政稅收政策、地方財政管理研究、資本市場調控等。現任財政部財政科學研究所金融研究室主任,研究員,碩士研究生導師。
作者:財政與發展武漢6~11MF1體制改革趙全厚20082008
2013-09-10 21:29

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