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對近期我國區域經濟發展戰略調整的相關分析
對近期我國區域經濟發展戰略調整的相關分析
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  我國是一個發展中的大國,在各個區域間歷來就存在著經濟發展的差異性。這決定了區域經濟發展戰略在我國的經濟集合中占有極其重要的地位。改革以前,我們可以認為中央政府基本上實施的是一種平衡的區域發展戰略。改革以后,中央政府選擇了非均衡的經濟發展戰略,目的是通過加速局部地區的發展來帶動整個國民經濟的起飛。這主要表現在“六·五”、“七·五”、“八·五”期間國家對東部沿海地區實施的優惠性傾斜政策。但我們也注意到,近期這種傾斜性的區域發展戰略已發生了調整。1995年,在《中華人民共和國國民經濟和社會發展“九·五”計劃和2010年遠景目標綱要》中,第一次把堅持區域經濟協調發展,逐步縮小地區間發展差距的政策列入經濟和社會發展計劃。十五大工作報告中也強調“國家要加大對中西部地區的支持力度”,“逐步縮小地區發展差距”。可以認為,我國區域發展政策正在歷經由非均衡戰略向協調發展戰略的轉變。
      一、近期區域發展戰略調整的原因分析
  “六·五”以來,中央政府實施的向沿海傾斜的發展戰略刺激了東部地區的經濟增長,但是由于對傾斜“度”的把握不當,以及各項政策和措施相互間缺乏足夠的協調性和配套性,致使沿海地區發展對內地的帶動作用與預期的目標存在偏差。具體表現在我國區域間發展差距的急劇拉大,這是導致中央政府進行區域發展戰略調整的直接原因。
  有關我國區域間發展差距的文章和資料很多,一個普遍的結論是:從絕對意義上講,中國任何一個地區都比20年前要進步和富裕很多,但在經濟迅速增長的過程中,東西兩大地區的經濟和社會發展差距呈現逐步擴大的趨勢,特別是在“八·五”期間更突出。
  造成我國區域間出現發展差距的原因是多方面的,例如自然條件的差異、經濟發展的起點差距、經濟轉型期市場機制的作用、扭曲的要素和產品價格體系、財政轉移支付手段的轉弱和國家經濟政策的傾斜等。我們可將這些因素概括為三類:一是環境因素,如自然環境、勞動力狀況、資本投入狀況、資源稟賦、經濟規模等,用ENV表示;二是政策因素,包括中央政府政策和地方政策等,用POL表示;三是體制因素,如所有制結構、投資主體結構以及以價格開放度為主要表現的市場化程度等,用SYM表示。不同地區的經濟增長率的差異性反映了不同因素的差異性:
GDPt=GDPAt-GDPBt    (A、B表示A、B兩地區)
   =f(ΔENVABt,ΔPOLABt,ΔSYMABt)
  各種環境因素、體制因素等是客觀存在的,致使各地區間的經濟發展必然會呈現不平衡性,而地區經濟發展政策的取向,則會對這種不平衡性的演變起推動或抑制的作用。本文認為,在我國,傾斜性區域政策是導致區域發展差距擴大的催化劑。從前期傾斜政策與區域差距拉大在時間上的同步性上可以認識到這一點。
  前期傾斜性發展戰略的初衷在于刺激沿海并帶動內陸。它的實施效果取決于以下幾個因素。第一,政策須具有公正性,即各區域在開放、平等、互利的條件下公平競爭;第二,有一個良好的、暢通的傳導機制以保障沿海帶內陸聯動效應的動轉,這要求政府從宏觀上采取措施打破各種傳導壁壘和障礙;第三,強調效率,兼顧公平,國家采取必要的相關政策,把地區間發展差距控制在一個合理的范圍內。但前期政策在這方面做的不夠,導致東、西部發展差距急劇拉大。
  目前,我國的區域差距狀況已達到歷史高位。從國際比較上看,我國的區域發展差距不但高于同期的許多地區差異較大的發展中國家,而且比許多發達國家歷史上出現的最大值(地區加權差異系數)還要大,已成為世界上地區差距最顯著的國家之一。美國區域經濟學家E·M·胡佛在其《區域經濟學導論》中指出:“區域經濟政策的目標,是通過增進個人福利、機會、公平和社會和睦體現出來的。因此一個區域經濟政策,顯然應該有助于提高人均實際收入,實現充分就業、擴大個人職業和生活方式的選擇范圍,保障收入和避免造成收入懸殊。”因此,中央政府適時調整區域發展戰略是合理的,也是必要的。
      二、區域戰略調整的理論分析
  政府的政策取向都會有相應的理論依據。我國前期的傾斜性發展政策深受“梯度理論”的影響。“梯度理論”從區域經濟、技術發展不平衡的特點出發,主張按梯度依次開發東、中、西部地區的非均衡發展戰略,逐步實現各地區的共同發展和整體繁榮。
  在“梯度理論”中實際上包含著這樣一種思路:隨著經濟的增長,區域間發展差距會在一系列聯動、傳導機制作用下最終趨于縮小。那么,這一設想在實際經濟發展中是否會得以應驗呢?其實現條件是什么呢?政府在該過程中又充當什么角色呢?這些問題的解答對于我們理解近期的區域發展戰略的調整十分關鍵。
  (一)區域發展差距的長期變動規律
  從世界范圍來看,一國內區域間經濟發展出現不平衡是一個普遍的現象。但從國別資料上看,發達國家內部的區際差距要比欠發達國家的區際差距小得多。多數發達國家在歷史上都曾出現過區際發展差距擴大的階段,但是隨著經濟的發展這種差距又逐漸縮小了。對此,本世紀60年代,美國經濟學家威廉姆遜(J·G·Williamson)在《區域不平等與國家發展過程》中,分析了24個國家的國際橫剖面數據和10個國家的時間序列數據,認為國內區際收入差異(衡量區際發展差距的主要指標)的長期變動趨勢大致呈“倒U”形,即在經濟發展初期,隨著發展水平的提高,區際差距將逐漸擴大,然后將保持相對穩定,當經濟進入成熟增長階段后,區際差異最終將會趨于縮小,形成“倒U”走勢。這被稱為經濟增長和區域差距的倒"U"相關律。
  我們可以建立一個二元區域結構條件要素流動模型來論證這一假說。
  假設:(1)經濟中存在發達地區和落后地區并存的二元結構。(2)在初期,落后地區相對于發達地區而言,經濟發展相當緩慢,可認為是相對停滯。資本積累和投資主要發生在發達地區。(3)對于相同的生產要素(如勞動力、資金等),發達地區支付的要素價格要高于落后地區。(4)在初期,落后地區的資源和要素大量過剩或近于無限供給,其邊際生產率極其低下,為直觀起見,可視之為零。這些剩余要素轉移到發達地區,不會引起落后地區生產的波動。
  在發展初期,發達地區可提供高于落后地區的要素收入,生產要素向發達地區轉移,發達地區通過資本積累和投資的循環實現經濟增長,而落后地區在國民經濟中的相對份額則逐漸減少,出現了區域發展失衡。隨著經濟的繼續增長,發達地區吸收的生產要素越來越多,以至于有可能減少落后地區的總產量,經濟發展進入轉折。落后地區產業的產品減少,價格上升,導致要素價格上升。這時地區間的發展差距停止上升,處于相對穩定狀態。經濟發展到較高階段時,落后地區的潛在剩余要素也消失,要素由無限供給變為稀缺,要素價格上升甚至會出現要素向原落后地區的回流,經濟增長將伴隨區際差距的縮小。
  實際上,該模型把區域差距變動的主要力量歸結為要素的相對價格和供求變化等市場機制的作用,其前提是要素自由流動和完全競爭。這在現實經濟社會中難以滿足。“無摩擦交易,完備的信息和明確界定的產權等假設條件在處理不發達地區(那里要素和產品市場不完全)的許多經濟問題和理解歷史的演進過程顯得尤其不適當。”(注:林毅夫《關于制度變遷的經濟學理論:誘致性變遷與強制性變遷》,文獻5,第373頁。)因此,我們有必要把制度、政策等非市場因素納入分析的框架。
  (二)政府政策在區域差距變化過程中的作用
  關于經濟發展中區域差距的變動機制及政府政策的作用,發展經濟學家岡納·繆爾達爾在其《經濟理論與不發達地區》等一系列著作中有所論述。
  繆爾達爾認為一個地區的經濟擴張對周圍地區產生兩種影響。其一是回波效應(Blackwash Effect),即一個地區的經濟擴張導致了周圍地區經濟的衰退。它產生于所有因素(包括經濟和非經濟因素)在因果循環過程中總的積累影響。積累過程通過移民、資本的運動和貿易這些中介在幸運地區(Lucky Regions)產生一種向上的正面的影響,而在不幸運地區產生一種向下的負面的影響。其二是擴散效應(Spread Effect),它與回波效應相反,指一個地區的經濟增長促進和帶動了周圍地區的經濟進步,使地區發展差距縮小。這種效應主要靠發達地區的產品需求、產業引導和產業擴散等機制,以與回波效應相反的方向,通過循環因果關系構成一個積累的社會過程。這兩種效應與美國經濟學家赫敘曼在《經濟發展戰略》中提出的“涓滴效應”和“極化效應”基本上是一致的。
  發達地區對不發達地區的影響和地區差距的變化,取決于回波和擴散兩種效應誰占優勢。一般而言,在一國經濟的發展初期,回波作用相對較強,區際差距擴大;經濟發展到一定的階段后,擴散作用由弱變強,區際差距縮小,即會呈現出“倒U”走勢。如何實現兩種效應之間的強弱轉換呢?繆爾達爾認為正常情況下,社會體系中不存在一種自動趨向自我穩定的趨勢。體系本身不會移向各種力量之間的任何一種平衡,而是不斷的背離這種平衡。因此,一個社會過程往往趨于變成積累性的,且常以一種加速度而迅速積累。繆爾達爾常引用《圣經·馬太福音》中的話來支持這個論點:“凡有的,還要加給他,叫他有余;沒有的,連他所有也要奪走。”這就是經濟發展中的“馬太效應”。
  由于這種“循環和積累因果關系”的存在,我國的政策傾斜導致的區際差距就會出現逐步累積擴大的趨勢,從而難以實現先富帶動后富、最終共同富裕的初衷。那么如何實現區際發展差距的扭轉呢?畢竟在許多發達國家的發展過程中區際差距先擴大再縮小也是不爭的事實。答案只能在系統以外的力量中尋找。這些外力是自然力和政策力。由于自然力是可遇而不可求的,那么唯一可行的就是政策。繆爾達爾研究歐洲各國資料后認為:在一些富國走向所謂“福利國家”的過程中,政府采取一系列的政策直接促進了地區的均等,使市場力量導致的回波效應被抑制,擴散效應得到支付;而這些政策在窮國卻很少實行,相反,窮國的不均等勢得到了不公平制度和權力結構的支持與推動,使地區不均等擴大,又進一步阻礙了經濟的進步。
  許多國家的現實發展經歷表明,在發展初期,資源、要素供給既定且有限,不均衡的區域發展格局是經濟高速增長的必要條件;當經濟發展到一定階段后,均衡的區域發展格局就成為經濟持續增長的必要條件。這意味著必須存在一個由非均衡發展戰略向均衡發展戰略的轉移。我們以幾個發達國家為例。這幾個國家的國內區際差距由擴大到縮小的轉折年份都在30年代以后。瑞典、美國為30年代初期,加拿大為30年代中期,法國為50年代中期,意大利為50年代末到60年代初期。這段時期正好是西方市場經濟由自由放任轉變到政府干預的時期。這些國家紛紛制定區域經濟發展政策,利用經濟、法律和必要的行政手段,對產業區位和地區發展進行有力的干預,從而逐步縮小區際差異,平衡地區發展,為今后經濟的持續發展創造了條件。
  綜上所述,區域經濟的協調發展并不是僅由市場力量帶來的“自然和諧”,而是政府政策調控通過市場機制形成“人造和諧”。在現實經濟生活中,需要一只“看得見的手”來引導才能實現區域差距的“倒U”轉變。這是進行區域經濟發展戰略調整的理論基礎。
    三、區域經濟發展戰略調整中政府行為分析
  從區域非均衡戰略到區域協調發展戰略,我們認為這是一種制度的演變或變遷。
  道格拉斯·C·諾思的制度變遷模型認為,制度變遷的誘致因素在于主體期望獲得最大的潛在利潤(利益)。“潛在利潤”是一種已有的制度安排結構中主體無法獲取的利潤(利益)。只要這種外部利潤存在,就表明社會資源的配置還沒有達到“帕累托有效狀態”。主體必須進行制度的再安排,使顯露在現存制度安排之外的利潤內部化,實現“帕累托改進”。可以認為,我國前期的非均衡發展戰略目的在于將處于原來戰略以外的“效率”內部化。近期的協調發展戰略則傾向于將處于非均衡戰略之外的“公平”內部化。
  政府的政策變遷屬于強制性制度變遷,變遷的主體是國家。國家最終要對自己的所有行動從總體上進行成本與收益的比較。只有決策者的預期收益高于他強制推行制度變遷的預期成本,他才會采取行動和措施進行制度變遷。影響政府制度變遷成本和收益的因素可分為三類:經濟因素、政治因素和意識形態因素。這使得作為制度變遷主體的國家的成本——收益分析比一般性競爭組織更為復雜。
  首先來研究一下非均衡發展戰略的收益性。總的來說,前期施行的非均衡戰略,即向東部沿海傾斜的政策無論從國內條件還是從國際環境上看,是有其必然性的。它解決了把存在于舊制度以外的經濟效率內部化的當務之急。十幾年來的實踐經驗證明,這種非均衡政策的進步意義和作用是巨大的,我國近幾年來高達兩位數的經濟增長率最能說明問題。但是,隨著時間的推進,非均衡發展戰略在經濟增長中的貢獻權數卻開始下降了,即預期收益趨于減少。經過十幾年的改革開放,大部分東部沿海地區不僅實現了持續的高速增長,而且形成了“自我積累,自我發展”的良性循環機制。這些地區的固定資產投資份額中,中央的投資比重迅速下降,地方自籌資金比重迅速上升。這里人均儲蓄水平高,貸款來源充裕。此外,這些地區已進入國際市場,獲得大量外資。這種情況下,保持向東部的政策傾斜已不必要,實質上這種政策傾斜已成為制度“供給過剩”,如果繼續存在反而有害。
  影響制度變遷預期成本的因素包括經濟、政治和意識形態三方面。首先來看非均衡發展戰略的經濟成本。一國的國民經濟增長會因落后地區的相對停滯而造成的不良后果如消費不足、投資需求不足、生產要素閑置等缺口而受到阻礙,這是經濟發展的“短邊效應”。另外,政策傾斜會形成某地區在現存體制下的有既得利益的壓力集團。他們會力求鞏固現有制度的傾向,必將會阻礙我國進一步邁向市場的經濟改革。這是從長遠上考慮的經濟成本。
  第二,非均衡發展戰略的政治成本。前文中已經提及,制度變遷實際中往往是一個“非帕累托改進”的過程,一部分人的利益增加要以另一部分人的利益損失為代價。強制性制度變遷由于違反了“一致性同意”的原則,所以就會產生不同集團間的利益沖突。國際上的歷史經驗證明,在地區差距過大的情況下,一國的政治穩定和國家統一是難以維持的。聯合國在《1994年人文發展報告》中指出:地區差距擴大是導致國家分裂的重要原因。因此從國家的長治久安的角度以及穩定和發展的辯證關系來看,進行區域發展戰略調整是遏制這方面成本上升的必經之路。
  第三,非均衡發展戰略的意識形態成本。制度經濟學認為,制度提供的一系列規則由社會認可的非正式約束、國家認可的正式約束和實施機制組成。非正式約束主要包括價值信念、倫理規范、道德觀念、風俗習慣和意識形態等因素。其中意識形態處于核心地位,它傾向于從道德上判定勞動分工、收入分配和現行制度結構。正式約束指人們有意識地創造一系列規則,從憲法到成文法和不成文法,到特殊的細則最后到個別契約,它們共同約束著人們的行為。意識形態是相對穩定的,正式約束只有在社會認可即與非正式約束相容的情況下才能發揮作用。這種相容原則對我國的區域政策調整很有啟發意義。我國歷來是一個崇尚公平的國家,公平意識根深蒂固地存在于民族的道德倫理觀念中。從政治范圍的意識形態來看,實現社會公平和共同富裕是社會主義最本質的特征之一。如果前期的非均衡戰略是為追求經濟增長而不得已為之的話,那么隨著地區差距的擴大和東部地區“自我積累,自我發展”能力的形成,再繼續推行傾斜性政策就與意識形態的要求不符了,即正式約束與非正式約束不再相容了,調整政策就成為改變正式約束與非正式約束之間緊張程度的必然結果。
  制度變遷在實際運行中往往是一個“非帕累托改進”過程,第一項變革措施不可能在不減少任何當事人的個人福利的條件下使社會福利最大化,但是如果變革帶來的正效應大于帶來的負效應,即收益大于成本,那么對社會福利仍算是改進。近幾年來,上述三種成本及其預期隨著地區差距的擴大而表現的逐漸明顯和突出,而與之相應的收益預期如前文所述卻在趨于下降。區域政策的收益減成本可能已經或即將出現負的凈差額,從而導致我國區域發展戰略進入調整階段。
  本文認為,當前中、西部地區要求發展的愿望日益強烈,中央政府在經濟決策中應從全國生產力布局合理化的角度出發,把產業政策和區域政策結合起來,加大財政轉移支付力度,支持中、西部的發展,實現“優勢互補、合理分工、傾斜適度、協調發展”的區域發展格局,以保障今后持續、健康、高速的經濟增長。
學術論壇南寧41~45F107城市經濟、區域經濟傅磊19981998作者:傅磊,北京商學院碩士研究生(100037) 作者:學術論壇南寧41~45F107城市經濟、區域經濟傅磊19981998
2013-09-10 21:29

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