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德國東部地區經濟轉軌有關問題的考察報告
德國東部地區經濟轉軌有關問題的考察報告
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  去年8月下半月,由國家體改委國外經濟體制司組織的德國市場經濟轉軌考察團訪問了德國。通過訪問和座談,對德的社會市場經濟、公司制度和東部經濟轉軌,進行了較為全面的考察。現將德國東部地區經濟轉軌中國有企業轉軌涉及到的債務、失業、社會保障和環境治理問題有關情況報告如下:
  1、債務問題。這是國有企業轉軌過程中的一個難題,原東德地區經濟轉軌中對國有企業的債務采取了國庫注銷、私有企業企業買主帶走、債務轉為資本金、建立債務清償基金和按破產程序處理債務等辦法。
  德國東部地區國有企業的改造,是在為此目的而成立的專門機構——托管局的全權負責下,于1990-1994年進行的。當時托管局接收的原東德國有企業總計1.5萬家,少數企業立即私有化了,屬于清算破產的企業為3500家,剩下近1萬家屬于整頓的企業。這些企業的債務總額約1000億馬克,其中180億由國庫負担(主要是欠原東德國家銀行的債務),400億由托管局一次性承担(從企業資產負債表勾銷,轉為自有資本),80億作為商業性債務由立即私有化的企業帶走,余下的340億馬克債務在企業整頓和私有化的過程中逐步解決。為了整頓企業,托管局以担保貸款的形式每年向企業投入300億馬克,四年總計1260億馬克。為此,德國發行托管局債券2050億馬克,設立債務清償和投資基金,債券還本付息由聯邦財政負責。
  對于不能私有化、屬于清算處理的企業,托管局把債務的解決納入清算過程。托管局通過經濟分析確定企業為清算對象之后編制預算,然后開始清算過程。清算的第一步是與客戶和債權人商議,配合企業整頓和經營,企業整頓好了,債權就有了保證。第二步是分析企業的盈利部分、關閉部分和可私有化部分,對可私有化部分盡快私有化,對應關閉部分進行切除,把盈利部分交有領導能力的人經營,待具備條件后再私有化,整個清算需要4年時間。第三步是償還債務,對經上述處理仍不能解決的債務,從清算預算中支付。清算預算資金納入托管局總預算。
  對屬于破產處理的企業,債務按破產程序解決,并將企業可分配資產在債權人之間分配。
  2、失業問題。由于原東部存在隱蔽性失業,加之就業結構不合理,私有化過程中必然出現大量失業現象。兩德統一后預計將有近2/3的職工失去工作崗位。為減少失業,托管局采取了許多措施:
  (1)同私有化企業的買主簽訂“保證若干就業崗位和實現一定投資額”的合同,并嚴格監督合同的執行。規定若違反就業承諾,每減少一個就業崗位罚款3000馬克;若違反投資承諾,短缺數額的一半作為罚款;若不投資而將企業的地皮倒賣,則所得利潤全部上繳托管局。
  (2)私有化中通過整頓和清算盡量減少破產企業的數目。有的企業私有化后仍不能獨立生存,需要國家繼續補貼。為保證就業,托管局對那些對地區勞動市場具有重要意義的企業在一定時期仍然給予補貼。
  (3)實施“勞動促進措施”。托管局接收的國有企業擁有職工400萬,私有化中保留就業崗位150萬,其余250萬人失去工作崗位。這些人有的由勞動局安排,有的自己找到工作,有的退休,還有相當多處于失業狀態。托管局依照《勞動促進法》創造各種臨時性就業,如掃馬路、拆樓房、治理環境、辦搬遷公司等,對他們進行安置。工資由托管局和州預算支付,水平不超過在職職工平均工資的80%。
  (4)進行再就業培訓,實行提前退休,等等。
  雖然采取了種種措施,原東德地區仍有75萬人失業(失業率達18-19%),對這些人國家發給失業補助金,替代率為凈工資的65%,期限為1.5-2年。期滿仍未就業者轉為領取失業救濟金,替代率為50%,期限為312天。到期還未就業者轉為領取社會救濟金。
  3、社會保障。隨著兩德的統一,東德的養老金要與西德的水平拉平,即普通退休職工的養老金達到在職職工平均純收入的70%,這使新聯邦各州的養老金提高了約30%。由于新聯邦各州的工資增長快,而養老金是與工資掛鉤的,所以新聯邦各州的養老金1991年1月1日和7月1日又分別提高1%。1992年1月1日起德國實行統一的養老金法,新聯邦各州的養老金再一次提高,增幅11.65%。這樣,被稱為“基礎養老金”的金額達到每月993馬克。
  同時,法律規定所有工人和低收入職員都必需參加法定醫療保險,參加醫療保險的還有領養老金者和失業者。保費為投保者總收入的12.8%,由投保者和雇主各付一半。投保者可在被允許的醫療保險醫生和牙科醫生中自由選擇,保險機構支付醫療費用。
  私有化過程中為解決失業問題和實施社會福利方面的社會緩沖措施,西德向東德轉移支付總計約2500億馬克。
  4、環境治理。原東德國有企業污染嚴重,所有權歸屬不清,兩德統一后西德環境法適用于東德,這便使國有企業私有化遇到了一個新的問題,即治理環境污染問題。污染指土地、地下水和空氣的污染。私有化中簽訂了7萬個合同(其中工商企業合同4萬個,地皮合同3萬個),每個合同都規定了治理污染的任務。據預算,大企業的污染治理費用需34億馬克,小企業需30-50億馬克。德國法律規定生態問題由州負責。但東部各州剛剛成立,無力承担。因此規定,在過渡時期,環境治理費用的90%由國家負担,10%由企業負担;而國家負担的部分,60%由托管局支付,40%由州政府支付(大企業污染的治理費用,托管局負担75%,州政府負担25%)。
  德國在私有化中對治理環境污染非常重視,托管局設有專門的分支機構,聘請了技術、經濟、法律等各方面的專家,還有外請的咨詢專家,成立專門的工作組,調查污染點,確立治理項目,制訂嚴格的治理措施,簽訂有關合同落實治理任務,并進行監督檢查。
  通過考察,我們的幾點體會是:
  1、德國東部國有企業改造基本達到了預期目標,實現了產權重組,而且進行了結構調整。改造進程較快,但并未引起重大社會動蕩,其重要原因是有西部的雄厚經濟作后盾,提供了巨額財政資助。在經濟轉軌過程中,從西德向東德流入資金總計1萬億馬克,其中1/3用于基礎設施建設,1/4用于社會福利和解決失業問題,1/4用于托管局預算支出。私有化過程中,企業整頓、清算和環境治理所涉及的投資、償債和其它費用,基本都是托管局預算解決的。而私有化下崗和退休職工的社會保障問題基本上由國家包了下來。
  2、德國在東部國有企業改造中整個工作目標明確、方法得當、行為規范。政府設立專門全權機構作為國有資產的所有者,對國企改造進行通盤考慮。依據經濟狀況對國有企業進行分類,分別采取不同的方法進行改造。通過招標從報價、投資、保留工作崗位和企業前景等多方面綜合選擇購買者,并對合同承諾進行嚴格的監督檢查。把產權重組同企業整頓和結構改造結合起來,企業整頓計劃建立在科學細致的經濟分析基礎之上,搞得扎扎實實。把清算與破產區別開來,通過清算尋找企業的生存點和可私有化部分,盡量減少破產企業的數目和社會問題的擴大。多渠道解決債務、失業社會保障問題,國家義不容辭成為最后承担者。為防止營私舞弊,聘請獨立律師對私有化過程進行嚴格的審計,并依法處理。
  3、德國社會市場經濟體制的最大特點是把市場經濟的效益原則與社會方面的公正原則結合起來。實踐表明,市場經濟是實現效益原則、達到資源優化配置的有效方式,但它同時又會造成社會不公,不利于社會穩定,從長遠看這又會妨礙效益原則的持久實現,必須把經濟效益原則與社會公正原則結合起來。從德國的經驗看,實現市場經濟的效益原則,一是要堅持和保護競爭,二是要保持國家對經濟的必要調節。而實行社會公正原則,一是通過稅收縮小收入差距,二是建立完善的社會保障體系。同時,社會福利措施應與經濟的承受能力相適應,防止造成過重負担,不利于經濟的發展。目前德國財政稅收占國內生產總值的52%,社會福利費用占國內生產總值的33.3%,過重的負担已對經濟產生負面影響,政府決定將降低上述比例,減輕經濟和社會的負担,以增強德國經濟的競爭能力。
  4、德國企業的公司制類型多樣,大中企業一般采取現代企業資本的普遍組織形式——股份制。公司內部所有權與經營權分離,所有者作重大決策,經營者作日常決策,各得其所,相得益彰。同時注意勞資合作和職工參決。經理人員招標聘任,不定期進修更新知識,職工獨立工作須經專門職業培訓。嚴格的要求形成了良好的整體素質和認真負責的精神,正是這一切使德國在基本屬于工業化時期的工業技術基礎上創造了戰后的經濟奇跡。
  (杭州市體改委唐延提供)
  
  
  
改革與市場8杭州42~43MF1體制改革19991999 作者:改革與市場8杭州42~43MF1體制改革19991999
2013-09-10 21:29

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