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我國農業和農村經濟的改革和發展
我國農業和農村經濟的改革和發展
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  農業和農村經濟,是我國整個經濟改革和發展中的一個重大問題,也是吳敬璉老師長期關注著的一大研究領域。我國改革以來的農業和農村經濟問題之所以備受人們重視,我想主要原因有三個:一是12億多人口和9億多農民的國情,決定了農業、農村和農民問題必然對我國經濟、社會、政治和文化等各個方面都具有舉足輕重的影響,在中國,農業不發展,農村不繁榮、農民不富裕,什么事情就都難以真正做好。二是中國的改革,是在農村率先突破并首戰告捷的,21年來我國各個領域所進行的改革,有許多基本經驗乃至具體做法都源自于農村的改革。三是無論從體制的創新還是從增長動因的轉換來看,農村無疑是迄今為止改革相對徹底的一個領域。這樣講當然并不是認為農村的改革已經大功告成,而只是想說,對于農村改革,無論是它的成就還是它的教訓,都非常值得人們去作進一步的理解和消化。
  我想談一下對三個問題的認識。
  1、農村改革的最成功之處:家庭承包經營制度的確立,實現了由經營體制的變革到新的財產關系的形成
  農村的改革,最初是以“包產到戶”的形式去突破人民公社高度集中的統一經營體制而開始的。但很快,“包產到戶”的形式就普遍地被“包干到戶”的形式所替代。之所以會出現這種替代,主要的原因還不在于“包干到戶”比“包產到戶”更為簡便易行,而在于它對原有的經營體制來說,是一種更為徹底的變革。“包產到戶”,主要是對原經營體制中的勞動的集中管理進行了改革。有了承包地,農戶就有了支配自己勞動的自主權,但產品的支配權仍屬于生產隊。生產隊在收取各承包戶上繳的產品后,進行統一核算、統一分配,顯然,資產積累的功能仍在于生產隊。因此,實行“包產到戶”,農業的經營主體仍然是生產隊而不是農戶,以“包產到戶”形式進行的改革,實際上也只是在農村原經營體制框架內所進行的改良。“包干到戶”則大不相同。用農民的話來講,所謂“包干到戶”,就是“交夠國家的,留足集體的,剩下都是自己的”。很明顯,這里體現的實際是一種分配關系的變革。在“包干到戶”下,農戶獲得了產品的支配權,從而也就獲得了獨立核算、自負盈虧和自我積累的功能,由此農戶才能夠成為一個獨立的經營主體。毫無疑問,農戶追求成為一個獨立的經營主體,是“包干到戶”之所以能夠迅速而普遍地替代“包產到戶”的根本原因。
  農戶成為經營主體之后,一個最重要的變化,就是農戶獲得了積累自有資產的可能性。實際上,改革20年來,農戶以“剩下都是自己的”那部分產品為起點,也確實已經積累起了數量可觀的自有資產。1978年,全國農村中基本沒有屬于農戶自有的生產性固定資產,而根據農業部有關部門的統計,到1998年底,全國農戶自有的生產性固定資產已經有近6800億元,占農村土地以外的全部生產性固定資產的38%。
  應當說,農戶自有資產的形成和不斷積累,對于活躍和繁榮農村經濟起到了極其重要的作用。由于農戶擁有了支配自己勞動和形成自有資產的自主權,于是才出現了農村生產要素的流動和重新組合,出現了農村產業結構的深刻變革,出現了鄉鎮企業的異軍突起;與此同時,也發育起了以承認農戶自有資產權益為基礎的合伙制、合作制、股份合作制、股份制等一系列充滿活力的資產組合和經營形式。因此,農戶自有資產的形成和積累,不僅對于農村總資產的增長具有重要意義,而且對于農村資產運行的體制和機制創新則具有更為重要的意義。
  必須看到,20年來農戶自有資產的增長,決不是以犧牲集體的公有資產為代價的。1978年底,人民公社三級所有的生產性固定資產總額為849億元,而據農業部有關部門的統計,到1998年底,全國鄉鎮和村、組所擁有的集體生產性固定資產已經達到了10297億元,占農村土地以外的生產性固定資產總額的57.4%。農村土地集體所有的制度沒有變,農村的集體資產仍在增長,但農戶卻增加了數量可觀的自有資產。“包干到戶”所創造的集體和農戶在資產積累上“雙贏”的格局,確實非常值得我們去做進一步的深入思考。
  2、農村改革中久攻未克的難題:市場的發育和建設
  農村的改革已經初步造就了具有自主經營、自負盈虧、自我積累、自我約束能力的經營主體,那就是農戶。但是,即便塑造了經營主體,如果缺乏完善的市場體制和運行機制,主體的行為也往往會發生扭曲。相對于農村微觀經營主體的發育而言,農村的市場建設則明顯滯后。從大的方面看,這主要有兩個原因:
  一是從主體本身的情況來看,我國的農戶作為經營主體,其規模畢竟太小,經營過于分散,因此不便于了解市場、進入市場和規避市場風險。農民進入市場的組織化程度低,主要是由于三方面的原因造成的,第一,我國農民缺乏合作的觀念和傳統。第二,我國至今尚未制定有關合作制的法律、法規,缺乏對農民組織規范的合作制的引導。第三,雖然農村的經營體制已進行了比較徹底的改革,但農村的社會管理體制卻沒有發生多大的變化,人民公社時期形成的農村三級行政管理體制仍沿襲至今,而且,經濟管理和社會管理不分的情況仍然很突出。這種地域性的、內向型的鄉村組織,對于農村的社區管理來說顯然是必要的,但在大多數地方,這樣的鄉村組織尚不具備組織農民打破社區封閉、走向廣闊市場的能力。
  二是從農產品的流通體制來看,存在的問題仍很突出。從表象看,絕大多數農產品,都早已形成了市場定價、自主流通的體制,如肉禽蛋菜、水果、水產品等,但市場化的程度都還很低,突出的表現是缺乏準確、高效的市場供求信息網絡,缺乏適應市場需求的產品品質標準,缺乏與農民利益聯系緊密的大規模的營銷組織或企業,缺乏現代化的儲存、保鮮和運輸能力,致使農民的生產往往難以把握住市場需求變化的脈搏,農民的利益往往在流通環節受到較大的損害。而對于還不允許市場定價、自主流通的像糧食這樣的農產品,由于市場供求和價格波動的風險過于集中,不是集中于政府,就是集中于農民,結果往往容易出現周而復始的市場震蕩。因此,農產品流通體制的改革和完善,仍然是當前農村市場建設的一項繁重任務。
  3、當前農村的突出問題是農民增收困難,但這不可能局限在農業和農村內部去解決
  農業發展已經進入了一個新的階段。農產品供求中數量不足的矛盾緩解了,但品種、質量的矛盾突出了。隨之而來的,是農民收入的增長也遇到了更大的困難。在需求不旺、農價下跌的情形下,國家為保護農民的利益,采取了按保護價敞開收購農民余糧等措施,力度不可謂不大,但農民收入的增長卻仍然不盡如人意。可見到了現在這個階段,對農產品實行生產者價格支持的政策,其效果是十分有限的。因此,中央已經明確提出,新階段的農業發展,必須以市場需求為導向、以科技進步為動力:一要全面提高農產品的品質,二要因地制宜、發揮各地農業的比較優勢,三要擴大對初級農產品的轉化和加工,四要根據當前多數農產品供大于求的實際狀況,支持生態脆弱地區的農民退耕還林還草,使部分劣等耕地退出生產,恢復生態環境。這些目標實現后,無疑將促使我國農業的整體素質有明顯提高。
  但我國人多地少,要增加農民的收入,根本性的措施還在于必須減少農民的數量。農業剩余勞動力不轉移,農民就富裕不了,農業也難以現代化。但數量巨大的農業剩余勞動力往哪里轉移?現實的途徑就是兩條,一是轉向鄉鎮企業,二是進入城鎮就業。但無論是哪條途徑,有兩點可能是基本的趨勢,第一是基本將轉到小企業去就業,第二是基本仍將在縣域的范圍之內居住。這就提出了一個大問題,即如何看待小企業、如何看待縣域經濟的問題。
  就縣域經濟而言,一個很大的特點是國有經濟的比重低,絕大多數縣的縣域之內沒有國有大中型企業。因此,在強調搞好國有大中型企業的同時,如何保持縣域經濟的穩定和發展,就是當前經濟生活中,尤其是農村經濟生活中的一個重大問題。搞好國有大中型企業無疑是必要和重要的,因為國有大中型企業是我國整個經濟的脊梁。但如果說搞好國有大中型企業是國之大計,那么,也可以說發展縣域經濟和小企業就是民生經濟。這是因為國有大中型企業基本不分布在縣和縣以下,而在兩千多個縣級行政區劃管轄的地域之內,則生活著占我國81%的總人口,其中包括8.7億多農村人口和近1.9萬個建制鎮上的1.5億小城鎮人口。這部分人口基本不可能從國有大中型企業獲得就業機會和收入來源,他們的就業和收入,除了依靠農業和流動進城打工之外,就是要依靠當地非國有中小企業的發展和小城鎮的繁榮。因此,可以說,縣域經濟的發展,尤其是縣域內民營中小企業的發展和小城鎮經濟的繁榮,切切實實地關系著我國絕大多數國民的生計。進入90年代以來,沿海發達地區和一些大中城市周圍的縣域經濟發展很快,縣里已有較強的經濟實力來支持農業、農村的發展,同時,當地的小城鎮也開始較大規模地吸納農村的轉移人口,因此城鄉差距已明顯縮小。但在多數內地省區,主要是缺乏必要的資金和技術,縣域經濟的發展正面臨著越來越大的困難。不少地方縣級財政入不敷出,不僅無力支持農業和農村的發展,反要靠不斷加重農民和農村的負担來維持運行,由此導致了這些地區農村發展的更為滯后。
  縣域經濟那種國有經濟比重低,更少國有大中型企業的特點,使它在目前條件下既減少了若干社會保障方面的負担,但也成為它難以得到金融支持以促進自身發展的一大原因。不少地方縣里原有的地方國營企業,在市場環境變化、競爭加劇的背景下大多難以適應,其中不少已維持不了正常的生產;原本是縣里主要財源的供銷社、信用社和糧食系統等,如今也大多自顧不暇。因此,在非公有制經濟沒能及時得到足夠發展地方,相當部分縣的財政收入實際上已經面臨著嚴重困難。但由于財政供養的人口不斷增加,縣級財政的開支已呈剛性增長。為了填補日常開支的缺口以及上新的建設項目,縣里不得不直接向農村和農民伸手。一個時期以來,鄉鎮機構和村民組織債務的普遍增加,以及采取“特產稅按地畝攤、豬頭稅按人頭收”等極不合理的加重農民負担的做法等,實際上都與縣級財政的入不敷出直接有關。而這種現象滋長的直接后果,就是導致不少地方的農戶和農村經濟失去了積累能力,導致農村發展的遲滯。其最明顯的表現,就是農民和小城鎮居民的就業不充分、收入增長緩慢。因此,必須針對當前相當部分地區縣域經濟的實際狀況,采取有效的政策措施,積極促進縣和縣以下民營中小企業的發展,以振興縣域經濟,培育新的財源,使當地農民和農村經濟減輕負担、休養生息、恢復積累能力。這不僅關系到這些地區農村和縣域經濟的發展,還關系到當地政權的穩固。
  可以說,促進小企業和小城鎮的繁榮,是擴大生活在縣域中的10余億人的就業空間和收入來源的最現實途徑。這不僅是發展縣域經濟的根本,更是轉移農業剩余勞動力、逐步實現農民富裕和農業現代化的根本。因此,必然花更大的力量來研究小企業和小城鎮的發展,尤其是要解決好對小企業的資金和技術支持問題。而發展小企業和小城鎮,也不僅是轉移農村剩余勞動力和增加農民收入的必由之路,更重要的是,在這個過程中所創造的投資和消費需求,必將為我國整個國民經濟的發展提供廣闊的市場和持續的增長動力。
《經濟社會體制比較》京1~3,18F2農業經濟學陳錫文20012001本文為作者在2000年2月26日“中國經濟改革回顧與展望——吳敬璉教授從事經濟研究50周年研討會”上的發言。經作者同意修改后在本刊發表。——編者注陳錫文 國務院發展研究中心 作者:《經濟社會體制比較》京1~3,18F2農業經濟學陳錫文20012001本文為作者在2000年2月26日“中國經濟改革回顧與展望——吳敬璉教授從事經濟研究50周年研討會”上的發言。經作者同意修改后在本刊發表。——編者注
2013-09-10 21:29

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